3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
1.2.2. Tình hình đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam
Nam qua các thời kỳ
a. Thời phong kiến
Sau khi thoát khỏi sự đô hộ của phong kiến phương Bắc, việc xây dựng đất nước và bảo vệ nền độc lập của dân tộc là nhu cầu bức thiết được đặt ra đối với các triều đại phong kiến Việt Nam từ thế kỷ thứ XI đến thế kỷ thứ XV. Ở giai đoạn này phần lớn ruộng đất công được Nhà nước trung ương giao cho các làng xã quản lý, lo việc phân chia cho dân đinh cày cấy, thu thuế và nộp đủ cho Nhà nước. Tuy nhiên, Nhà nước chưa trực tiếp can thiệp vào việc đo đạc ruộng đất. Việc lập điền bạ không được đặt ra. Để nắm được số diện tích ruộng đất cụ thể cho việc thu thuế và phong thưởng hay ban, cấp, có thể các triều đại Lý - Trần sử dụng một số hình thức quản lý thô sơ, chứ chưa phải là hình thức đo đạc ruộng đất theo định kỳ.
Quan hệ mua bán ruộng đất cũng được điều chỉnh, đưa vào quy củ với quy định phải có văn khế chứng nhận giữa bên mua và bên bán ở thời Lý. Đến thời nhà Trần, do sự phát triển của việc mua bán và tranh chấp ruộng đất, năm 1227, nhà Trần đã phải quy định rõ việc điểm chỉ lên các giấy tờ, văn khế mua bán ruộng đất, thậm chí việc điểm chỉ thế nào cũng được quy định cụ thể năm 1237.
Cuối thế kỷ thứ XIV, khi lên nắm chính quyền, Hồ Quý Ly đã ban hành chính sách hạn điền nhằm hạn chế ruộng đứng tên hay ruộng tư. Để thực hiện chính sách này, năm 1398, Hồ Quý Ly ra lệnh những người có ruộng đất tư phải khai diện tích thuộc sở hữu của mình và cắm thẻ ghi rõ tên họ trên bờ ruộng. Nhà nước cũng giao cho các quan phủ, châu, huyện phải cùng nhau đi đo và lập sổ sách.
Như vậy, có thể thấy việc đo đạc, đăng ký đất đai ở Việt Nam đã được các triều đại Lý-Trần tiến hành từ rất sớm, ngay những năm đầu tiên của quốc gia độc lập, nhất là đối với ruộng đất công làng xã và ruộng tư, nhằm phục vụ cho những nhu cầu nhất định. Tuy nhiên, việc đo đạc mang tính hệ thống trên phạm vi cả nước chưa được tiến hành, việc lập điền bạ không được chú trọng. Vì vậy, hầu như không có nguồn tài liệu chính thức để chứng minh về hoạt động đăng ký đất đai được tiến hành trong giai đoạn này.
Cuối thế kỷ XIV đến đầu thế kỷ thứ XV, sau khi giành được thắng lợi trong cuộc kháng chiến chống giặc Minh, nhà Lê chính thức ra lệnh cho các địa phương thống kê tổng số ruộng đất, kiểm tra ruộng đất và lập sổ ruộng đất trong cả nước. Dưới thời vua Lê Thánh Tông, lĩnh vực quản lý đất đai đã chính thức được điều chỉnh cụ thể trong bộ luật đầu tiên của nước ta - Quốc triều Hình luật hay Bộ luật Hồng Đức. Chế độ sở hữu đối với đất công và đất tư được bảo vệ nghiêm ngặt. Quan lại có trách nhiệm đo đạc và lập sổ ruộng đất. Người sở hữu, sử dụng ruộng đất có trách nhiệm khai báo chính xác ruộng đất do mình sở hữu hoặc sử dụng của Nhà nước.
Lần đầu tiên, hệ thống sổ ruộng đất - địa bạ Hồng Đức - được thành lập để quản lý đất đai và thu thuế. Thể lệ mua bán đất đai bằng văn khế được quy định năm 1471. Đến năm 1487, nhà Lê tiếp tục ra lệnh cho các địa phương phải dựng cột mốc ranh giới ruộng đất. Hoạt động đo đạc cũng được tiến hành, lập thành tập bản đồ quốc gia - bản đồ Hồng Đức - để quản lý địa giới hành chính vào năm 1490.
