6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.2. Nội dung công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG
Về nguyên tắc tất cả khoản chi vốn CTMTQG đều phải kiểm soát trƣớc khi giải ngân (bao gồm cả tạm ứng và thanh toán). Việc kiểm soát chi của KBNN dựa trên cơ sở hồ sơ, chứng từ và các điều kiện chi sau đó thực hiện xuất quỹ NSNN thanh toán cho các đối tƣợng thụ hƣởng. Nội dung công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN bao gồm:
* Tiếp nhận hồ sơ, chứng từ: Khi có nhu cầu chi tiêu ngoài các hồ sơ gửi KBNN một lần bao gồm:
- Đối với khoản chi có tính chất đầu tƣ:
+ Hồ sơ thuộc giai đoạn chuẩn bi đầu tƣ gồm:
Dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tƣ đƣợc duyệt; Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu;
Hợp đồng kinh tế.
+ Hồ sơ thuộc giai đoạn thực hiện đầu tƣ gồm:
Dự án đầu tƣ và quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền; Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu;
Hợp đồng kinh tế;
Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối với từng công việc, gói thầu áp dụng hình thức chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng.
- Đối với khoản chi có tính chất thƣờng xuyên gồm: Dự toán năm đƣợc cấp có thẩm quyền giao; Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị;
Quyết định giao quyền tự chủ của cấp có thẩm quyền (đối với đơn vị sự nghiệp thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ.
25
Các chủ dự án lập và gửi KBNN các hồ sơ, tài liệu, chứng từ thanh toán có liên quan theo quy định: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ, Giấy rút vốn đầu tƣ, Giấy rút dự toán và các hồ sơ khác tùy theo tính chất của từng khoản chi.
* Tiến hành kiểm soát chi: Công chức đƣợc giao nhiệm vụ kiểm soát chi tiến hành kiểm tra các điều kiện chi trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu và chứng từ chi của chủ dự án gửi cơ quan KBNN, cụ thể nhƣ sau:
- Kiểm tra, đối chiếu khoản chi với dự toán, đảm bảo các khoản chi đã có trong dự toán đƣợc duyệt và phải phù hợp với điều kiện của hợp đồng (đối với khoản chi có hợp đồng).
- Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm chấp hành đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định. Đối với những khoản chi chƣa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, thì KBNN căn cứ vào dự toán đƣợc duyệt để kiểm tra, kiểm soát.
- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của lệnh chuẩn chi đã đƣợc thủ trƣởng của chủ dự án hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền quyết định chi.
Khi kiểm soát hồ sơ giải ngân, KBNN phải kiểm tra lệnh chuẩn chi của thủ trƣởng cơ quan đƣợc giao chủ dự án hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền (gọi chung là chủ tài khoản) đối với bất kỳ khoản chi nào. Chuẩn chi của chủ tài khoản đƣợc thể hiện khi có đầy đủ chữ ký và dấu của chủ tài khoản, kế toán trƣởng của đơn vị trên lệnh chuẩn chi (Giấy rút vốn đầu tƣ, Giấy rút dự toán); Mẫu dấu, chữ ký phải phù hợp với mẫu dấu, mẫu chữ ký đã đăng ký tại cơ quan KBNN.
- Kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ có liên quan. Các hồ sơ, chứng từ của chủ dự án gửi đến KBNN là căn cứ pháp lý để KBNN kiểm tra, kiểm soát, vì vậy mỗi khoản chi đều phải đƣợc lập đúng theo biểu mẫu quy định (đối với trƣờng hợp quy định phải lập đúng biểu
26
mẫu) và hồ sơ chứng từ thanh toán, tạm ứng kèm theo phải bảo đảm đầy đủ và hợp pháp, hợp lệ. KBNN có trách nhiệm kiểm tra sự đầy đủ, tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ trƣớc khi giải ngân cho đối tƣợng thụ hƣởng.
- Kiểm tra các yếu tố liên quan đến hạch toán (Mục lục ngân sách), tùy theo từng nội dung, từng khoản chi mà chủ dự án ghi mã CTMTQG, mã chƣơng, mã ngành kinh tế, mã nội dung kinh tế cho phù hợp trên chứng từ kế toán.
