2.4.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, khủng hoảng tài chính toàn cầu: Cuộc khủng hoảng tài chính
và suy giảm kinh tế thế giới đang diễn biến phức tạp và khó lường, tác động đến hầu hết các quốc gia trên thế giới, cũng như ở nước ta nói chung, ở huyện Gio Linh, tỉnh Quảng Trị nói riêng. Đây là một trong những cản trở lớn ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành ngân sách khó hoàn thành được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KTXH của huyện.
Thứ hai, điều kiện tự nhiên trên địa bàn: Huyện Gio Linh là một trong
hạn hán, lũ lụt và tác động của ô nhiễm môi trường biển. Tất cả những yếu tố bất lợi lớn đó đã làm gia tăng một số bệnh dịch, chi phí duy tu sửa chữa giao thông, đê điều, nguồn lợi đánh bắt thủy hải sản giảm, trong khi đó nhiều nguồn phát sinh, bổ sung nhiều so với dự toán đầu năm, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác phân bổ và sử dụng ngân sách trên địa bàn. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho công tác điều hành ngân sách cũng như việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế của địa phương trở nên khó khăn hơn.
Thứ ba, cơ chế, chính sách của Nhà nước
- Hệ thống định mức không phù hợp: Căn cứ chi ngân sách là các chế
độ, định mức nhưng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật thường lạc hậu (chỉ đáp ứng được từ 70-80% so với nhu cầu), không phù hợp, chậm được sửa đổi bổ sung nên trên thực tế nhiều chế độ định mức chỉ mang tính kế hoạch, hướng dẫn là chính, ít được các cơ quan đơn vị tuân thủ chấp hành. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên nhưng chậm được ban hành, ví dụ như đối với sự nghiệp, sửa chữa điện chiếu sáng, nạo vét hố ga… chậm được ban hành dẫn đến hệ quả là chưa đủ cơ sở để quản lý đối với hoạt động này.
- Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm: Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách
hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan, ban, ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này ở đâu. Ở mức độ khái quát hơn, việc không có được một khung chi tiêu trung hạn, không có các ước tính hợp
lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực công có nghĩa là không thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi tối ưu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải cho mỗi cơ chế, chính sách, mỗi lĩnh vực, địa phương một phần nào đó, chứ ít căn cứ vào nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH từng thời kỳ.
- Thời gian giao dự toán chậm: Mặc dù được quan tâm và đã có những
tiến bộ nhất định trong thời gian qua. Song những chậm trễ trong quá trình giao dự toán vẫn là một cản trở không nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả quản lý chi thường xuyên ngân sách hiện nay. Nguyên nhân chính ở đây là mô hình ngân sách lồng ghép, ngân sách cấp dưới lồng vào ngân sách cấp trên. Do vậy việc giao, điều chỉnh và phê duyệt ngân sách của cấp dưới luôn phải chờ sự phê duyệt ngân sách của cấp trên. Điều đó cũng có nghĩa là, tính chủ động và khả năng phân tích, đánh đổi, sàng lọc, lựa chọn một cách thận trọng, kỹ lưỡng các đề xuất, đề án chi tiêu phù hợp nhất, hiệu quả nhất đối với mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KTXH của các địa phương càng thấp càng khó khăn.
- Phân cấp chưa tạo ra thẩm quyền quyết định thực sự cho địa phương:
Đối với địa phương nghèo như tỉnh Quảng Trị nói chung và huyện Gio Linh nói riêng, nguồn thu chính là thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thì khả năng và mức độ thay đổi tăng thu mà huyện có thể ảnh hưởng tới việc phát triển cơ sở thu hầu như rất hạn hẹp. Điều này ảnh hưởng trực tiếp tới th m quyền quyết định chi của địa phương. Mặc dù về văn bản pháp luật, Trung ương chỉ ràng buộc địa phương trong chi giáo dục - đào tạo, chi khoa học - công nghệ và chi dự phòng, nhưng thực tế, tỷ lệ chi chịu sự chi phối của Trung ương lớn
hơn nhiều. Chỉ tính riêng chi lương và các khoản có tính chất lương theo chế độ, chính sách của Nhà nước cho số lượng biên chế cho phép tại các địa phương đã chiếm trên dưới 50% chi thường xuyên của địa phương. Đối với huyện Gio Linh, tỉnh Quảng Trị có điều kiện khó khăn, khoản chi này lên tới 60% - 70% tổng chi thường xuyên. Ngay cả đối với khoản vượt thu trong thời kỳ ổn định, th m quyền thực của địa phương trong phân bổ và sử dụng ngân sách cũng rất hạn chế. Một mặt, Trung ương ràng buộc các đối tượng chi chỉ gồm chi làm lương, chi trả nợ và dự phòng. Mặt khác, phần lớn các khoản vượt thu này phải cân đối vào tăng chi giáo dục - đào tạo theo chỉ tiêu giao từ Trung ương và các khoản chi phát sinh do thay đổi cơ chế, chính sách khác. Quá trình tương tự cũng được áp dụng ở cấp NSĐP. Chính vì vậy, khả năng, điều kiện để các địa phương chủ động quản lý chi ngân sách đáp ứng nhu cầu phát triển KTXH trên địa bàn là tương đối hạn chế.
