4. Những điểm mới của đề tài
1.2.2. Tổng quan về công tác quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng ở Việt
Việt Nam
Hiện nay, hệ thống quy hoạch ở Việt Nam có thể phân thành 04 nhóm lớn sau:
Nhóm thứ nhất gồm các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đối với
cấp vùng, tỉnh và huyện.
Nhóm thứ hai gồm các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu.
Hai nhóm quy hoạch này đang được lập và quản lý chủ yếu theo Nghị định 92/2006/NĐ-CP, ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và Nghị định 04/2008/NĐ-CP, ngày 11/01/2008 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 92/2006/NĐ-CP.
Nhóm thứ ba gồm các quy hoạch thuộc lĩnh vực xây dựng gồm quy hoạch đô
thị căn cứ theo Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12, ngày 17/6/2009 và Nghị định 37/2010/NĐ-CP, ngày 07/4/2010 về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng căn cứ theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, ngày 18/6/2014 và Nghị định 44/2015/NĐ-CP, ngày 6/5/2015 về quy hoạch xây dựng. Ngoài ra, trong nhóm này còn có thể kể thêm quy hoạch xây dựng nông thôn mới.
Nhóm thứ tư gồm các quy hoạch thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường, như:
quy hoạch sử dụng đất căn cứ theo Luật Đất đai số 45/2013/QH13, ngày 29/11/3013 và Nghị định 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 về thi hành Luật Đất đai; quy hoạch khoáng sản theo Luật Khoáng sản năm 2010; quy hoạch sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo theo Nghị định 25/2009/NĐ-CP, ngày 06/3/2009 về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo. [5].
a. Tình hình công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị và mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch ở nước ta qua các thời kỳ
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng trong quản lý đất đai; bảo đảm đất đai được quản lý thống nhất, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phục vụ hiệu quả cho phát triển kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được “luật hóa” và bắt đầu được triển khai chính thức từ Luật đất đai năm 1988. Trong hơn 20 năm qua, các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo hành lang pháp lý và trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý nhà nước về đất đai. Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng được yêu cầu, vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
*) Thời kỳ trước năm 1975
- Giai đoạn từ 1930 đến trước năm 1960
Quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành lẻ tẻ ở một số đô thị, các khu mỏ khai thác tài nguyên khoáng sản, một số vùng đồn điền như cao su, cà phê… theo nội dung và phương pháp của người Pháp.
Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cũng chưa có điều kiện hình thành và phát triển.
Đối với quy hoạch xây dựng, có thể nói, quy hoạch xây dựng ở nước ta bắt đầu hình thành từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Ngành Quy hoạch Đô thị - Nông thôn chính thức được thành lập cũng đã trên 50 năm. Quy hoạch xây dựng ở nước ta mới hình thành trong giai đoạn này nên còn khá khiêm tốn, thực sự còn trong giai đoạn học hỏi, còn chắp vá, chưa có hệ thống, chưa định hình được hướng phát triển rõ ràng .
Như vậy trong giai đoạn này, quy hoạch sử dụng đất ở nước ta hầu như chưa xuất hiện, quy hoạch xây dựng mới hình thành nên chưa xuất hiện mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng.
Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1975
Công tác phân vùng quy hoạch nông nghiệp, lâm nghiệp, đã được đặt ra ngay từ những năm 1960. Các bộ ngành chủ quản, các tỉnh, huyện đã có những điều chỉnh về sử dụng đất cho các mục đích giao thông, thuỷ lợi, xây dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởng… mang tính chất bố trí sắp xếp lại việc sử dụng đất cũng chỉ mới được đề cập như một phần nội dung lồng ghép vào các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp.
Mặc dù chưa có điều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lãnh thổ nào đó nhưng với tư cách là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất đai đã tạo ra những cơ sở có tính khoa học cho việc tính toán các phương án sản xuất có lợi nhất.
Đối với quy hoạch xây dựng, với sự giúp đỡ của các chuyên gia từ các nước XHCN trước đây như Liên Xô, Hungary, Triều Tiên, Cộng hòa dân chủ Đức, Ba Lan, Trung Quốc…, một số đồ án quy hoạch cho cho các địa phương như thị xã Hồng Gai (TP Hạ Long), Thành phố Huế, Hà Nội, Bắc Giang, Vinh… đã được lập. Các quy hoạch này ít có điều kiện trở thành hiện thực do hoàn cảnh còn chiến tranh, nước ta chưa thống nhất, tiềm lực đất nước còn phải dành cho công cuộc chống Mỹ, thống nhất đất nước. Tuy nhiên, kết quả quy hoạch xây dựng cũng đóng góp đắc lực cho
công cuộc xây dựng ở miền Bắc cũng như trên phạm vi cả nước sau khi đất nước thống nhất. [9].
Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong giai đoạn này chưa có biểu hiện rõ rệt và giữa hai loại quy hoạch chưa có tác động qua lại một cách đáng kể do quy hoạch sử dụng đất vẫn chỉ là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp có đối tượng chủ yếu là đất nông lâm nghiệp, trong khi đó quy hoạch xây dựng tập trung nghiên cứu về phát triển các đô thị.
*) Thời kỳ từ năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai 1993
- Đối với quy hoạch sử dụng đất:
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ điều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. Vào cuối năm 1978, lần đầu tiên đã xây dựng được các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Chính phủ xem xét phê duyệt. Trong các tài liệu này đều đã đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đó như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng các phương án phát triển ngành.
Thực hiện Chỉ thị số 100/TW ngày 13 tháng 01 năm 1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp, thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tác xã” mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch đồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là bố trí sử dụng đất đai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V (1982) đã quyết định: “Xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất…”. Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 đơn vị hành chính cấp huyện được ví như 500 “pháo đài”. Quy hoạch sử dụng đất đai là một nội dung quan trọng trong các quy hoạch hoạch tổng thể kinh tế - xã hội này tuy đã có bước phát triển nhưng vẫn chưa phải là một quy hoạch riêng biệt nên vẫn còn nhiều hạn chế.
Đây là giai đoạn có tính bước ngoặt về bố trí sắp xếp lại đất đai trong hoạch tổng thể kinh tế - xã hội. Điều này được phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ đồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hoá và các vùng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng điểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và đô thị.
Khi Luật đất đai năm 1987 ra đời (có hiệu lực thi hành từ tháng 01 năm 1988), đánh dấu một bước mới về quy hoạch sử dụng đất đai. Luật Đất đai 1988 quy định quy
hoạch sử dụng đất đai có tính pháp lý và là một trong những nội dung cơ bản của công tác quản lý nhà nước về đất đai.
Trong thời gian từ 1988 đến 1990, Tổng cục Quản lý Ruộng đất đã chỉ đạo một số địa phương lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp xã theo quy định của Luật đất đai 1988. Số lượng các quy hoạch này trên phạm vi cả nước chưa nhiều nhưng qua đó Tổng cục Quản lý Ruộng đất và các địa phương đã trao đổi, hội thảo và rút ra những vấn đề cơ bản về nội dung và phương pháp quy hoạch sử dụng đất, làm cho quy hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần đáp ứng việc sử dụng đất đai mà trở thành một nội dung, đồng thời là công cụ đắc lực cho công tác quản lý nhà nước về đất đai của các địa phương.
Tổng cục Quản lý Ruộng đất lần đầu tiên ban hành văn bản hướng dẫn về quy hoạch phân bổ đất đai chủ yếu đối với cấp xã (Thông tư số 106/TT-QHKH ngày 15 tháng 4 năm 1991) với những nội dung chính như sau:
+ Xác định ranh giới về quản lý, sử dụng đất;
+ Điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng đất; + Phân định và xác định ranh giới những khu vực đặc biệt;
+ Một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại đất, mở rộng diện tích đất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng các văn bản chính sách đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai.
- Đối với quy hoạch xây dựng đô thị
Quy hoạch xây dựng nói chung, quy hoạch xây dựng đô thị nói riêng ở nước ta trong giai đoạn trước đổi mới (1986) vẫn còn khiêm tốn, chưa có hệ thống, chưa định hình được hướng phát triển rõ ràng. Mặc dù thành quả quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này còn hạn chế nhưng nó cũng đóng góp đắc lực cho công cuộc xây dựng ở miền Bắc cũng như trên phạm vi cả nước sau khi đất nước thống nhất. Đồng thời, nó cũng đặt nền móng cho sự phát triển tiến bộ của công tác quy hoạch xây dựng giai đoạn tiếp theo.
Từ khi Đảng ta đề ra đường lối đổi mới đất nước tại Đại hội toàn quốc lần thứ VI năm 1986, đánh dấu quá trình chuyển mình tích cực nhất của quy hoạch xây dựng đô thị. Mặc dù còn nhiều quan điểm, nhận thức khác nhau về quy hoạch, quản lý đô thị, công tác quy hoạch phát triển đô thị bước đầu đã có những đóng góp đáng kể cho những thành công trong giai đoạn tiếp theo. Đây là giai đoạn tìm tòi, dần dần thay đổi các phương pháp nghiên cứu của công tác quy hoạch đô thị. Chuyển từ những nhận thức sản phẩm của nền kinh tế kế hoạch sang một thời kỳ mới, một giai đoạn nhiều khó khăn của phần lớn đô thị nơi mà mọi nguồn vốn dành cho phát triển và xây dựng đô thị hoàn toàn do Nhà nước cung cấp. Hầu như chưa có hình ảnh các khu nhà do dân
tự xây, các khách sạn, văn phòng hay các công trình vui chơi giải trí mang dấu ấn của tư nhân.