* Quyết định sau kiểm soát chi: Sau khi kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ của chủ dự án, nếu đủ các điều kiện nhƣ nêu trên thì KBNN thực hiện giải ngân (thanh toán, tạm ứng) cho đối tƣợng thụ hƣởng theo quy định. Trƣờng hợp không đủ điều kiện chi, thì cơ quan KBNN làm thủ tục thông báo từ chối thanh toán, từ chối tạm ứng, đồng thời chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Các công đoạn trên gọi là kiểm soát chi vốn CTMTQG. Từ đó có thể thấy thực chất của nội dung công tác kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN là kiểm soát sự đáp ứng các điều kiện nêu trên đối với từng khoản chi cụ thể của chủ dự án, căn cứ vào hồ sơ, chứng từ do chủ dự án gửi đến cho KBNN.
a. Kiểm soát và các loại hình kiểm soát chi vốn CTMTQG
Kiểm soát là một hoạt động đƣợc thể hiện ở tất cả các giai đoạn của công tác quản lý. Do đó, kiểm soát đƣợc quan niệm là một chức năng của quản lý. Trong mọi trƣờng hợp, để đảm bảo hiệu quả hoạt động của mình, tất cả mỗi đơn vị đều tự kiểm tra hoạt động trong tất cả các khâu, rà soát các tiềm năng, xem xét các dự báo, đối chiếu các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời. Các công việc rà soát đó là kiểm soát.
Kiểm soát có nghĩa là xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định. Chủ thể trong vai trò kiểm soát có thể sử dụng những công cụ nhất định để thực hiện công tác này, các công cụ để kiểm soát có thể là những
27
công cụ về luật pháp, cƣỡng chế; các công cụ về hành chính, thủ tục, giấy tờ, hồ sơ… Kiểm soát đƣợc hiểu là những phƣơng sách để nắm lấy và điều hành đối tƣợng hoặc khách thể quản lý.
Với ý nghĩa đó, kiểm soát có thể đƣợc hiểu theo nhiều cách: cấp trên kiểm soát cấp dƣới thông qua chính sách hoặc biện pháp cụ thể; đơn vị này kiểm soát đơn vị khác thông qua quyền sở hữu và lợi ích tƣơng ứng; nội bộ kiểm soát lẫn nhau thông qua quy chế và các thủ tục quản lý; cơ quan quản lý nhà nƣớc kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối với đối tƣợng quản lý theo quy định. Kiểm soát đƣợc thực hiện trong mọi mặt của một nền kinh tế, từ các hoạt động trong doanh nghiệp tới các hoạt động trong nền kinh tế.
Nhƣ vậy, kiểm soát chi NSNN là chức năng quản lý của Nhà nƣớc trong lĩnh vực chi NSNN.
Các loại hình kiểm soát: Có nhiều cách phân loại kiểm soát, tùy theo
các tiêu thức khác nhau, hoạt động kiểm soát có thể đƣợc phân thành nhiều loại khác nhau. Cụ thể nhƣ sau:
Theo mục tiêu kiểm soát, kiểm soát đƣợc chia thành:
- Kiểm soát ngăn ngừa là kiểm soát tập trung vào ngăn chặn các sai phạm hoặc các điều kiện dẫn đến sai phạm. Kiểm soát này thƣờng đƣợc thực hiện trƣớc khi nghiệp vụ xảy ra và thực hiện ngay trong công việc hàng ngày của nhân viên theo chức năng: phân chia trách nhiệm, giám sát, kiểm tra tính hợp lý, sự đầy đủ và chính xác.
- Kiểm soát phát hiện là kiểm soát tập trung vào việc phát hiện các gian lận, sai sót, sai lầm và rủi ro trong quá trình tác nghiệp một cách nhanh chóng, nhằm giúp các cấp lãnh đạo có những quyết định xử lý kịp thời, hạn chế tới mức thấp nhất những thiệt hại có thể xảy ra. Một ý nghĩa quan trọng của kiểm soát phát hiện là “răn đe” làm tăng trách nhiệm của nhân viên trong quá trình thực hiện kiểm soát phòng ngừa.
28
- Kiểm soát điều chỉnh là kiểm soát hƣớng tới việc cung cấp thông tin cần thiết cho việc ra quyết định điều chỉnh các sai sót đƣợc thực hiện.
