3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA NGHIÊN CỨU ĐỀ
1.2.2. Sự thay đổi các biểu mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Khâu cuối cùng trong thủ tục đăng ký đất đai cũng như trong hoạt động điều phối đất đai chính là việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thể hiện những thông tin về thửa đất đã được Nhà nước ghi nhận đầy đủ trong hồ sơ địa chính và quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng đất chính thức được Nhà nước thừa nhận, bảo vệ. Vì vậy, giữa đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có mối liên hệ mật thiết với nhau. Dù một bên là hoạt động dịch vụ công và một bên là hoạt động quản lý hành chính, nhưng kết quả của việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ thể hiện tính hiệu quả của hoạt động đăng ký đất đai. Có thể khẳng định
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước với người sử dụng đất.
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đầu tiên được Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) phát hành kể từ năm 1989 theo Quyết định 201- QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989, có bìa màu đỏ (thường gọi là giấy đỏ) áp dụng thống nhất cấp cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, trong giấy đỏ không thể hiện tài sản trên đất, cụ thể là nhà ở tại đô thị vì chức năng quản lý nhà ở thuộc Bộ Xây dựng. Để đáp ứng nhu cầu quản lý, năm 1994, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được Bộ Xây dựng phát hành theo Nghị định 60/1994/NĐ-CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, có bìa màu hồng nhạt (thường gọi là giấy hồng), áp dụng cấp cho người sở hữu nhà ở và sử dụng đất ở tại đô thị. Ngoài ra, còn có giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng trụ sở làm việc được Bộ Tài chính phát hành năm 1999 theo Quyết định 20/1999/QĐ-BTC ngày 25/02/1999 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Quy chế quản lý, sử dụng trụ sở làm việc tại các cơ quan hành chính sự nghiệp, có bìa màu tím (được gọi là giấy tím), áp dụng cấp cho nhà, đất, trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước. Như vậy, trước tháng 11/2004, cùng lúc tồn tại 03 thủ tục đăng ký đất đai và 03 loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp pháp do 03 hệ thống cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện, gồm: liên quan đến tài sản của người sử dụng đất có giấy đỏ- thuộc ngành Tài nguyên và Môi trường và giấy hồng - thuộc ngành Xây dựng; liên quan đến tài sản Nhà nước có giấy tím - thuộc ngành Tài chính. Chưa kể tại một số thành phố lớn (như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh…), trong thời gian chưa có giấy hồng, để quản lý nhà ở, đã chủ động ban hành những mẫu giấy chứng nhận tạm thời (gọi là giấy trắng - người có giấy trắng được coi là sử dụng đất hợp lệ, vẫn được công nhận quyền sử dụng đất và chỉ cần làm thủ tục đổi từ giấy trắng sang giấy đỏ hoặc giấy hồng) cấp cho người sử dụng đất.
Do sự tách biệt thẩm quyền gây khó khăn trong quản lý bất động sản (đất và nhà ở là hai tài sản gắn liền mật thiết với nhau) nên ở một số thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh) đã sáp nhập Sở Địa chính (quản lý đất đai) và Sở Nhà đất (quản lý nhà và đất có nhà) thành Sở Địa chính - Nhà đất và cơ quan này chỉ cấp cho người dân một loại giấy hồng.
Với quy định của Luật Đất đai 2003, giấy đỏ cũ và giấy hồng sẽ được thay thế bằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành thống nhất trên phạm vi cả nước, kể cả trường hợp có nhà ở, tài sản gắn liền trên đất. Nhưng do một số thuật ngữ trong quy định chưa được rõ ràng làm nảy sinh tranh chấp về thẩm quyền quản lý trên thực tế. Cụ thể là nhà ở và công trình xây dựng gắn liền với đất sẽ được thể hiện trên giấy đỏ thông qua việc ghi nhận theo yêu cầu của người sử dụng đất. [20] (Hình 1.2. Xem phụ lục)
Vấn đề đặt ra là sự ghi nhận này có phải là sự công nhận và bảo vệ quyền sở hữu hay chỉ là thể hiện sự tồn tại, hiện diện của tài sản trên đất tức là giá trị pháp lý của việc ghi nhận. Hơn nữa, việc ghi nhận là không bắt buộc mà tiến hành theo yêu cầu của người sử dụng đất. Nếu người sử dụng đất không yêu cầu và không khai báo về tài sản trên đất thì Nhà nước có quản lý được tình hình bất động sản và giải quyết được các tranh chấp bất động sản xảy ra hay không. Vả lại, nếu áp dụng quy định này, việc quản lý, đăng ký nhà ở và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở từ trước đến nay thuộc ngành Xây dựng phải chuyển sang cho ngành Tài nguyên và Môi trường. Đây là lí do dẫn đến sự tranh chấp thẩm quyền giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Xây dựng trong một thời gian dài kể từ thời điểm Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành.
