7. Kết cấu đề tài
2.3.2. Những mặt còn hạn chế
Qua báo cáo kết quả hoạt động quản lý nhà nƣớc về văn hóa từ năm 2010 – 2016 của Ủy ban nhân dân quận Tân Bình, thông qua Phòng Văn hóa và Thông tin có cho thấy kết quả thực hiện nhiệm vụ chƣa đạt hiệu quả cao, chƣa tƣơng xứng với sự phát triển của ngành văn hóa và tốc độ phát triển của hoạt động quảng cáo. Công tác quản lý còn nhiều bất cập từ các văn bản pháp luật, đến quá trình triển khai thực hiện, nhân sự hạn chế về số lƣợng và năng lực; cơ chế phối hợp giữa các đơn vị, bộ phận có liên quan chƣa tốt…là nguyên nhân dẫn đến kết quả quản lý, kiểm tra, xử lý hoạt động quảng cáo trên địa bàn còn nhiều khuyết điểm, hạn chế và yếu kém. Các mặt hạn chế trên thể hiện rõ ở những nội dung cơ bản sau:
2.3.2.1. Hạn chế trong việc áp dụng, triển khai thực hiện các văn bản pháp luật trong lĩnh vực quảng cáo tại UBND quận Tân Bình
Hàng năm UBND quận Tân Bình đều ban hành kế hoạch quản lý nhà nƣớc về hoạt động quảng cáo, kế hoạch chấn chỉnh hoạt động lắp đặt biển hiệu và bảng quảng cáo trên địa bàn quận để hƣớng dẫn và chỉ đạo các đơn vị có liên quan, Ủy ban nhân dân 15 phƣờng phối hợp tổ chức thực hiện, điển hình: Năm 2014, ban hành Kế hoạch số 96/KH-UBND-VX ngày 09/5/2014 về kiểm tra, xử lý, chấn chỉnh biển hiệu, quảng cáo trên địa bàn và Kế hoạch
số 165/KH-UBD ngày 04/8/2014 về kiểm tra, xử lý, chấn chỉnh bảng hiệu trên địa bàn quận, trong đó tập kiểm tra chấn chỉnh biển hiệu tiếng nƣớc ngoài.
Năm 2015, ban hành Kế hoạch số 46/KH-VHTT ngày 22/12/2014 thực hiện công tác kiểm tra, xử lý, chấn chỉnh biển hiệu trên địa bàn và Kế hoạch 215/KH-UBND-VX ngày 14/11/2014 về việc triển khai thực hiện Chỉ thị 25/2014/CT-UBND ngày 16/9/2014 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh tăng cƣờng công tác quản lý về hoạt động quảng cáo trên địa bàn quận Tân Bình
Năm 2016, Phòng VH-TT đã ban hành kế hoạch số 22/KH-VHTT ngày 11/4/2016 phối hợp UBND 15 phƣờng tăng cƣờng công tác kiểm tra, tháo gỡ các băng rôn, quảng cáo rao vặt trên địa bàn quận và Kế hoạch số 23/KH- VHTT Ngày 11/4/2016 phối hợp UBND 15 phƣờng tăng cƣờng kiểm tra chấn chỉnh biển hiệu của các tổ chức doanh nghiệp trên địa bàn.
Tuy nhiên, công tác áp dụng, triển khai các quy định của Luật quảng cáo, đặc biệt là việc triển khai kiểm tra, xử lý các hành vi vi phạm điều cấm trong quảng cáo chƣa đƣợc thực hiện đúng quy định. Từ bảng tổng hợp báo cáo qua 07 năm trên cho chƣa cho thấy trƣờng hợp nào vi phạm hành chính trong hoạt động quảng cáo đối với các điều cấm của Luật quảng cáo đƣợc thực thi mặc dù hành vi vi phạm là rõ ràng và khá phổ biến
Việc áp dụng Nghị định 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo chƣa triệt để, chƣa mang lại hiêu lực và hiệu quả cao; tính chất răn đê và ngăn chặn hành vi vi phạm, tái vi phạm chƣa tốt. Việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật khác có liên quan đến lĩnh vực quảng cáo nhƣ Nghị định 71/2014/NĐ-Cp ngày 21/7/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh
(Điều 33 hành vi quảng cáo nhằm cạnh tranh không lành mạnh); Nghị định 178/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 xử phạt vi phạm hành chính về vực an toàn thực phẩm; Nghị định 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thƣơng mại, sản xuất, buôn bán hành giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi ngƣời tiêu dùng chƣa triệt để, chƣa đƣợc chú trọng và áp dụng triển khai trong thực tế. Nhìn chung, công tác áp dụng và triển khai thực hiện các văn bản pháp luật về quảng cáo tại Ủy ban nhân dân quận Tân Bình chƣa mang lại hiệu quả cao. Các văn bản pháp luật khác cùng quy định hành vi vi phạm trong hoạt động quảng cáo chƣa đƣợc quan tâm áp dụng, triển khai thực hiện trên thực tế.
