8. Kết cấu của đề tài
2.3.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân
2.3.1.1. Những kết quả đạt được
Trải qua hơn 03 năm thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành kể từ thời điểm Luật BHXH có hiệu lực thi hành, tuy bước đầu còn gặp nhiều khó khăn nhưng tựu trung lại, BHXH Thành phố gặt hái được nhiều thành quả đáng khích lệ. Đó vừa là trách nhiệm nhưng cũng là động lực cho ngành BHXH nói chung và BHXH Thành phố tiếp tục thực hiện nhiệm vụ chính trị, đảm bảo quyền lợi cho người lao động.
Khái quát lại, kết quả hoạt động thanh tra chuyên ngành BHXH, BHTN, BHYT của BHXH Thành phố giai đoạn 2016 - 2019, nổi lên những nét tiêu biểu sau:
Thứ nhất, công tác thanh tra về đóng BHXH, BHTN, BHYT được thực hiện bởi BHXH Thành phố ngày một hoàn thiện và phát huy hiệu quả góp phần nâng cao việc chấp hành các quy định về đóng, hưởng các chế độ BHXH, BHTN, BHYT của các đơn vị sử dụng lao động trên địa bàn Thành phố.
Thứ hai, qua công tác thanh tra đã kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm như: chậm đóng, trốn đóng, đóng không đủ số người thuộc diện tham gia, đóng không đúng mức đóng.
Thứ ba, hiệu quả xử lý, thu hồi nợ đọng BHXH, BHTN, BHYT được nâng cao, góp phần quan trọng trong việc giảm tình trạng nợ đọng BHXH, BHTN, BHYT trên địa bàn, đảm bảo người lao động được hưởng đầy đủ chế độ khi tham gia BHXH, BHTN, BHYT.
Thứ tư, quy trình thanh tra do BHXH Thành phố thực hiện phù hợp với quy định của pháp luật thanh tra, với quy trình thanh tra do BHXH Việt Nam xây dựng, góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHTN, BHYT đối với các đơn vị sử dụng lao động trên địa bàn Thành phố.
2.3.1.2. Nguyên nhân của kết quả
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật, quy chế về hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHTN, BHYT ngày càng hoàn thiện.
Cơ sở pháp lý đầu tiên và cao nhất về việc cơ quan BHXH được thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là Luật BHXH năm 2014. Tại Khoản 3, Điều 13 quy định: “Cơ quan BHXH thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH, BHTN và BHYT theo quy định...” Sau đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2016/NĐ-CP ngày 31/3/2016, quy định việc thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH, BHYT, BHTN.
Trên cơ sở Luật và Nghị định, BHXH Việt Nam đã ban hành Quyết định 1518/QĐ-BHXH, quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN và hoạt động kiểm tra của BHXH Việt Nam.
Bên cạnh đó, cũng phải kể đến quy định tại Điều 216, Bộ luật Hình sự năm 2015 với tội danh “Trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp cho người lao động” cũng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu cho quả hoạt động thanh tra về đóng BHXH, BHTN, BHYT.
Các văn bản pháp luật trên đã tạo nên khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh để cơ quan BHXH Thành phố thực hiện hoạt động thanh tra và đem lại những kết quả rất tích cực so với thời gian trước đó.
Thứ hai, công tác thanh tra của BHXH Thành phố được chỉ đạo sát sao, hỗ trợ kịp thời từ BHXH Việt Nam.
Bên cạnh các văn bản chỉ đạo hướng dẫn nghiệp vụ kịp thời, trong công tác đào tạo, bồi dưỡng, Vụ Thanh tra - Kiểm tra và Trường Đào tạo nghiệp vụ BHXH của BHXH Việt Nam đã phối hợp với Trường Cán bộ thanh tra thuộc Thanh tra Chính phủ tổ chức nhiều lớp bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra cho các cơ quan BHXH tỉnh, thành phố, trong đó có BHXH Thành phố. Ngoài ra, BHXH Việt Nam còn quan tâm tới đội ngũ công chức, viên chức tiến hành hoạt động thanh tra của ngành bằng việc hướng dẫn triển khai thực hiện các chế độ bồi dưỡng cho công chức, viên chức thực hiện hoạt động công tác thanh tra chuyên ngành (cơ sở vật chất, công tác phí, trang phục,…).
