7. Kết cấu của đề tài nghiên cứu
2.3.2.1. Những hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được như đã nêu ở trên, từ thực tế trong quá trình kiểm soát chi NSNN đối với các đơn vị SNCL tại KBNN Hoài Nhơn đã bộc lộ những hạn chế liên quan trực tiếp tới quá trình kiểm soát chi của hệ thống KBNN Hoài Nhơn, đó là:
a. Hạn chế thuộc về thực hiện quy trình, tổ chức hoạt động kiểm soát chi NSNN
Việc chấp hành các quy trình nghiệp vụ còn có những thiếu sót, dẫn đến chất lượng công tác kiểm soát chi không cao, thể hiện ở các mặt sau:
- Kiểm soát mẫu dấu, chữ ký mà đơn vị SNCL đăng ký tại Kho bạc
Việc kiểm tra mẫu dấu, chữ ký mà đơn vị SNCL đăng ký tại kho bạc là bước đầu tiên của quy trình kiểm soát chứng từ chi NSNN. Tuy nhiên trong thực tế, giao dịch viên kho bạc chưa thật sự chú trọng trong việc đối chiếu mẫu dấu, chữ ký đã được đơn vị SNCL đăng ký được lưu tại kho bạc với mẫu dấu, chữ ký trên các chứng từ liên quan đến việc sử dụng kinh phí do đơn vị lập. Giao dịch viên kho bạc còn chủ quan, bỏ qua bước đối chiếu mẫu dấu chữ ký, thường dựa vào thói quen, tin tưởng vào sự trung thực của đơn vị giao dịch để thực hiện kiểm soát.
Về hồ sơ, quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên NSNN: Khách hàng và cán bộ công chức Kho bạc đều đánh giá khá tốt về việc công khai thủ tục hành chính về công tác kiểm soát chi thường xuyên; thời hạn giải quyết hồ sơ; thành phần các hồ sơ, tài liệu cũng như phương thức thanh toán. Tuy nhiên, khách hàng lại đánh giá thấp về yếu tố mẫu biểu chứng từ do trên
thực tế có nhiều mẫu biểu chứng từ chỉ sử dụng trong thời gian ngắn phải sửa đổi gây khó khăn cho khách hàng, từ đó dẫn đến hiệu quả thực hiện chưa cao.
- Kiểm soát tiêu chuẩn, định mức, chế độ theo quy chế chi tiêu nội bộ
Thường vào đầu năm các đơn vị sự nghiệp công lập chưa gửi kịp Quyết định giao chỉ tiêu biên chế nên UBND huyện ra quyết định tiếp tục thực hiện theo biên chế năm trước, tuy nhiên số lượng biên chế lại có sự thay đổi. Đến khoảng giữa năm ngân sách quyết định giao chỉ tiêu biên chế cho các đơn vị mới được gửi đến kho bạc để thực hiện kiểm soát theo quy định. Tuy nhiên theo Thông tư 39//2016/TT-BTC ngày 01/3/2016 của Bộ Tài chính thì quyết định này phải gửi đến Kho bạc đầu năm ngân sách vì vậy cũng gây khó khăn cho giao dịch viên kiểm soát chi NSNN.
Theo quy định về trách nhiệm của KBNN trong việc kiểm soát hoặc từ chối thanh toán các khoản chi NSNN, thì kho bạc phải kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định hoặc theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị. Để thực hiện điều này đòi hỏi giao dịch viên KBNN không những phải am hiểu tất cả các chế độ chi tiêu của từng ngành, từng lĩnh vực mà còn phải nắm vững các tiêu chuẩn, định mức được quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của từng đơn vị.
Tuy nhiên, trong quá trình kiểm soát chi đối với các khoản chi quản lý, chi hoạt động nghiệp vụ thường xuyên, chi khác như chi công tác phí, tổ chức hội nghị, tiếp khách... giao dịch viên ít khi dựa vào quy chế chi tiêu nội bộ do đơn vị SNCL gửi đến mà thường dựa vào số thực tế trên chứng từ được đơn vị SNCL đề nghị thanh toán, hoặc những tiêu chuẩn, định mức, chế độ chung do nhà nước ban hành để kiểm soát. Việc kiểm soát chi như trên là chưa tuân thủ nghiêm túc quy trình nghiệp vụ.