2.3.2.2. Hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về quảng cáo
Hoạt động quản lý nhà nƣớc về quảng cáo trên địa bàn quận Tân Bình thời gian qua chƣa đƣợc chú trọng đúng mức; phần lớn kế hoạch ban hành tập trung cho một vài hoạt động quảng cáo nhất thời, quảng cáo rao vặt và quảng cáo trên bảng quảng cáo. Đối với các loại hình quảng cáo ngoài trời khác nhƣ: bảng quảng cáo trong các nhà chờ xe buýt, các trạm hƣớng dẫn thông tin, các màn hình chuyên quảng cáo tại các trung tâm thƣơng mại, nhà ga, các điểm kinh doanh, các khu vực công cộng đông ngƣời nhƣ trƣờng học, bệnh viện; quảng cáo kẹp trong các bài báo, tạp chí bày bán trên các sạp báo; quảng cáo trên ấn phẩm quảng cáo, cataluoge; quảng cáo bằng loa phóng thanh; quảng cáo bằng đoàn ngƣời, đoàn xe, quảng cáo trên xe buýt…chƣa đƣợc thống kê, rà soát, quản lý và kiểm tra hằng năm. Hoạt động kiểm tra, xử lý đối với hành vi phát tờ rơi, dán poster quảng cáo trên trụ điện, tƣờng nhà, bờ rào công trình, trụ tín hiệu giao thông chƣa mang lại hiệu quả mong muốn.
Vấn đề quản lý hoạt động dựng, gắn bảng quảng cáo khu vực sân bay Tân Sơn Nhất (từ trong nhà ga đến cổng ra – vào sân bay) không đƣợc quy hoạch bài bản dẫn đến tình trạng quảng cáo đƣợc gắn tràn lan, tận dụng triệt
để chỗ trống để gắn khiến cho bộ mặt sân bay, nhà chờ trở nên lộn xộn, mất mỹ quan. Công tác phối hợp giữa chính quyền và Ban quản lý sân bay chƣa đƣợc thực hiện tốt, chƣa hiệu quả.
Cùng với đó các nội dung quản lý khác cũng chƣa đƣợc quan tâm thực hiện tốt nhƣ: hoạt động xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển hoạt động quảng cáo trên địa bàn; công tác chỉ đạo hoạt động nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ trong hoạt động quảng cáo; chỉ đạo, tổ chức thực hiện công tác đào tạo, bồi dƣỡng nhân lực cho hoạt động quảng cáo; công tác khen thƣởng trong hoạt động quảng cáo còn chƣa đƣợc quan tâm chỉ đạo và thực hiện.
2.3.2.3. Hạn chế trong công tác kiểm tra, xử lý vi phạm; công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật; công tác đôn đốc chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động quảng cáo
Kết quả thống kê từ báo cáo năm 2010 – 2016 cho thấy số lƣợt kiểm tra trong lĩnh vực quảng cáo hàng năm trên địa bàn quận Tân Bình rất thấp chƣa đạt 15% so với các lĩnh vực khác; cao nhất 10,1% năm 2010. Trong đó, chủ yếu tập trung cho nội dung kiểm tra, xử lý các sai phạm trong hoạt động quảng cáo ngoài trời (quảng cáo rao vặt, quảng cáo nhất thời và quảng cáo trên bảng quảng cáo). Việc quảng cáo trên các bảng quảng cáo tại mặt tiền của các tòa nhà, siêu thị, trung tâm thƣơng mại với các sản phẩm về thực phẩm, mỹ phẩm, thực phẩm chức năng, rƣợu ngoại nhập, thuốc lá…chƣa đƣợc kiểm tra, xử lý hoặc chƣa đƣợc thống kê tổng hợp. Cũng từ báo cáo trên, có thể nhận thấy hoạt động kiểm tra hàng năm của Ủy ban nhân dân quận Tân Bình thông qua Phòng Văn hóa và Thông tin và Ủy ban nhân dân 15 phƣờng chủ yếu tập trung cho hoạt động kiểm tra liên ngành văn hóa – xã hội, trọng tâm là kiểm tra hoạt động phòng, chống tệ nạn xã hội. Chƣa có kế hoạch kiểm
tra chuyên đề riêng đối với hoạt động quảng cáo; kế hoạch phối hợp kiểm tra hoạt động quảng cáo với 15 phƣờng trên địa bàn.