Từ thế kỷ thứ XVI đến cuối thế kỷ thứ XVIII với sự biến động chính trị phức tạp, sự quan tâm dành cho vấn đề ruộng đất giảm xuống. Hoạt động đăng ký đất đai chủ yếu là kế thừa trên nền tảng cũ của nhà Lê.
Đến nửa đầu thế kỷ thứ XIX, hoạt động đăng ký đất đai mới tiếp tục có sự thay đổi. Dưới thời Nguyễn, năm 1805, vua Gia Long đã tiến hành một đợt đo đạc ruộng đất lớn và lập địa bạ các xã với đơn vị đo lường tính theo mẫu. Sổ địa bạ được lập thành 3 bản: một nộp tại Bộ Hộ, một nộp tại Dinh Bố chánh và một để tại xã. Hàng năm đều có chỉnh lý và 05 năm điều chỉnh một lần [14].
b. Thời Pháp thuộc
Trong gần 100 năm Pháp thuộc, người Pháp đã đưa kỹ thuật mới vào lĩnh vực địa chính. Hệ thống pháp luật đất đai của Pháp đã thay thế luật Gia Long. Trước hết là sự thay đổi các cơ quan quản lý đất đai.
Năm 1867, Pháp thành lập Sở Địa chính Sài Gòn và đổi tên thành Sở Địa chính Nam kỳ vào năm 1869, do một thanh tra hành chính người Pháp quản lý. Đến năm 1896, Sở Địa chính được quản lý trực tiếp bởi thống đốc Nam kỳ.
Ở Trung kỳ, Sở bảo tồn điền trang Trung kỳ được thành lập bởi Khâm sứ Trung kỳ năm 1930, và vào năm 1939 đổi tên là Sở Quản thụ địa chính Trung kỳ, phụ trách việc đo đạc giải thửa và lập địa bạ.
Ở Bắc kỳ, Sở Địa chính được thành lập năm 1906.
Hoạt động địa chính cũng có sự thay đổi. Hệ thống bản đồ địa chính được đo vẽ lại và giấy chứng nhận được sử dụng thay cho sổ địa bạ ở khu vực đô thị. Tuy nhiên, để phục vụ cho chính sách cai trị, Pháp triển khai nhiều chế độ đăng ký đất đai khác nhau cho từng miền.
Từ năm 1925, để thống nhất hoạt động quản lý đất đai, Chính phủ Pháp ban hành sắc lệnh ngày 21/7/1925 quy định chế độ điền thổ thay thế chế độ địa bộ, áp dụng tại Nam kỳ và các nhượng địa của Pháp tại Hà Nội, Hải Phòng và Đà Nẵng. Theo đó, bản đồ giải thửa được đo đạc bằng phương pháp hiện đại nhất vào thời điểm lúc bầy giờ. Mỗi lô đất của từng chủ sử dụng đất được thể hiện trên một trang cửa sổ điền thổ. Chủ đất được cấp bằng khoán điền thổ sau khi đăng ký [14].
c. Giai đoạn 1954 - 1975
Sau năm 1954, Việt Nam bị chia cắt hai miền. Miền Nam Việt Nam đặt dưới sự cai trị của chính quyền Việt Nam cộng hòa do Mỹ ủng hộ. Ngày 05/10/1954, Nha Địa chính Việt Nam được thành lập, quản lý trực tiếp bởi đại biểu Chính phủ. Ở mỗi tỉnh có Ty Địa chính. Tại miền Trung, Nha Địa chính cũng được thành lập tại Huế và Đà Lạt. Chính quyền Việt Nam cộng hòa chủ yếu kế thừa các chế độ điền thổ của thực dân Pháp.
