7. Kết cấu của luận văn
1.3. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nƣớc đối với viên chức ngàn hy tế
1.3.1. Hệ thống thể chế quản lý nhà nước đối với viên chức ngành y tế
Theo giáo trình của Học viện Hành chính quốc gia, “Thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan nhà nƣớc với hệ thống quy định do nhà nƣớc xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà nƣớc và đƣợc nhà nƣớc sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nƣớc với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cƣơng xã hội”.
Hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nƣớc là sự tác động của quyền lực nhà nƣớc đến các chủ thể trong xã hội; công dân và tổ chức; thể nhân hay pháp nhân, công pháp hay tƣ pháp (công quyền), mang đặc trƣng
cƣỡng bức kết hợp với thuyết phục, giáo dục. Thể chế hành chính nhà nƣớc với một hệ thống pháp luật (bao gồm luật, các văn bản pháp quy dƣới luật) do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành là cơ sở pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp thực hiện quản lý, bảo đảm thống nhất quản lý nhà nƣớc trên phạm vi quốc gia.
Pháp luật - theo định nghĩa phổ quát là "Toàn bộ các quy tắc xử sự do nhà nƣớc - đại diện cho xã hội đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của nhà nƣớc, đƣợc nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự có lợi cho nhà nƣớc và xã hội". Vì xã hội là “tổng hòa các mối quan hệ giữa ngƣời và ngƣời" nên nội dung và phạm vi điều chỉnh của pháp luật cũng hết sức rộng rãi và phức tạp, đƣợc phân chia thành các bộ phận pháp luật khác nhau, tƣơng xứng với các lĩnh vực hoạt động khác nhau của con ngƣời. Pháp luật về viên chức y tế là một trong những bộ phận pháp luật đó.
Hệ thống pháp luật đƣợc đồng bộ, hoàn thiện sẽ là tiền đề, điều kiện để các các bệnh viện công và đội ngũ viên chức y tế thi hành. Vì vậy, pháp luật càng rõ ràng, thống nhất là cở sở để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng.
Trong thực tế hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật về viên chức y tế chƣa đƣợc tổng hợp thành những bộ luật bao trùm nội dung của công tác này. Vì vậy, các cơ quan phải sử dụng các cơ sở pháp lý nằm ở nhiều văn bản khác nhau. Từ đó, cần gấp rút xây dựng hệ thống quy định quy chuẩn liên quan đến viên chức y tế gắn liền với yêu cầu quản lý nhà nƣớc.
1.3.2. Năng lực thực hiện pháp luật của bộ máy quản lý nhà nước về viên chức ngành y tế
Đây là yếu tố quyết định bảo đảm quản lý nhà nƣớc về viên chức y tế với những lý do sau:
- Pháp luật là cơ sở của quản lý, nhƣng nếu không đƣợc thực hiện, thực hiện không đúng, không kịp thời thì "pháp luật có cũng nhƣ không". Vì lẽ đó, thực hiện pháp luật đầy đủ, chính xác, kịp thời là yếu tố quyết định hiệu lực,
hiệu quả quản lý, cho dù quản lý lĩnh vực nào, do cơ quan nhà nƣớc nào tiến hành. Nhƣng điều đó, suy cho cùng là phụ thuộc vào năng lực thực hiện pháp luật của bộ máy quản lý.
- Yếu tố có tính quyết định tạo thành năng lực thực hiện pháp luật của bộ máy quản lý chính là tính hợp lý của bộ máy chính chính quyền các cấp. Một bộ máy mạnh là bộ máy luôn thích ứng với mọi biến đổi xã hội, vì vậy nhận thức cần khắc phục tƣ duy siêu hình trong tổ chức bộ máy, phải luôn tìm tòi sáng kiến sao cho bộ máy quản lý thƣờng xuyên đƣợc đổi mới, cải cách, đáp ứng đƣợc tối đa nhu cầu của quản lý viên chức y tế, nhất là trong điều kiện kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế.