Thứ ba, công tác thanh tra của BHXH Thành phố nhận được sự phối hợp, hỗ trợ của các Sở - Ngành liên quan.
Trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, các đoàn thanh tra tại BHXH Thành phố luôn nhận được sự quan tâm, hỗ trợ của các Sở - Ngành. Đặc biệt là sự hỗ trợ của Liên đoàn lao động Thành phố, các Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Lao động – Thương binh và Xã hội trong việc cung cấp thông tin, tình hình các doanh nghiệp sử dụng lao động trên địa bàn quản lý. Tại các địa phương nơi các doanh nghiệp đặt tru sở chính, khi có đoàn thanh tra đến thực hiện công vụ thì chính quyền sở tại luôn có sự phối hợp để xác minh thông tin, tình hình hoạt động của doanh nghiệp, góp phần giúp đoàn thanh tra hoàn thành nhiệm vụ theo quy định.
Thứ tư, đội ngũ thực hiện chức năng thanh tra của BHXH Thành phố được nâng lên cả về số lượng và chất lượng.
Ngay khi quy định của pháp luật về chức năng thanh tra của BHXH có hiệu lực, BHXH Việt Nam, BHXH Thành phố đã chủ động tổ chức các lớp đào tạo, bồi dưỡng thanh tra viên và thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHYT, BHTN cho công chức, viên chức trong ngành. Công tác này được tổ chức định kỳ hàng năm.
Hiện nay, BHXH Thành phố tiếp tục triển khai bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên và thanh tra chuyên ngành cho viên chức thuộc BHXH các quận huyện. Với thực trạng nhân lực của BHXH Thành phố hiện nay, đây là một việc làm rất phù hợp, đúng đắn bởi viên chức BHXH các quận, huyện là nhóm đối tượng mà BHXH Thành phố thường xuyên trưng tập trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra và cũng có ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng hoạt động của các đoàn thanh tra về đóng BHXH đối với doanh nghiệp trên địa bàn Thành phố.
Sự chủ động này góp phần đảm bảo số lượng, chất lượng của đội ngũ công chức, viên chức tiến hành hoạt động thanh tra, kịp thời đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, đảm bảo hiệu quả của công tác thanh tra về đóng BHXH trên địa bàn Thành phố.
Bên cạnh đó, thông qua thực tiễn hoạt động của các đoàn thanh tra, đội ngũ viên chức của BHXH Thành phố không ngừng trau dồi về kỹ năng, kinh nghiệm, chuyên môn nghiệp vụ. Công tác tổng kết rút kinh nghiệm, đánh giá kết quả thực hiện cũng thường xuyên được tổ chức để kịp thời có sự điều chỉnh cần thiết.
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân 2.3.2.1. Những tồn tại, hạn chế
Bên cạnh những kết quả tích cực trên, hoạt động thanh tra về đóng BHXH đối với danh nghiệp trên địa bàn Thành phố còn những tồn tại, hạn chế sau:
Thứ nhất, quá trình triển khai thực hiện thanh tra về đóng BHXH, BHTN, BHYT trên địa bàn Thành phố vẫn chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn.
Hạn chế này thể hiện thông qua số tiền khắc phục nợ BHXH, BHTN, BHYT của các đơn vị sử dụng lao động qua thanh tra. Thành phố là địa phương dẫn đầu cả nước về số đơn vị sử dụng lao động trú đóng trên địa bàn, đồng nghĩa với số lượng các đơn vị sử dụng lao động nợ đọng BHXH, BHTN, BHYT là rất lớn. So với số nợ mà BHXH Thành phố đang quản lý (- số liệu thống kê tại Bảng 2.3), số tiền khắc phục nợ của đơn vị sử dụng lao động hiện chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ (- số liệu thống kê tại Bảng 2.5).
Hạn chế này cũng được thể hiện thông qua số lượng các cuộc thanh tra mà BHXH Thành phố đã tiến hành. Thống kê cho thấy, số lượng các cuộc thanh tra của BHXH còn rất khiêm tốn so với con số thống kê các đơn vị hiện đang nợ đọng BHXH, BHTN, BHYT trên địa bàn Thành phố. Cập nhật tại trang thông tin điện tử của BHXH Thành phố, chỉ tính riêng tháng 12/2019, số lượng doanh nghiệp (nợ BHXH, BHTN, BHYT từ 6 tháng hoặc nợ BHXH từ 300 triệu trở lên) bị BHXH Thành phố công khai hơn 700 doanh nghiệp, tỷ lệ nhiều hơn số lượng các cuộc thanh tra mà BHXH tiến hành từ tháng 10/2016 đến tháng 12/2019 (– theo số liệu thống kê tại Bảng 4).