Theo nội dung kiểm soát, kiểm soát đƣợc chia thành:
- Kiểm soát hành chính là kiểm soát chỉ tập trung vào các thể thức kiểm tra nhằm đảm bảo cho việc điều hành công tác ở đơn vị có nề nếp, nghiêm minh và hiệu quả. Các thao tác kiểm soát hành chính đƣợc thực hiện trên lĩnh vực tổ chức và hành chính ở mọi cấp độ nhƣ tuyển chọn nhân viên, xây dựng tác phong, quy trình làm việc, tổ chức thực hiện công việc cùng với các thao tác kiểm soát quá trình chấp hành mệnh lệnh ở đơn vị.
- Kiểm soát kế toán bao gồm lập kế hoạch tổ chức và thực hiện các trình tự cần thiết cho việc bảo vệ tài sản và độ tin cậy của sổ sách tài chính kế toán. Nhƣ vậy, phải đảm bảo hợp lý rằng các nghiệp vụ đƣợc tiến hành theo sự chỉ đạo chung hoặc cụ thể của quản lý; các nghiệp vụ đƣợc ghi sổ là cần thiết để giúp chuẩn bị các báo cáo tài chính đúng với nguyên tắc kế toán chung đƣợc thừa nhận hoặc các tiêu chuẩn có thể áp dụng cho các báo cáo này và duy trì khả năng hạch toán của tài sản; các hoạt động đƣợc ghi nhận vào các thời điểm thích hợp, giúp cho việc thiết lập thông tin kế toán tài chính phù hợp với các chuẩn mực kế toán…
b. Kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN
Kiểm soát chi vốn CTMTQG là việc cơ quan cấp phát kinh phí NSNN thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ các hoạt động, các khoản chi từ NSNN cho các dự án, công trình thuộc vốn CTMTQG... đảm bảo chi đúng đối tƣợng, đúng mục tiêu của dự án đã đƣợc duyệt, các khoản chi phải tuân thủ đúng chế độ quản lý tài chính hiện hành, đúng định mức, đơn giá đƣợc cấp có thẩm quyền ban hành.
29
Nhƣ vậy, kiểm soát chi vốn CTMTQG từ NSNN qua KBNN là quá trình kiểm soát và thực hiện việc thanh toán vốn cho các dự án thuộc đối tƣợng sử dụng vốn NSNN trên cơ sở hồ sơ, tài liệu do chủ đầu tƣ và các cơ quan quản lý Nhà nƣớc có liên quan gửi đến KBNN nhằm đảm bảo việc sử dụng vốn NSNN đúng mục đích, đúng đối tƣợng và đúng chính sách, chế độ do Nhà nƣớc quy định.
c. Nguyên tắc kiểm soát chi vốn CTMTQG của KBNN
- Tất cả các khoản chi NSNN phải đƣợc kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN đƣợc giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc uỷ quyền quyết định chi.
- KBNN kiểm soát thanh toán trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tƣ và căn cứ vào các điều khoản thanh toán đƣợc quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và điều kiện thanh toán) để thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tƣ.
- Chủ đầu tƣ tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lƣợng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lƣợng công trình, KBNN không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. KBNN căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng.
- KBNN thực hiện “thanh toán trước, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh toán của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần. “Kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với công việc, hợp đồng thanh toán một lần và lần thanh toán cuối cùng của công việc, hợp đồng thanh toán nhiều lần.
- Kế hoạch vốn năm của dự án chỉ thanh toán cho khối lƣợng hoàn thành đƣợc nghiệm thu đến ngày 31 tháng 12 năm kế hoạch; thời hạn thanh
30
toán khối lƣợng hoàn thành đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau (trong đó có thanh toán để thu hồi vốn đã tạm ứng), trừ các dự án đƣợc cấp có thẩm quyền cho phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán.