- Năng lực quản lý của bộ máy quản lý ảnh hƣởng rất lớn đến công tác quản lý viên chức y tế. Năng lực quản lý thể hiện ở việc hoạch định, đƣa ra các
chính sách, quyết đoán phù hợp với thực tiễn ngành cũng nhƣ từng bệnh viện. Đồng thời, nói lên khả năng am hiểu các chủ trƣơng, chính sách, có tài thuyết phục, tuyên truyền viên chức y tế tự chấp hành các quy định pháp luật của nhà nƣớc. Mặt khác, có biện pháp và chủ động trong xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra, chấn chỉnh và xử lý kịp thời những sai phạm xảy ra, từ đó sẽ tạo đƣợc uy tín, niềm tin trong nhân dân đối với viên chức y tế.
1.3.3. Tính chất hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức ngành y tế ngành y tế
Theo quy định hiện hành, sự khác biệt cơ bản của viên chức so với cán bộ, công chức chính là chế độ tuyển dụng gắn với vị trí việc làm thông qua chế độ hợp đồng lao động và lƣơng đƣợc hƣởng từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập nơi viên chức làm việc. Nếu nhƣ cán bộ, công chức là cá nhân làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, tức là các cơ quan mang tính chất “công”, nhân danh quyền lực nhà nƣớc thực hiện công việc của mình thì viên chức y tế lại hoạt động thuần túy mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ. Điều 4 Luật Viên chức nêu rõ: “Hoạt động nghề nghiệp của
viên chức là việc thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về trình độ, năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”.
Gắn với các đặc điểm, tính chất của hoạt động nghề nghiệp, các quyền và nghĩa vụ của viên chức nói chung viên chức y tế nói riêng nên các quy định về quyền và nghĩa vụ của viên chức theo hƣớng mở hơn so với các quy định đối với cán bộ, công chức. Qua đó, tạo điều kiện để viên chức có thể phát huy tài năng, sức sáng tạo, khả năng công hiến trong điều kiện kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế. Đó là quyền góp vốn, tham gia thành lập các loại hình doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp tƣ theo quy định của Chính phủ; quyền làm việc ngoài thời gian quy định; quyền đƣợc ký các hợp dồng vụ việc với các cơ quan, tổ chức khác mà pháp luật không cấm.
Do vậy, các quy định của pháp luật về quản lý viên chức phải phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Hoạt động nghề nghiệp của viên chức có những tính chất, đặc điểm sau:
- Là hoạt động nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản, thiết yếu để duy trì, phát triển cá nhân con ngƣời. Nhà nƣớc phải có trách nhiệm cung cấp tốt nhất các nhu cầu này trong điều kiện có thể để phục vụ ngƣời dân. Các hoạt
động này liên quan đến một số dịch vụ nhƣ phổ cập giáo dục, đào tạo nghề nghiệp; chăm sóc sức khỏe, phòng chống dịch bệnh; nghiên cứu khoa học phục vụ phát triển và đời sống nhân dân, giữ gìn phát huy bản sắc văn hóa dân tộc và sáng tạo các giá trị văn hóa mới...
- Đƣợc thực hiện trong các lĩnh vực chuyên ngành, theo các tiêu chuẩn chuyên môn thống nhất. Mỗi lĩnh vực mà viên chức làm việc chỉ cung cấp và
đáp ứng một loại nhu cầu cơ bản, cụ thể. Ví dụ, trƣờng học đáp ứng nhu cầu về đào tạo, bồi dƣỡng; bệnh viện đáp ứng các nhu cầu về chăm sóc sức khỏe, y tế; viện nghiên cứu đáp ứng các nhu cầu về nghiên cứu khoa học, ứng dụng công nghệ vào đời sống thực tiễn... Các nhu cầu này đƣợc thực hiện thông qua
hoạt động nghề nghiệp của viên chức nên các đơn vị sự nghiệp bao giờ cũng tổ chức theo tính chất chuyên môn sâu gắn với đặc thù từng lĩnh vực. Do đó, cơ chế quản lý viên chức của các đơn vị này phụ thuộc vào tính chất, đặc điểm của hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ.