Sau Cách mạng tháng 8/1945, vấn đề được chính quyền Cách mạng quan tâm hàng đầu ở Miền bắc là người cày có ruộng. Tuy còn non trẻ, chính quyền cách mạng vẫn lần lượt ban hành nhiều chính sách và quy định để từng bước mang lại ruộng đất cho người nông dân. Phong trào cải cách ruộng đất được phát động năm 1953 và đặc biệt là Luật cải cách ruộng đất được ban hành đã thủ tiêu chế độ sở hữu ruộng đất của thực dân - phong kiến, trao trả quyển sở hữu ruộng đất cho người nông dân. Đến tháng 12/1960, phong trào hợp tác hóa được phát động từ những năm 1950 ở miền Bắc đã cơ bản hoàn thành với khoảng 85% hộ nông dân và hơn 90% ruộng đất tham gia vào hợp tác xã.
Phục vụ cho công cuộc cải cách ruộng đất, bộ máy quản lý đất đai cũng được điều chỉnh. Năm 1958, Sở Địa chính được thành lập trực thuộc Bộ Tài chính. Năm 1959, Cục Đo đạc - Bản đồ được thành lập trực thuộc Phủ Thủ tướng. Ngày 09/12/1960, Chính phủ quyết định chuyển ngành địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp phụ trách đổi tên thành ngành quản lý ruộng đất. Tuy nhiên, hệ thống này chỉ phụ trách quản lý đất đai trong lĩnh vực nông nghiệp. Đất đai trong lĩnh vực khác bị phân tán tùy loại cho nhiều ngành khác nhau quản lý như lâm nghiệp, xây dựng… dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định quản lý đất đai [14].
d. Giai đoạn 1975 đến 1980
Trước sự chồng chéo trong quản lý Nhà nước về đất đai, nhu cầu thống nhất được đặt ra. Năm 1979, Tổng cục Quản lý ruộng đất được thành lập trực thuộc Hội đồng Chính phủ, với trách nhiệm thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai trên toàn lãnh thổ nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả các loại đất [14].
e. Giai đoạn 1980-1988
Sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất, trải qua một thời gian củng cố, xây dựng bộ máy, từ những năm 1980 việc đăng ký đất đai mới bắt đầu được thực hiện trở lại. Trong năm 1980, có hai quy định của Hội đồng Chính phủ được ban hành: Quyết định 201-CP ngày 01/07/1980 về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước; Chỉ thị 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất. Trên cơ sở các quy định của Chính Phủ, Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành nhiều quy định về thủ tục đăng ký thống kê trong cả nước. Theo đó, việc đăng ký đất đai được tiến hành thống nhất với quy trình chặt chẽ, có ít nhiều kế thừa cách làm của chế độ cũ. Mỗi xã thành lập một Hội đồng đăng ký - thống kê ruộng đất, thực hiện xác định ranh giới hành chính từng xã, xét duyệt đơn đăng ký đất đai và lập sổ sách đăng ký của xã với hệ thống hồ sơ đất đai được quy định khá chi tiết gồm 14 loại mẫu giấy tờ khác nhau. Hồ sơ của xã phải được Ủy ban nhân dân huyện duyệt mới được đăng ký và cấp giấy chứng nhận.
Ở giai đoạn này, do phải tập trung khắc phục hệ quả chiến tranh, đối phó với hàng loạt khó khăn trên nhiều lĩnh vực, nên nhiều nhiệm vụ, yêu cầu đăng ký đất đai theo quy định bị lược bỏ nhằm đáp ứng yêu cầu nhanh chóng quản lý đất đai phục vụ cho các kế hoạch phát triển kinh tế của đất nước. Vì vậy, tài liệu cơ bản của hồ sơ đất đai chủ yếu là bản đồ giải thửa, sổ đăng ký ruộng đất và sổ mục kê đất, được lưu giữ một bộ tại xã và một bộ tại huyện đê theo dõi, quản lý biến động đất đai. Thông tin đất đai chủ yếu là hình thể đường ranh giới thửa đất trên bản đồ; chủ sử dụng hoặc sở hữu; số hiệu thửa đất; tờ bản đồ, diện tích… Việc đo đạc, đăng ký đất đai không được tiến hành một cách chính xác và thống nhất mà thực hiện bằng nhiều phương pháp khác nhau, tùy thuộc vào khả năng của từng địa phương. Nơi có bản đồ giải thửa thì đo đạc chỉnh lý, bổ sung. Nơi chưa có hoặc đã có bản đồ giải thửa nhưng việc sử dụng đất có nhiều biến động thì tiến hành đo vẽ bản đồ, sơ đồ giải thửa bằng phương tiện thô sơ hoặc tổ chức cho người dân tự khai báo, đăng ký. Do đó, quyền sử dụng đất hợp pháp của người kê khai đăng ký rất khó xác định.