- Quá trình kiểm soát thanh toán nếu phát hiện quyết định của các cấp có thẩm quyền trái với quy định, KBNN phải có văn bản gửi cấp có thẩm quyền đề nghị xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời hạn đề nghị mà không nhận đƣợc trả lời thì đƣợc quyền giải quyết theo đề xuất. Nếu đƣợc trả lời mà xét thấy không thỏa đáng thì vẫn phải giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền; đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan Tài chính để xem xét, xử lý.
c. Phương thức cấp phát chi vốn CTMTQG
Vốn CTMTQG có thể đƣợc cấp phát theo các phƣơng thức sau:
- Cấp phát vốn bằng lệnh chi tiền: Cơ quan tài chính căn cứ vào kế hoạch chi hàng quý lập lệnh chi tiền yêu cầu cơ quan quản lý quỹ NSNN xuất quỹ NSNN chuyển tiền trực tiếp vào tài khoản tiền gửi của KBNN mở riêng cho chi vốn CTMTQG. KBNN căn cứ vào kế hoạch vốn của dự án và tiến độ thực hiện của dự án công trình để làm thủ tục thanh toán cho đơn vị thụ hƣởng. Đối với phƣơng thức cấp phát này thì thời điểm xuất quỹ NSNN và thời điểm thực chi NSNN có sự cách biệt về thời gian tƣơng đối lớn. Mặt khác, việc xuất quỹ ngân sách chi đầu tƣ XDCB cho CTMTQG thƣờng rất lớn, làm cho ngân sách thƣờng xuyên bị căng thẳng khi nhu cầu chi khác của ngân sách đòi hỏi nhƣng tiền vốn của ngân sách thì vẫn tồn đọng trên tài khoản chi vốn CTMTQG.
- Cấp phát theo dự toán: KBNN căn cứ vào dự toán chi NSNN phân bổ cho dự án công trình tiến hành thanh toán cho các đơn vị thụ hƣởng theo tiến độ thực hiện của dự án. Dự toán ngân sách năm của dự án đƣợc phân bổ có
31
chia ra theo từng quý và chi tiết theo từng khoản mục. Đây là một phƣơng thức cấp phát có tính chất ƣu việt hơn hẳn phƣơng thức cấp phát nêu trên và khắc phục đƣợc các hạn chế của các phƣơng thức cấp phát bằng lệnh chi tiền. Nhƣng để thực hiện đƣợc phƣơng thức cấp phát theo dự toán thì việc lập, phân bổ dự toán ngân sách năm cho dự án phải chính xác và mang tính chất ổn định dài hạn.
e. Quy trình kiểm soát thanh toán chi vốn CTMTQG Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
Quy trình kiểm soát chi vốn CTMTQG qua KBNN thực hiện theo nguyên tắc “một cửa”, có nghĩa là việc giải quyết công việc từ khâu hƣớng dẫn, tiếp nhận hồ sơ chứng từ và trả kết quả đƣợc thực hiện tại một đầu mối là bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của KBNN. Có thể khái quát quy trình này nhƣ sau: 4 3 4 2 5
Sơ đồ 1.1: Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB thuộc CTMTQG của KBNN
Krông Bông, tỉnh Đak Lak
Chú thích sơ đồ: 2 1 3 2 5 6 4 5 4 5 6 7 8 6 4 3 2 3 Tổ TH-HC Kiểm soát chi Chủ đầu tƣ (Ban QLDA) Đơn vị thụ hƣởng Lãnh đạo KBNN huyện Tổ kế toán Kế toán Bộ phận Kiểm soát chi
32
(1) Chủ đầu tƣ gửi hồ sơ, chứng từ thanh toán cho bộ phận giao dịch một cửa; bộ phận giao dịch một cửa kiểm tra hồ sơ, nhận hồ sơ, viết phiếu giao nhận hồ sơ, hẹn ngày trả hồ sơ;
(2) Bộ phận giao dịch một cửa chuyển chứng từ sang bộ phận KSC để kiểm soát thanh toán;
(3) Bộ phận KSC xử lý hồ sơ, xem xét sau khi chấp nhận thanh toán, trình lãnh đạo KBNN huyện ký duyệt;
(4) Bộ phận KSC chuyển hồ sơ đã đƣợc duyệt sang tổ kế toán;
(5) Tổ kế toán kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ kế toán trình lãnh đạo KBNN huyện ký duyệt và làm thủ tục chuyển tiền cho đơn vị thụ hƣởng.
Sau khi hoàn tất việc chuyển tiền:
- Tổ kế toán trả hồ sơ cho bộ phận giao dịch một cửa
- Chủ đầu tƣ (Ban QLDA) nhận hồ sơ tại bộ phận một cửa.
Quy trình kiểm soát chi thường xuyên vốn CTMTQG