- Chủ yếu cung cấp cho ngƣời dân và cộng đồng dân cƣ các sản phẩm phi hiện vật. Nếu hoạt động công vụ của cán bộ, công chức thực hiện quyền lực của nhà nƣớc, gắn với quyền lực chính trị, quyền lực công thì hoạt động nghề nghiệp của viên chức đƣợc thực hiện nhân danh Nhà nƣớc, thể hiện trách nhiệm của Nhà nƣớc trong quá trình cung cấp các nhu cầu cơ bản, thiết yếu
cho đại đa số ngƣời dân.
- Đều dựa trên kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ, mang tính nghề nghiệp cao, phải đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng qua các trƣờng, lớp và đƣợc cơ quan có
thẩm quyền cấp văn bằng, chứng chỉ. Bên cạnh đó, có một số hoạt động nghề nghiệp trong một số lĩnh vực văn hóa, nghệ thuật, thể thao đòi hỏi phải có năng khiếu, tố chất và tài năng bẩm sinh. Trong các trƣờng hợp này, văn bằng, chứng chỉ không phải là yếu tố quan trọng mà là năng khiếu, tài năng và chỉ phát huy, cống hiến nhiều nhất khi đang ở độ tuổi còn trẻ, sung sức. Đối với một số ngành, lĩnh vực khác nhƣ nghiên cứu, đào tạo, giảng dạy thì độ tuổi chín muồi, có thể cống hiến, sáng tạo nhiều cho xã hội lại từ độ tuổi trung niên trở lên.
- Hoạt động nghề nghiệp của viên chức tác động ngay đến thể lực, trí lực và đời sống tinh thần của ngƣời dân, nên phải đề cao đạo đức nghề nghiệp, có trách nhiệm, tận tụy để đáp ứng các nhu cầu của ngƣời dân mà Nhà nƣớc có trách nhiệm phải cung cấp. Ví dụ, trong ngành y tế có quy định về y đức đối với đội ngũ bác sĩ, y tá, dƣợc sĩ; trong ngành giáo dục có quy định về các hành
vi nhà giáo không đƣợc làm, thực chất là đạo đức đối với đội ngũ nhà giáo... Trong phạm vi xã hội, hoạt động nghề nghiệp không chỉ do viên chức trong tổ chức sự nghiệp công lập mà còn do các tổ chức sự nghiệp ngoài công
lập thực hiện. Thực tế cho thấy, dù công lập hay ngoài công lập thì nội dung, chƣơng trình, mục tiêu hoạt động nghề nghiệp của viên chức đều có yêu cầu giống nhau chỉ khác một điểm duy nhất là hoạt động nghề nghiệp của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập đặt mục tiêu phục vụ nhân dân lên hàng đầu, không vì mục tiêu lợi nhuận tối đa. Còn các tổ chức sự nghiệp ngoài công lập thì động cơ phục vụ chịu ảnh hƣởng theo quy luật của cơ chế thị trƣờng, gắn với mục tiêu lợi nhuận tối đa. Điểm đặc thù này phản ánh yêu cầu, để phát triển đội ngũ viên chức tận tụy, tài năng, phục vụ nhân dân đƣợc tốt, cần phải có cơ chế quản lý và chế độ, chính sách phù hợp, linh hoạt, mềm dẻo, gắn với tài năng, năng lực, kết quả làm việc để tạo nên sức hút nguồn nhân lực vào các tổ chức sự nghiệp công lập.
1.3.4. Tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tƣ cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nƣớc. Bệnh viện Phổi Trung ƣơng là Bệnh viện chuyên khoa đầu ngành về lĩnh vực bệnh phổi và bệnh lao. Bệnh viện là đơn vị sự nghiệp y tế trực thuộc Bộ Y tế, có tƣ cách pháp nhân, có con dấu riêng, đƣợc giao quyền tự chủ một phần, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tự chủ về tài chính, bảo đảm một phần chi phí hoạt động thƣờng xuyên theo phân cấp của Bộ Y tế để thực hiện chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ đƣợc giao, đồng thời chịu trách nhiệm và chịu sự kiểm tra, thanh tra, giám sát của Bộ Y tế, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về hoạt động của mình.