kiểm soát chi
Giao dịch viên kho bạc còn thiếu sót trong việc chấp hành các quy định về kiểm soát hồ sơ, chứng từ có liên quan, chẳng hạn đối với các khoản chi mua sắm, sửa chữa: trong trường hợp việc mua sắm, sửa chữa phải thực hiện đấu thầu theo quy định, thì hồ sơ kiểm soát và lưu tại KBNN Hoài Nhơn là hợp đồng mua bán hàng hoá, thiết bị, sửa chữa tài sản; quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu; quyết định chỉ định thầu; biên bản nghiệm thu. Tuy nhiên trong công tác kiểm soát và lưu trữ chứng từ của giao dịch viên có một vài trường hợp còn thiếu quyết định chỉ định thầu hoặc biên bản nghiệm thu được phát hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ.
Việc kiểm soát chi mua sắm tài sản như hiện nay cũng chưa được chặt chẽ, còn dẫn đến tình trạng thất thoát NSNN. Trên thực tế, có nhiều đơn vị mua cùng một tài sản, cùng hãng sản xuất nhưng hồ sơ chứng từ gửi KBNN thanh toán lại có giá trị khác nhau. Hiện tại vẫn chưa có các quy định của Nhà nước để KBNN huyện từ chối thanh toán vì vẫn có đầy đủ các thủ tục, thẩm định giá của Trung tâm thẩm định giá khu vực.
Về hợp đồng mua sắm tài sản, thiết bị y tế,… được thực hiện trong nhiều năm, nhiều lần thanh toán, cán bộ kho bạc phải lập sổ theo dõi ngoài để tránh chi vượt. Bên cạnh đó, việc chi từ tài khoản tiền gửi dự toán (TK 3714) không có theo dõi theo mục lục ngân sách, càng dẫn đến kho khăn cho cán bộ kho bạc khi truy lại các món chi.
Về các khoản chi có giá trị hợp đồng dưới 20 triệu đồng, đơn vị gửi bảng kê chứng từ thanh toán kèm theo giấy rút dự toán hoặc ủy nhiệm chi khi chi từ tài khoản dự toán, việc kê khai nội dung trên bảng kê chứng từ thanh toán không đảm bảo tính minh bạch, phụ thuộc vào đơn vị kê khai, hay bảng kê chứng từ thanh toán khi chi từ tài khoản tiền gửi có nhất thiết phải ghi mục lục ngân sách vào trong khi tài khaorn tiền gửi không theo dõi mục lục ngân
sách, những điều này đều gây khó khăn trong quá trình kiểm soát hồ sơ chi của đơn vị.
- Hạn chế trong công tác kiểm soát chi đối với các khoản chi từ thu sự nghiệp
Nguồn kinh phí hoạt động tại các đơn vị SNCL thuộc phạm vi kiểm soát chi của KBNN bao gồm:
- Kinh phí do NSNN cấp, được theo dõi trên tài khoản dự toán.
- Phần kinh phí được để lại từ số thu phí, lệ phí thuộc NSNN theo quy định của pháp luật.
Theo quy định hiện hành, việc kiểm soát chi đối với các khoản chi từ số thu phí, lệ phí thuộc NSNN được thực hiện tương tự như trường hợp kiểm soát thanh toán, chi trả từ kinh phí do NSNN cấp.
Tuy nhiên việc quản lý và hạch toán các nguồn kinh phí này không giống nhau. Đó là:
Đối với nguồn kinh phí NSNN cấp được hạch toán và quản lý rất chặt chẽ. Cơ quan tài chính (hoặc đơn vị dự toán cấp trên) thực hiện phân bổ dự toán vào tài khoản dự toán của đơn vị trên phần mềm tin học được kết nối với KBNN. Khi đơn vị rút kinh phí, cơ quan kho bạc sẽ hạch toán trên tài khoản chi ngân sách theo mục lục NSNN và số chi này được khống chế trong phạm vi dự toán mà cơ quan tài chính cấp hoặc do đơn vị dự toán cấp trên phân bổ cho đơn vị.