Đây là giai đoạn tìm tòi, dần dần thay đổi các phương pháp nghiên cứu của công tác quy hoạch đô thị. Chuyển từ những nhận thức sản phẩm của nền kinh tế kế hoạch sang một thời kỳ mới, một giai đoạn nhiều khó khăn của phần lớn đô thị nơi mà mọi nguồn vốn dành cho phát triển và xây dựng đô thị hoàn toàn do Nhà nước cung cấp. Hầu như chưa có hình ảnh các khu nhà do dân tự xây, các khách sạn, văn phòng hay các công trình vui chơi giải trí mang dấu ấn của tư nhân.
Giai đoạn này có rất ít văn bản chính thức hướng dẫn lập quy hoạch đô thị của Việt Nam. Quyết định 322/BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn về quy trình từ giai đoạn lập đến phê duyệt các đồ án Quy hoạch đô thị này đã phản ánh sự chuyển mình của quy hoạch xây dựng để đáp ứng yêu cầu thực tế, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, những thử nghiệm phương thức khai thác chuyển đổi để tạo nguồn lực tài chính xây dựng đô thị.
Hàng loạt các đô thị trên toàn quốc đã dần được lập quy hoạch chung để có những dự báo về quy mô dân số, xác định quy mô đất đai, bố trí trên tổng mặt bằng, xác định những định hướng về phát triển không gian và hệ thống hạ tầng kĩ thuật cho đô thị. Nhiều đồ án quy hoạch đô thị sau khi lập và phê duyệt đã được các chính quyền đô thị coi trọng và vận hành tương đối hiệu quả trong quản lý đầu tư cải tạo và xây dựng đô thị.
Quy hoạch đô thị đã có mối quan hệ chặt chẽ hơn về mặt quản lý nhà nước với vấn đề quản lý quy hoạch và phát triển đô thị, quản lý đầu tư xây dựng, quản lý đất đai, nhà ở và sử dụng các công trình đô thị. Đặc biệt là sự hình thành các loại hình lập quy hoạch khu công nghiệp tập trung và khu đô thị mới, là tiền đề cơ sở cho sự mở rộng mạng lưới đô thị quốc gia trong giai đoạn tiếp theo . [9].
- Thực trạng mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch:
Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trong thời kỳ này dần hình thành rõ nét, nhất là trong giai đoạn sau đổi mới. Mặc dù nội dung và phương pháp của cả hai loại quy hoạch còn những nhược điểm, chưa tính toán đầy đủ các điều kiện khách quan, quy hoạch ít chú trọng đến tổ chức không gian, thiên về lập quy hoạch chia lô nhưng giữa hai loại quy hoạch đã có những tác động qua lại, hỗ trợ lẫn nhau, đồng thời cũng xuất hiện những chồng chéo, mâu thuẫn với nhau. Đối tượng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất thời kỳ này không chỉ là đất nông lâm nghiệp mà bao gồm tất cả các loại đất (5 loại đất chính theo quy định của Luật Đất đai năm 1987). Quy hoạch xây dựng đã có liên quan nhiều đến quản lý đất đai. Bên cạnh những mặt thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau thì trong mối quan hệ giữa hai loại quy hoạch xuất hiện những mâu thuẫn, chồng chéo mà một trong những nguyên nhân, đồng thời là sự
biểu hiện của nó là sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và về xây dựng.
*) Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến 2013
- Đối với quy hoạch sử dụng đất
Luật Đất đai năm 1993 ra đời, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ hơn cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 16, Điều 17 và Điều 18 Luật Đất đai 1993. Trên cơ sở đó, Tổng cục Địa chính (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã ban hành một số văn bản về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như: Quyết định số 657/QĐ-ĐC ngày 28 tháng 10 năm 1995 quy định về định mức lao động và giá điều tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong đó quy định trình tự nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Công văn số 1814/CV-TCĐC ngày 12 tháng 10 năm 1998 hướng dẫn chi tiết việc triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ hành chính các cấp.
Tổng cục Địa chính đã tổ chức các Hội nghị tập huấn, triển khai công tác Quy