Nhƣ các đơn vị sự nghiệp công lập khác, nguồn thu chủ yếu của Bệnh viện là từ ngân sách nhà nƣớc cấp và viện phí, chiếm 95.9% tổng thu. Nguồn thu từ nguồn xã hội hóa công tác y tế và các nguồn thu khác còn thấp. Do vậy, việc đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng, trang thiết bị, chi cho thu nhập tăng thêm của
viên chức, quỹ phúc lợi, quỹ khen thƣởng còn hạn chế. Đã không thúc đẩy đƣợc động lực làm việc của đội ngũ viên chức của Bệnh viện.
Vừa qua Chính phủ đã ban hành Chƣơng trình hành động của Chính phủ thực hiện Thông báo kết luận của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công.” Theo đó, Nhà nƣớc tiếp tục giữ vai trò chủ đạo, tăng cƣờng đầu tƣ cho xây dựng cơ sở vật chất các hoạt động sự nghiệp công cơ bản và thực hiện cơ cấy lại chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc đối với các hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo hƣớng ngân sách nhà nƣớc bảo đảm kinh phí hoạt động thƣờng xuyên đối với các đơn vị sự nghiệp công. Việc thay đổi cơ bản phƣơng thức hỗ trợ từ ngân sách nhà nƣớc trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, từ bƣớc chuyển từ giao dự toán ngân sách cho các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công nhƣ hiện nay sang thực hiện phƣơng thức đặt hàng. Điều này sẽ giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đồng bộ cả về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực, tài chính, tài sản cho các đơn vị sự nghiệp công lập trong đó có Bệnh viện Phổi Trung ƣơng.
Để phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp công lập trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý đội ngũ viên chức, góp phần cải cách khu vực sự nghiệp dịch vụ công, hiện nay Luật Viên chức 2010 đã quy định các nguyên tắc bảo đảm quyền chủ động và đề cao trách nhiệm của ngƣời đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức; Thống nhất quản lý nhà nƣớc về đội ngũ viên chức, đồng thời đẩy mạnh việc giao thẩm quyền hoặc tiến hành phân cấp cho ngƣời đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong việc quản lý viên chức.
1.3.5. Sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước đối với đội ngũ viên chức ngành y tế
Nhƣ chúng ta đã biết, nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, vì vậy mọi chủ trƣơng, chính sách và các hoạt động quản lý
nhà nƣớc đều đảm bảo lợi ích của nhân dân. Bên cạnh đó, số lƣợng cán bộ làm công tác quản lý đối với đội ngũ viên chức y tế quá mỏng so với yêu cầu của nhiệm vụ trên thực tế. Vì vậy, để hoàn thành nhiệm vụ, cần có sự tham gia tích cực của ngƣời dân, nên cán bộ quản lý đối với đội ngũ viên chức y tế phải biết phát huy lực lƣợng nòng cốt, những ngƣời có uy tín và gắn bó chặt chẽ với nhân dân, để nhân dân tin yêu mà làm tai mắt, giúp đỡ cho lực lƣợng thực hiện nhiệm vụ. Trong thực tiễn cũng đã chứng minh, ở nơi nào nhân dân tích cực, đồng tình với chủ trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nƣớc, đồng tình với cách làm việc của cán bộ, tận tình giúp đỡ cán bộ thì ở nơi đó công tác y tế đƣợc đảm bảo và an toàn.
Có cơ chế chính sách bảo vệ và đãi ngộ đặc biệt với những ngƣời có tinh thần trách nhiệm, mạnh dạn phản ảnh những hành vi sai phạm của đội ngũ viên chức y tế, nhờ đó mà cơ quan quản lý nhà nƣớc đã kịp thời phát hiện và xử lý hiệu quả.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VIÊN CHỨC NGÀNH Y TẾ TỪ THỰC TIỄN BỆNH VIỆN PHỔI TRUNG ƢƠNG