Trong khi đó, đối với kinh phí từ phần được để lại trên số thu phí, lệ phí thuộc NSNN được các đơn vị SNCL gửi vào tài khoản tiền gửi mở tại KBNN. Dự toán chi từ nguồn thu phí mà đơn vị gửi đến KBNN là bản giấy quyết định của cơ quan cấp trên, và dự toán này không được theo dõi trên chương trình tin học. Tài khoản tiền gửi chỉ được khống chế theo số dư; không được theo dõi chi tiết theo thực chi hoặc tạm ứng và không được theo
dõi theo mục lục NSNN. Mặc dù tính chất và phương pháp theo dõi, hạch toán khác nhau, nhưng yêu cầu lại phải được kiểm soát tương tự nhau đã gây không ít khó khăn trong công tác kiểm soát chi của giao dịch viên kho bạc.
Tại huyện Hoài Nhơn, chưa ban hành “Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành”, nên các đơn vị SNCL có nguồn thu sự nghiệp chưa xác định được đơn vị thuộc hình thức nào để thực hiện. Chẳng hạn, Trung tâm giáo dục và đào tạo nghề được công nhận là ĐVSNCL, được NSNN giao kinh phí không thường xuyên, Trung tâm thực hiện nhiệm vụ đào tạo nghề từ nguồn kinh phí do cơ quan lao động thương binh và xã hội quản lý, khi thanh toán cơ quan lao động thương binh và xã hội gửi hồ sơn đến Kho bạc theo quy định như: Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu, Hợp đồng đào tạo, Biên bản nghiệm thu (đối với khoản chi có giá trị hợp đồng trên 20 triệu đồng) hoặc Bảng kê chứng từ thanh toán (đối với khoản chi có giá trị hợp đồng dưới 20 triệu đồng) chuyển vào tài khoản tiền gửi của Trung tâm, Trung tâm GD ĐT và KBNN chưa xác định đây là khoản thu sự nghiệp hay khoản thu khác. Nếu khoản thu là nguồn thu sự nghiệp của Trung tâm, thì đơn vị phải mở tài khoản 3714 để thực hiện kiểm soát. Tuy nhiên, theo quy định một khoản chi từ NSNN thì không thể thực hiện kiểm soát 2 lần, một lần từ tài khoản tiền gửi 3714, một lần từ tài khoản dự toán. Nếu khoản thu là thu khác thì Kho bạc mở tài khoản 3713, tài khoản 3713 KBNN không thực hiện kiểm soát chi.
Việc phân bổ nguồn thu sự nghiệp được để lại của các ĐVSNCL, khi giao dự toán thu chi, sử dụng 40% (đối với ngành y tế là 35%) để thực hiện cải cách tiền lương theo chế độ quy định. Nguồn thu này được phản ánh trên tài khoản tiền gửi 3714, chuyên viên kiểm soát chi phải mở sổ theo dõi bằng thủ công để theo dõi số dự toán 40% - 60% (hoặc 35% - 65%), trong số 60% bổ sung chi thường xuyên, chuyên viên kiểm soát chi phải theo dõi, trường
hợp sơ suất, đơn vị có thể chi vượt 60% (hoặc 65%0.
b. Hạn chế về công tác kiểm tra, phúc tra việc chấp hành các quy định về thủ tục, quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi trong nội bộ kho bạc
Bên cạnh việc ban hành quy trình để làm căn cứ cho công tác kiểm soát chi của giao dịch viên kho bạc, thì công tác kiểm tra giám sát việc chấp hành các quy định về thủ tục, quy trình nghiệp vụ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi của giao dịch viên cũng rất quan trọng. Qua công tác kiểm tra, phúc tra nhằm kịp thời phát hiện và xử lý kịp thời các sai sót trong hoạt động kiểm soát chi của giao dịch viên kho bạc.
Hiện nay công tác kiểm tra lại việc chấp hành các thủ tục, các quy trình nghiệp vụ trong công tác kiểm soát chi của giao dịch viên kho bạc thuộc trách nhiệm của Phòng thanh tra kho bạc tỉnh. Để thực hiện tốt công tác kiểm tra, phúc tra đòi hỏi phải nâng cao tính độc lập, thống nhất về hoạt động nghiệp vụ của hệ thống kiểm tra, kiểm toán nội bộ; người làm công tác thanh tra phải có đủ thẩm quyền cần thiết trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiên hiện nay, công tác kiểm tra giám sát trong nội bộ kho bạc chưa được quan tâm đúng mức; cơ chế kiểm tra, trách nhiệm chưa được phân định rạch ròi. Điều này đã ảnh đến chất lượng công tác kiểm soát chi của KBNN Hoài Nhơn.
c. Hạn chế trong cơ chế, chính sách chế độ quản lý chi NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp
- Các văn bản, chính sách chế độ về cơ chế tự chủ về kinh phí, biên chế lao động tuy ngày càng được hoàn thiện, song không theo kịp sự biến đổi khá nhanh của nền kinh tế, nhất là trong thời kỳ Việt Nam hội nhập thế giới.