Như vậy, tuy có những kết quả tích cực, đáng ghi nhận thì số lượng và chất lượng của các cuộc thanh tra về đóng BHXH trên địa bàn Thành phố vẫn chưa đạt tới kỳ vọng mà những nhà quản lý đặt ra.
Thứ hai, tình trạng đơn vị né tránh, không tiếp đoàn thanh tra hoặc gây trở ngại cho công tác thanh tra.
Tình trạng đơn vị né tránh, không hợp tác dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện cuộc thanh tra, hoặc không thể tiến hành thanh tra như:
Một là, doanh nghiệp né tránh việc thanh tra bằng cách dựa vào Chỉ thị 20/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/5/2017 về việc chấn chỉnh hoạt động thanh tra, kiểm tra, không để xảy ra tình trạng thanh tra, kiểm tra quá 1 lần/năm đối với doanh nghiệp.
Hai là, một số đơn vị mặc dù có khả năng nhưng chiếm dụng tiền đóng BHXH, BHTN, BHYT đến khi có quyết định thanh tra mới thực hiện nghĩa vụ đóng BHXH, BHTN, BHYT. Một số đơn vị còn sẵn sàng vi phạm, chấp nhận để lập biên bản xử phạt, nhưng không khắc phục, cơ quan thi hành án cũng không có biện pháp thu hồi nợ.
Ba là, đơn vị không cung cấp hồ sơ đầy đủ, hoặc gây khó khăn cho đoàn thanh tra trong việc cung cấp số liệu. Tình huống nhiều đoàn thanh tra BHXH Thành phố gặp phải là đơn vị chỉ cung cấp hồ sơ ở hình thức sổ sách, giấy tờ, các bìa, tệp tài liệu được sắp xếp không theo thứ tự, quy tắc nhất định mà không cung cấp dữ liệu số.
Bốn là, đơn vị thay đổi trụ sở chính trên Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh nhưng không thông báo hoặc không hoạt động tại địa chỉ trụ sở đã đăng ký. Có trường hợp đơn vị né tránh bằng cách không cử người đại diện theo pháp luật tiếp đoàn thanh tra, đoàn thanh tra đến đơn vị nhưng không thể gặp được người đại diện theo pháp luật.
Thứ ba, còn nhiều khó khăn trong công tác quản lý của cơ quan BHXH.
Công tác theo dõi, thống kê, tổng hợp về thanh tra, kiểm tra, tiếp công dân, giải quyết đơn thư hiện nay của cơ quan BHXH chủ yếu thực hiện thủ công, dẫn đến tốn thời gian và chưa đáp ứng được yêu cầu trong việc phân tích số liệu.
Hiện BHXH Thành phố không có bộ phận chuyên trách theo dõi, đôn đốc các đơn vị thực hiện các kiến nghị tại kết luận thanh tra nên việc kiểm soát quá trình thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả, kiểm soát số tiền xử phạt vi phạm hành chính gặp nhiều khó khăn.
Thứ tư, việc phối hợp giữa BHXH với các cơ quan, tổ chức có liên quan tới hoạt động thanh tra về đóng BHXH còn nhiều hạn chế.
Hiệu quả hoạt động của BHXH Thành phố không chỉ được bảo đảm bằng hoạt động của riêng hệ thống BHXH mà còn cần sự tham gia, phối hợp của nhiều cơ quan, tổ chức trên địa bàn. Hiện vẫn còn một số khó khăn, hạn chế trong phối hợp hoạt động giữa BHXH với các cơ quan, tổ chức làm giảm hiệu quả của thanh tra về đóng BHXH, BHTN, BHYT như sau:
Một là, khó khăn trong phối hợp cơ quan công an để khởi tố đơn vị nợ BHXH, BHTN, BHYT.
Tính đến tháng 12/2019, BHXH Thành phố đã kiến nghị xử lý 72 đơn vị đề nghị cơ quan Công an xử lý hình sự về tội danh “Trốn đóng BHXH, BHYT, BHTN cho người lao động” nhưng hiện cơ quan chức năng vẫn chưa ra quyết định khởi tố vụ án nào đối với tội danh trên.