Trong công tác đôn đốc, theo dõi chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, nhìn chung các công ty quảng cáo khá tốt giao động thấp nhất từ 78,9% năm 2016 đến 100% năm 2011. Tuy nhiên, bên cạnh những công ty quảng cáo “lớn” (có các bảng quảng cáo, vị trí quảng cáo nằm trong quy hoạch…) chấp hành nghiêm các lỗi vi phạm thì một số khác công ty kinh doanh dịch vụ quảng cáo khác, nhất là các công ty quảng cáo vi phạm hành vi quảng cáo nhất thời, quảng cáo rao vặt khi bị xử phạt hành chính thƣờng “xù” quyết định bằng cách đổi tên công ty, chuyển địa điểm kinh doanh, đổi chủ kinh doanh…khiến cho việc đôn đốc chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính hết gặp khó khăn; việc tổ chức cƣỡng chế hành chính đối với tài sản của các công ty này nhƣ kê biên, tịch thu tài sản hầu nhƣ không có tài sản giá trị.
Hằng năm, Ủy ban nhân dân quận Tân Bình cũng rất quan tâm đến công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về quảng cáo đƣợc cho các cơ sở trên địa bàn. Tuy nhiên, qua phân tích số liệu trên cho thấy kết quả đạt đƣợc chƣa cao, còn mang nặng chỉ tiêu và tính hình thức, chƣa tác động mạnh đến nhận thức của các đơn vị sản xuất kinh doanh và đơn vị kinh doanh dịch vụ quảng cáo. Do đó, tình trạng vi phạm pháp luật và chấp hành pháp luật về quảng cáo của các đơn vị chƣa đạt hiệu quả mong muốn.
2.3.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế nêu trên
Thứ nhất, hạn chế của hệ thống pháp chế về quảng cáo
Đầu tiên cần nói đến sự mâu thuẫn, chồng chéo trong chính các quy định pháp luật: Luật Quảng cáo năm 2012 “cấm quảng cáo rƣợu có nồng độ cồn từ 15 độ trở lên”, trong khi khoản 4 Điều 109 Luật Thƣơng mại năm 2005 quy định các quảng cáo thƣơng mại bị cấm: “Quảng cáo thuốc lá, rƣợu có độ cồn
từ 30 độ trở lên và các sản phẩm, hàng hóa chƣa đƣợc phép lƣu thông, dịch vụ chƣa đƣợc phép cung ứng trên thị trƣờng Việt Nam tại thời điểm quảng cáo”. Cả 02 văn bản luật này hiện đang có hiệu lực thi hành trên lãnh thổ Việt Nam và không có văn bản nào bãi bỏ hay thay thế nội dung trên. Vì vậy các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh rƣợu vẫn dựa vào nội dung này để quảng cáo, ngang nhiên quảng cáo rƣợu với nồng độ cồn lên đến 29,5% (độ) nhƣ Vodka Men mà theo họ là chƣa vi phạm pháp luật; Luật Thƣơng mại năm 2005 quy định mức vi phạm hành vi quảng cáo rƣợu có độ cồn từ 30 độ trở lên”.
Thứ hai, hạn chế của các văn bản pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động quảng cáo
Văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo hiện nay là Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12-11-2013 của Chính phủ (gọi tắt là Nghị định 158). Sau hơn 3 năm triển khai, nhiều nội dung của Nghị định 158 không còn phù hợp với thực tiễn đời sống đang phát triển. Tại Nghị định 158, việc đƣa ra mức phạt chung 5 triệu đồng đối với hành vi treo, đặt, dán, vẽ các sản phẩm quảng cáo lên trụ điện, cột điện, cột tín hiệu giao thông, cây xanh công cộng giữa ngƣời thực hiện và ngƣời có sản phẩm quảng cáo là không công bằng. Nghị định số 28/2017/NĐ-CP ngày 20/3/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 158 đã tách hành vi treo, đặt, dán, vẽ các sản phẩm quảng cáo lên trụ điện, cột điện, cột tín hiệu giao thông, cây xanh công cộng giữa ngƣời thực hiện và ngƣời có sản phẩm quảng. Mức phạt tiền đối với ngƣời có sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ quảng cáo tăng lên 7.500.000 đồng (tăng 2.500.000 đồng) so mới mức phạt cũ.