Ở giai đoạn này, hệ thống hồ sơ đăng ký đất đai vẫn chỉ mang tính chất kiểm kê, phản ánh hiện trạng sử dụng đất. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng chưa được thực hiện [14].
f. Giai đoạn từ năm 1988 đến nay
Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên được ban hành năm 1987 và có hiệu lực năm 1988, vấn đề đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng dất được chính thức quy định là một trong những nội dung của hoạt động quản lý
Nhà nước đối với đất đai, trở thành một trong những nhiệm vụ bắt buộc trung ương phái chỉ đạo các địa phương tiến hành.
Ngày 14/7/1989 Tổng Cục quản lý ruộng đất đã ban hành quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Các địa phương đồng loạt triển khai thực hiện từ năm 1990, tạo ra sự chuyển biến lớn trong hoạt động đăng ký đất đai. Đặc biệt, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu của Tổng cục Quản lý ruộng đất được phát hành, chính thức cấp để thừa nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất khi diện tích của họ được đăng ký, thể hiện trên bản đồ địa chính và ghi vào sổ địa chính.
Luật đất đai 1993, với sự thừa nhận chính thức thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng thông qua những quy định về giá đất, về các quyền giao dịch đối với quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, nhu cầu đẩy nhanh công tác đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất càng trở nên cấp thiết. Những quy định về hoạt động đăng lý đất đai trong quyết định 201/ĐKTK không còn phù hợp vì nó chỉ chủ yếu phục vụ công tác quản lý đất đai của Nhà nước, chưa xác lập chính xác và bảo vệ được quyền sử dụng đất của người sử dụng với tư cách là một tài sản của họ được đưa vào giao dịch trên thị trường trong điều kiện phát triển của nền kinh tế. Vì vậy, hệ thống đăng ký đất đai tiếp tục có sự thay đổi cả về cơ quan quản lý lẫn thủ tục đăng ký [14].
Năm 1994, Tổng cục Địa chính được thành lập với chức năng quản lý Nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ trên phạm vi toàn quốc. Cũng trong năm này hoạt động quản lý nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị được trao cho Bộ Xây dựng. Theo đó, song song tồn tại hai hệ thống đăng ký đất đai: một dành cho đăng ký quyền sử dụng đất thuộc ngành Địa chính, và một dành cho đăng ký quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị thuộc ngành Xây dựng.
Trong nhiều năm sau đó Tổng cục Địa chính đã ban hành nhiều quy định thay thế các quy định cụ, đơn giản hóa thủ tục, hồ sơ đăng ký, thậm chí cho phép các địa phương tùy điều kiện nhân lực và công nghệ của mình mà tiến hành hoạt động đăng ký cho phù hợp nhằm đẩy nhanh công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [14].
Trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, những năm gần đây, cơ cấu kinh tế nước ta đang có sự chuyển đổi mạnh mẽ từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ; kéo theo nó là sự chuyển đổi trong việc sử dụng các nguồn lực lao động, công nghệ, đất đai, tài nguyên khác… và tác động đến môi trường. Điều này đặt ra nhu cầu đất đai và tài nguyên cần được thống nhất quản lý. Một lần nữa, ngành Địa chính và hệ thống đăng ký đất đai được tổ chức lại với sự ra đời của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đặc biệt, hoạt động đăng ký đất đai được Luật Đất đai năm 2003 quy định thống nhất tiến hành tại một cơ quan được thành lập mới là Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất; kể cả giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu chung
cấp cho mọi loại đất và tài sản gắn liền trên đất. Ngoài ra, vấn đề số hóa hồ sơ địa chính, dữ liệu thông tin đất đai và cung cấp thông tin điện tử cũng chính thức được quy định. Đặt ra nhu cầu tin học hóa hệ thống đăng ký đất đai và công khai thông tin.
Ngày 01/07/2014 Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành, điểm mới của luật là thành lập Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường trên cơ sở sáp nhập nguyên trạng Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường trước đây.