2.4.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, từ phía chính quyền địa phương:
- Hệ thống định mức trên cơ sở phân chia ngân sách cho các ngành, lĩnh vực, không dựa trên những đánh giá khách quan về chức năng, nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu của từng ngành, lĩnh vực trong mỗi thời kỳ: Luật NSNN
trao cho tỉnh quyền xây dựng và quyết định hệ thống định mức phân bổ ngân sách trên địa bàn, tỉnh sẽ ở vị thế tốt hơn để nhận diện về các điều kiện, khả năng, mục tiêu và ưu tiên phát triển KTXH của địa phương. Trên cơ sở đó sẽ có các quyết định phân bổ ngân sách phù hợp hơn, thực tế hơn. Tuy nhiên, tỉnh lại mô phỏng hệ thống định mức phân bổ của Trung ương và xác định định mức phân bổ ngân sách chủ yếu dựa theo thực tế chi của các ngành, lĩnh vực giai đoạn trước đó và khả năng tăng thu trong tương lai. Huyện cũng phân bổ theo cách của tỉnh, nói cách khác, việc phân bổ ngân sách chưa gắn với mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra cho mỗi ngành, mỗi lĩnh vực trong từng giai
đoạn. Phân bổ ngân sách cũng chưa gắn với những thay đổi về vai trò của huyện đối với mỗi ngành, lĩnh vực khi có những thay đổi nhất định về cơ chế, chính sách như xã hội hóa, Nhà nước và nhân dân cùng làm… Việc phân bổ ngân sách hiện hành được xem như là phương pháp phân bổ ngân sách tăng thêm, mỗi kỳ, mỗi năm, thực chất là tăng thêm cho mỗi lĩnh vực theo định kỳ một khoản nào đó, không cần đánh giá xem các nhiệm vụ, mục tiêu và nhu cầu nguồn ngân sách đối với mỗi lĩnh vực thay đổi như thế nào.
- Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống: Gio Linh cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán và phụ thuộc rất nhiều vào số dự toán do cấp trên giao hàng năm. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn các cơ quan ban ngành, địa phương phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do huyện chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm
Thứ hai, từ phía cơ quan Tài chính - KBNN và các Ban ngành liên quan:
- Công tác tuyên truyền luật NSNN và các văn bản liên quan chưa sâu
sắc, chưa đạt mục tiêu đề ra. Công tác tuyên truyền, quán triệt Luật NSNN và
các văn bản hướng dẫn, bổ sung sửa đổi về NSNN đến các cơ quan, đơn vị chưa thực sự sâu sắc, chưa đạt được mục tiêu đề ra. Do vậy nhận thức về Luật NSNN cũng như các văn bản về NSNN của các cán bộ làm công tác tài chính
còn hạn chế, dẫn đến trong quá trình sử dụng ngân sách kém hiệu quả, thậm chí còn thực hiện sai chế độ hiện hành.
- Đội ngũ cán bộ Tài chính còn yếu. Đội ngũ cán bộ ngành tài chính
vẫn còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng, trình độ còn bất cập, chưa được chu n hóa kịp thời để đáp ứng được tiến trình cải cách Tài chính công. Ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương, ph m chất, trình độ, năng lực của một bộ phận cán bộ trong công tác quản lý không đồng đều, còn bị hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý.
- Việc triển khai tin học hóa công tác kế toán ngân sách theo dự án của
Bộ Tài chính còn chậm và chưa thực sự đồng bộ. Hiện nay số lượng đơn vị
tham gia vào chương trình tin học hóa của ngành tài chính mới chỉ dừng ở cấp tỉnh, cấp huyện và triển khai rất chậm. Mặc dù quy định dự toán giao cho cơ quan Tài chính thực hiện, nhưng thực tế dự toán NSTW và ngân sách xã vẫn giao KBNN thực hiện, dồn công việc và áp lực lớn trong quá trình kiểm soát chi của Kho bạc. Nguyên nhân sâu xa của vấn đề này là do trình độ tin học hóa của các cán bộ tài chính còn hạn chế, do vậy không thể đảm nhận toàn bộ các khâu nhập dự toán khi tham gia vào Tabmis.
- Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngân sách chưa được chặt chẽ. Đặc biệt là sự phối hợp giữa các cơ quan Tài chính - KBNN chưa được nhịp nhàng, đồng bộ, đặc biệt trong khâu lập báo cáo điều hành ngân sách trên địa bàn, số liệu chi ngân sách còn khập khiễng giữa các ĐVSDNS. Vì vậy sẽ khó đưa ra các tham mưu sát thực, kịp thời phục vụ quá trình điều hành ngân sách trên địa bàn.
Thứ ba, nguyên nhân từ phía đơn vị sử dụng ngân sách:
- Một số cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN chưa chấp hành tốt các quy định của Luật ngân sách, chưa nâng cao ý thức quản lý sử dụng kinh phí tiết kiệm và có hiệu quả. Việc chấp hành cơ chế quản lý tài chính, quản lý chi tiêu
NSNN chưa đúng quy định là nguyên nhân gây ra lãng phí ở một số khâu, một số khoản chi. Thực trạng nhiều kế toán của đơn vị sử dụng ngân sách là cán bộ kiêm nhiệm, chưa được đào tạo, trang bị các kiến thức cơ bản liên quan đến quản lý tài chính, việc cập nhật các văn bản, chế độ chưa thường xuyên vì vậy còn xảy ra tình trạng vi phạm chế độ quản lý tài chính và sai sót trong quá trình lập, chấp hành cũng như quyết toán ngân sách.
- Chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị
trong quản lý ngân sách. Trách nhiệm của các thủ trưởng cơ quan, đơn vị
trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan hành chính sự nghiệp vẫn còn tư tưởng vận dụng tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý các khoản chi này. Mặt khác, do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với cán bộ lãnh đạo cơ quan đơn vị dẫn đến tình trạng người thực hiện đúng và sử dụng có hiệu quả các khoản chi ngân sách thì không được khen thưởng; người sử dụng tuỳ tiện kém hiệu quả thì không bị xử lý.
- Các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính chưa nhận thức đúng tinh thần của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Các đơn vị này mới chỉ coi khoán
kinh phí quản lý hành chính đơn thuần là việc tiết kiệm chi để tăng thu nhập cho cán bộ, công chức mà chưa chú ý gắn với việc sắp xếp tổ chức bộ máy, cải tiến biện pháp quản lý, nâng cao hiệu quả công tác. Vẫn còn tư tưởng ỷ lại vào bao cấp từ NSNN, chậm đổi mới tư duy trong một bộ phận lãnh đạo và viên chức sự nghiệp.
Tiểu kết chương 2
Phân tích, đánh giá thực trạng chi thường xuyên ngân sách nhà nước, công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại huyện Gio Linh từ năm 2016 - 2018. Từ lý luận về ngân sách nhà nước và thực tiễn tại địa phương để so sánh với kinh nghiệm của các địa phương khác trong nước.
Phân tích, đánh giá những kết quả đạt được trong công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước thời gian vừa qua, đồng thời chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó.
Chương 3:
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TẠI HUYỆN GIO LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ 3.1. Phƣơng hƣớng
Quản lý chi thường xuyên ngân sách tất yếu phải dựa trên các đặc thù của địa phương, mục tiêu phát triển của huyện, song phải tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể phát triển trong môi trường cạnh tranh bình đẳng cả trong và ngoài nước; phải cho phép ngân sách thực sự trở thành công cụ, chìa khoá của các cơ quan quyền lực trong thúc đ y tăng trưởng kinh tế, phát triển bền vững. Theo đó phương hướng hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ngân sách tại huyện Gio Linh, tỉnh Quảng Trị cần tập trung vào các vấn đề sau:
Thứ nhất, trong việc sử dụng NSNN cần phải đảm bảo hiệu quả KTXH cao của quản lý chi thường xuyên NSNN: NSNN là nguồn tài lực quan trọng,
là tài sản do nhân dân đóng góp, là nguyện vọng của toàn dân nên sử dụng có hiệu quả KTXH cao là yêu cầu tất yếu của quản lý. Để thực hiện tốt quan điểm này cần phải:
- Các quyết định chi thường xuyên ngân sách phải chu n xác, chắc chắn đạt được hiệu quả KTXH cao. Cần phải có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển tốt. Các định hướng phát triển phải đáp ứng được yêu cầu thị trường, khai thác được các lợi thế cạnh tranh địa phương.
- Việc phân bổ ngân sách phải tập trung, phải được đưa vào sử dụng đúng thời hạn, hiệu quả, tiết kiệm. Muốn vậy, việc phân bổ ngân sách phải