Hai là, khó khăn trong phối hợp với tổ chức công đoàn để khởi kiện đơn vị nợ BHXH, BHTN, BHYT.
Thực trạng khỏi kiện đơn vị nợ BHXH, BHTN, BHYT của tổ chức công đoàn tại Thành phố cũng như thực trạng chung của cả nước đều đang gặp phải những khó khăn nhất định. Nguyên nhân chính của hạn chế này là
do sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong các quy định pháp luật sẽ được chỉ rõ ở mục 2.3.2.2.
Ba là, chưa có sự phối hợp giữa BHXH và cơ quan thuế trong xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu về doanh nghiệp và người lao động.
Giữa công tác quản lý BHXH và công tác quản lý thuế có nhiều điểm chung như: Chung nhóm đối tượng quản lý (các tổ chức chi trả tiền lương, tiền công và cá nhân làm công ăn lương); Chung căn cứ (tiền công, tiền lương và phụ cấp lương của người lao động) để tính thuế thu nhập cá nhân hoặc thu BHXH.
Liên quan đến nhóm đối tượng đơn vị sử dụng lao động và người lao động, hiện tại có 02 hệ thống cơ sở dữ liệu được xây dựng, khai thác, sử dụng bởi 02 hệ thống cơ quan là BHXH và thuế. Các cơ sở dữ liệu này có thể khai thác, sử dụng chung nhưng hiện chưa được đồng bộ hóa, dẫn đến khả năng thông tin về cùng một đơn vị nhưng cơ sở dữ liệu tại 2 hệ thống cơ quan này lại không thống nhất, ảnh hưởng tới hoạt động quản lý nhà nước nói chung, nhất là khi tiến hành thanh tra liên ngành đối với đơn vị.
2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế
Những hạn chế nêu trên của hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHTN, BHYT của BHXH Thành phố xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau đây:
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp lý còn những quy định thiếu đồng bộ, thiếu hướng dẫn chi tiết ảnh hưởng tới triển khai thực hiện.
- Thiếu thống nhất giữa Luật Thanh tra năm 2010 và Luật BHXH năm 2014, Nghị định số 21/2016/NĐ-CP về địa vị pháp lý của BHXH cấp tỉnh và người được giao thực hiện chức năng thanh tra đóng BHXH.
Khoản 6, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Trong khi đó, Luật BHXH năm 2014 và Nghị định số 21/2016/NĐ-CP lại giao cho BHXH là một đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về đóng BHXH.
Khoản 7, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Trong khi đó, theo Nghị định số 21/2016/NĐ-CP, chỉ có một số lượng nhỏ người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra là công chức (Giám đốc, Phó Giám đốc BHXH tỉnh, thành phố), hầu hết những người còn lại trong hệ thống cơ quan BHXH làm công tác thanh tra là viên chức.
- Quyết định 1518/QĐ-BHXH chưa đồng bộ với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật về đóng BHXH.
Khoản 1, Điều 46, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của thanh tra đã trao thẩm quyền cho cả thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành trong khi thi hành công vụ.
Trong khi đó, Quyết định 1518/QĐ-BHXH của Tổng Giám đốc BHXH Việt Nam, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của BHXH trong hoạt động thanh tra về đóng BHXH chỉ được giao cho Tổng giám đốc BHXH Việt Nam, Giám đốc BHXH cấp tỉnh và Trưởng đoàn thanh tra do Tổng giám
đốc BHXH Việt Nam quyết định thành lập [11]. Như vậy, tất cả thành viên của đoàn thanh tra do Giám đốc BHXH cấp tỉnh ra quyết định thành lập đều không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm của đối tượng thanh tra. Hệ quả là, việc xử lý vi phạm thiếu kịp thời cũng như thiếu tính cưỡng chế, răn đe cần thiết đối với đối tượng thanh tra, cùng với đó là hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng BHXH, BHTN, BHYT đối với đơn vị sử dụng lao động trên địa bàn Thành phố bị suy giảm.
- Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 và Bộ luật Lao động năm 2012 còn có quy định thiếu đồng bộ.
Theo Điểm d, Khoản 1, Điều 14, Luật BHXH năm 2014, tổ chức công