- Hệ thống các văn bản quy định về tiêu chuẩn định mức của một số ngành, lĩnh vực còn thiếu đồng bộ, chậm được đổi mới, bổ sung cho phù hợp yêu cầu hiện tại, nhất là các định mức thu chi tài chính thường không được xây dựng trên cơ sở biến động của tình hình kinh tế - xã hội, theo nền kinh tế
thị trường. Ví dụ: khung mức thu học phí của ngành giáo dục - đào tạo chưa đổi mới, viện phí thu dưới giá thành ... Một số định mức chi tiêu tài chính đối với chi thường xuyên tuy đã được sửa đổi nhưng vẫn còn bất cập.
- Việc phân bổ ngân sách cho các đơn vị SNCL hiện nay vẫn dựa theo biên chế hiện có và định mức phân bổ theo đầu người, chưa căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể của các đơn vị sự nghiệp để áp dụng, ví dụ như: định mức phân bổ dự toán sự nghiệp y tế cũng tương tự định mức với sự nghiệp giáo dục.
Với sự phân bổ ngân sách mang tính bình quân như vậy sẽ dẫn đến đơn vị nào có lợi thế về nguồn thu sẽ có nguồn tài chính cao để tăng thu nhập cho người lao động. Các đơn vị ít có ưu thế hơn thường so sánh thiệt hơn, tìm mọi cách lách cơ chế, vừa gây thất thoát NSNN, vừa gây khó khăn cho KBNN trong kiểm soát chi.
e. Hạn chế trong quản lý sử dụng ngân sách, việc chấp hành kỷ luật tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
Hiện nay cũng còn tình trạng một số đơn vị SNCL chưa thực hiện nghiêm túc, còn vi phạm kỷ luật tài chính thông qua việc lợi dụng kẻ hở, sự không rõ ràng minh bạch của chính sách. Việc vi phạm trong việc chấp hành kỷ luật tài chính của đơn vị SNCL thường phổ biến ở các nội dung sau:
- Dự toán chi giao cho các đơn vị sự nghiệp thực hiện chế độ tự chủ được cơ quan chủ quản phân bổ bao gồm hai phần: phần kinh phí khoán chi và phần kinh phí không khoán chi. Trong quá trình chấp hành ngân sách, ranh giới giữa các khoản kinh phí khoán chi và không khoán chi thường không rõ ràng, do vậy thường xảy ra tình trạng các đơn vị SNCL sử dụng kinh phí không khoán để chi cho các hoạt động thường xuyên, nhằm tăng số tiết kiệm, để tăng thu nhập cho người lao động. Chính việc phân định không rõ ràng này đã ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi của Kho bạc, đôi lúc nằm ngoài khả năng kiểm soát của kho bạc.
- Việc thực hiện thanh toán chi tiêu tiền mặt còn phổ biến, các đơn vị sự nghiệp công lập chưa tập trung triển khai, áp dụng các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt…
- Điều kiện để chi ngân sách là các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt. Nhưng trên thực tế dự toán được duyệt của các đơn vị thường rất chậm, do vậy vào đầu năm thường ở dạng tạm cấp. Hơn nữa chất lượng dự toán chưa đạt yêu cầu quản lý, tình trạng điều chỉnh, bổ sung dự toán chi còn phổ biến ở các đơn vị SNCL nên ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi của KBNN.
- Theo quy định, các khoản chi phải đảm bảo tiêu chuẩn định mức, chế độ do nhà nước ban hành. Nhưng trên thực tế hiện nay hệ thống các định mức của nước ta còn bất cập, từ đó dẫn đến tình trạng một vài đơn vị SNCL cải biến số liệu, hợp thức hoá một số nội dung chi, nhất là trong các đơn vị SNCL được nhà nước đảm bảo toàn bộ kinh phí.