Vì sự không rõ ràng trong vấn đề sở hữu tài sản trên đất, khoảng một năm sau khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành, Bộ Xây dựng đã phát hành giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng (theo Nghị định 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 về việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng), tiếp tục có bìa màu hồng để cấp và bảo hộ quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng cho chủ sở hữu. Theo đó, cùng một thửa đất có nhà, thay vì chỉ cấp một giấy chứng nhận theo quy định cũ (giấy hồng cũ- giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở theo Nghị định 60/1994/NĐ- CP) hoặc theo Luật Đất đai 2003 (giấy đỏ mới ghi nhận tài sản là nhà trên đất), thì với quy định này, phải cần đến 02 loại giấy chứng nhận: một cho quyền sử dụng đất (giấy đỏ mới) và một cho nhà trên đất (giấy hồng theo Nghị định 95/2005/NĐ-CP) với 02 thủ tục đăng ký và cấp giấy chứng nhận tại 02 cơ quan quản lý khác nhau.
Chưa kể với quy định chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản thì còn có sự tham gia của Bộ Tư pháp vào mối quan hệ tranh chấp về mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, bởi hiện ở Việt Nam vẫn chưa có luật thống nhất về đăng ký bất động sản, trong khi trách nhiệm soạn thảo Luật Đăng ký bất động sản thuộc về Bộ Tư pháp. Theo Điều 29 Dự thảo Lần 7 Luật Đăng ký bất động sản, người đăng ký bất động sản sẽ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Giấy chứng nhận này sẽ được sử dụng để dần thay thế cho các giấy chứng nhận đỏ, hồng hiện có. Quy định này chưa được thông qua mà đang được tiếp tục bổ sung, hoàn thiện, nhưng cũng thể hiện được mong muốn thống nhất thủ tục hành chính, thống nhất việc quản lý bất động sản, mà trước hết là thống nhất việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vì lợi ích người dân hay vì lợi ích cục bộ của ngành, điều này chỉ có chính bản thân cơ quan có thẩm quyền biết rõ.
Tuy nhiên, từ thực trạng bộ máy, cán bộ quản lý đất đai tương tự như quản lý nhà ở, có thể hình dung những rắc rối, tiêu cực và khó khăn mà người sử dụng đất phải gánh chịu trước quy định không thống nhất của cơ quan có thẩm quyền. Một
năm sau, sự bất cập này được giải quyết sau khi Quốc hội thông qua quy định tại Điều 11 Luật Nhà ở: thống nhất đất có nhà chỉ cấp một giấy chứng nhận là giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở do Bộ Xây dựng phát hành theo Nghị định 90/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở. Giấy này tiếp tục có bìa màu hồng (gọi là giấy hồng mới).
Ngay cả giấy hồng mới theo Luật Nhà ở khi được áp dụng cũng nảy sinh rắc rối. So với mẫu giấy hồng cũ, mẫu giấy mới không có trang cập nhật thông tin giao dịch bảo đảm (thế chấp). Điều này rất rủi ro khi người đi vay sử dụng giấy tờ nhà, đất giả trong khi tổ chức tín dụng cho vay không có khả năng kiểm chứng, hoặc khó khăn cho việc xác định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản để thu hồi nợ và cả vấn đề xác định các quyền hạn chế của bất động sản đối với người có nhu cầu [2].
Vẫn với quyết tâm cải cách thủ tục hành chính, việc thống nhất giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đặt dưới sự quản lý của một cơ quan duy nhất - cơ quan Tài nguyên và Môi trường, cuối cùng cũng được hoàn thành. Với quy định của Luật sửa đổi, bổ sung các luật liên quan đầu tư xây dựng cơ bản và các văn bản hướng dẫn thi hành, như đã đề cập, kể từ ngày 01/8/2009, giấy chứng nhận chung cho cả quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã ra đời và được chính thức cấp từ ngày 10/12/2009. Giấy mới có bìa màu hồng cánh sen, thay thế cho các loại giấy đỏ, giấy hồng trước đó. Trên cơ sở giấy chứng nhận thống nhất này, việc đăng ký quyền sử dụng đất và đăng ký quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất cũng được thống nhất theo trình tự, thủ tục chung.
Có thể nói đây là một trong những nỗ lực của Chính phủ trong việc đơn giản thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý bất động sản và hướng tới xây dựng một hệ thống thông tin đất đai thống nhất. Thế nhưng, sự thay đổi này chỉ là bước khởi đầu. Vẫn còn đó nhiều khó khăn cần giải quyết. Làm thế nào để có được sự phối hợp, hỗ trợ nhịp nhàng giữa các cơ quan quản lý bất động sản, tránh tình trạng tranh chấp thẩm quyền là một trong những điều quan trọng.