Nghị định số 28/2017/NĐ-CP ngày 20/3/2017 của Chính phủ tuy mới đƣợc ban hành nhƣng vẫn quy định cùng mức phạt chung 3,5 triệu đồng đối với cá nhân và 7 triệu đồng đối với tổ chức về hành vi không thông báo về nội dung quảng cáo trên mỗi bảng, băng rôn đến cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền
nơi thực hiện quảng cáo vào thời điểm hiện tại là không phù hợp. Việc gộp hình thức xử phạt hành vi sai phạm trên bảng quảng cáo lớn có diện tích từ 20m2 trở lênđến trên 40m2 bằng mức phạt hành vi treo một tấm băng rôn 0.6m x 2.5m (diện tích băng rôn quy định tại Thông tƣ 19/2013/TT-BXD) là chƣa hợp lý. Trên thực tế, diện tích quảng cáo của một bảng quảng cáo ngoài trời lớn gấp ít nhất là 15 lần (bảng 20m2
) so với diện tích quảng cáo của một tấm băng rôn. Với những bảng quảng cáo lớn ở “vị trí đất vàng” có nguồn thu hàng tỉ đồng/ năm thì đây là số tiền xử phạt không đáng quan tâm, vì vậy các đơn vị quảng cáo thƣờng quảng cáo trƣớc khi thông báo hoặc quảng cáo không thông báo đến cơ quan quản lý nhà nƣớc về nội dung quảng cáo. Tuy nhiên, cũng cùng hành vi nhƣ vậy việc xử lý sai phạm trên băng rôn lại gặp khó khăn khi xử lý vì; sai phạm hành vi treo băng rôn không thông báo nội dung quảng cáo thƣờng là số lƣợng nhiều. Vì vậy, để giễ giải quyết cơ quan nhà nƣớc, công chức thực thi công vụ thƣờng chỉ xử phạt tƣợng trƣng 1-2 tấm để nhắc nhở và cũng để đảm bảo cơ sở chấp hành quyết định xử phạt.
Nghị định 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định phạt hành vi quảng cáo hàng hóa lẫn với biển hiệu giống hành vi vi phạm về hoạt động quảng cáo trên bảng quảng cáo là không chính xác vì biển hiệu không có “chức năng” quảng cáo. Trong khi đó, hành vi vi phạm về quảng cáo phân bón, vốn chƣa đƣợc điều chỉnh trong bất kỳ văn bản pháp luật nào, lại không đƣợc đề cập; thì đến ngày 20/3/2017 Chính phủ ban hành Nghị định 28/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 158 đã bãi bỏ xử phạt vi phạm hành chính đối với nội dung trên tại Mục 56 Điều 2 và bổ sung thêm Điều 77a Nghị định 158/2013/NĐ-CP vi phạm quy định về quảng cáo phân bón, chế phẩm sinh học phục vụ trồng trọt.
Điểm 3 Khoản 49 Điều 2 Nghị định 28/2017/NĐ-CP tăng nặng mức phạt trung bình lên 7.500.000 đồng đối với ngƣời có sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ
đƣợc quảng cáo trên tờ rơi làm ảnh hƣởng đến mỹ quan, trật tự an toàn giao thông, an toàn xã hội. Tuy nhiên, cả 02 Nghị định 158/2013/NĐ-CP và Nghị định 28/2017/NĐ-CP vẫn chƣa giải thích rõ thuật ngữ thế nào là làm ảnh hƣởng đến mỹ quan, trật tự an toàn giao thông, xã hội; khiến cho quá trình kiểm tra, xử phạt gặp khó khăn. Vì trên thực tế, khi ngƣời phát tờ rơi thu gom lại các tờ rơi bị rơi vãi tại nơi thực hiện hành vi thì đƣợc xem là đã khắc phục hậu quả; biện pháp xử lý thƣờng là nhắc nhở hoặc phạt cảnh cáo ngƣời thực hiện. Tra cứu các văn bản pháp luật có liên quan đến nội dung trên nhƣ: Nghị định 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng và Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ và đƣờng sắt, cũng không quy định về xử lý đối với hành vi trên. Cùng với đó, Nghị định số 28/2017/NĐ-CP ngày 20/3/2017 mặc dù mới đƣợc ban hành để điều chỉnh một số hành vi trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quảng cáo song đang bọc lộ rất nhiều nội dung chƣa đƣợc nhìn nhận một cách đúng mức và phù hợp với thực tế. Việc bỏ hành vi “Quảng cáo hàng hóa lẫn với biển hiệu” tại Điều 3 Nghị định số 28/2017/NĐ-CP 20/3/2017 dự báo trƣớc một thực trạng các biển hiệu sẽ xuất hiện trở lại hình ảnh về sản phẩm,