Những tồn tại hạn chế cơ bản trên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, song cần nhấn mạnh những nguyên nhân chính yếu sau:
Thứ nhất, văn bản liên quan đến kiểm soát chi ngân sách chưa đầy đủ, chi tiết
Đây là nguyên nhân cơ bản chung nhất cho cả hoạt động kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư XCDB từ vốn NSNN bằng nguồn vốn NSNN, cụ thể:
Đối với Thông tư số 08/2016/TT-BTC chưa quy định cụ thể các dự án vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư có mức vốn dưới 1 tỷ đồng, trong khi đó, theo Luật đầu
tư công số 49/2014/QH13 thì vốn đầu tư công không bao gồm vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư.
Thứ hai, phương pháp cấp phát theo dự toán được duyệt chưa chặt chẽ, làm suy giảm chức năng kiểm soát chi của cơ quan Kho bạc
Việc chuyển từ phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí do cơ quan Tài chính thông báo hàng tháng, quí cho đơn vị sử dụng ngân sách, sang cấp phát theo phương thức dự toán được qui định tại điều 56 của Luật NSNN và điều 53 của Nghị định số: 60/2003/TT/BTC, đã giảm được thủ tục thực hiện ngân sách; tạo được sự chủ động cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chi tiêu ngân sách và triển khai các nhiệm vụ được giao. Đây thật sự là nội dung đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu ngân sách có tính “đột phá” và đem lại hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, phương thức này đã làm hạn chế hiệu quả kiểm soát chi ngân sách của cơ quan KBNN, cụ thể:
Tại điểm 1.1, khoản 1 Mục 4 Thông tư số 59/2003/TT/BTC qui định “…đối với các Bộ, Tổng cục được tổ chức theo ngành dọc, chưa có điều kiện phân bổ và giao dự toán trực tiếp cho các đơn vị dự toán trực thuộc thì có thể phân bổ và giao dự toán đến đơn vị dự toán cấp II và uỷ quyền cho đơn vị này phân bổ và giao dự toán cho đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc…” Như vậy, việc phân bổ và giao dự toán trong giai đoạn này không có sự kiểm soát của cơ quan Tài chính. Một kịch bản có thể xảy ra: đơn vị dự toán cấp II phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc vượt quá dự toán được cơ quan cấp trên giao mà cơ quan Kho bạc không thể phát hiện. Điều gì có thể xảy ra? Một chi tiêu bất hợp pháp. Trong trường hợp việc thực hiện chi ngân sách của toàn bộ đơn vị dự toán cấp I vượt dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Và số chi vượt này chỉ được phát hiện thông qua hậu kiểm (nếu đơn vị dự toán cấp I được hậu kiểm). Nếu không có hậu kiểm hoặc có sự thiếu sót trong hậu kiểm thì sự sử dụng ngân sách bất hợp pháp không được phát hiện và xử lý.
Thứ ba, hầu hết các đơn vị hành chính nhà nước còn thiếu hệ thống đánh giá kết quả hoạt động theo các tiêu chí cụ thể, xác thực tế hoạt động của từng đơn vị
bản để làm căn cứ đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và sự nghiệp thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí và biên chế được giao. Trong đó, những tiêu chí đánh giá nội dung khối lượng, chất lượng công việc được giao, thời gian giải quyết công việc là những tiêu chí cơ bản nhất để đánh giá kết quả cụ thể từng cơ quan, đơn vị. Bên cạnh đó, tình hình chấp hành chính sách, chế độ, định mức chi tiêu về tài chính chỉ là những tiêu chí đánh giá chung về hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị đó.
Thứ tư, năng lực quản lý tài chính của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công và của Chủ đầu tư chưa đáp ứng thực tiễn hoạt động đầu tư
Năng lực quản lý, thanh toán theo tiến độ thi công và Hợp đồng đã ký của chủ đầu tư còn hạn chế, cụ thể:
- Về thương thảo Hợp đồng
Trong hồ sơ mời thầu có quy định về năng lực thi công xây dựng công trình như: Lao động; Trình độ tay nghề; Máy móc thiết bị thi công; Quy cách phẩm chất nguyên vật liệu; Năng lực tài chính…. Nhưng khi có quyết định phê duyệt kết quả trúng thầu và lựa chọn Nhà thầu thì Chủ đầu tư không tiến hành thương thảo từng vấn đề cụ thể, chi tiết để đưa các điều kiện trên vào nội dung Hợp đồng nhằm ràng buộc nghĩa vụ của Nhà thầu, và là cơ sở để Chủ đầu tư tiến hành kiểm tra, giám sát việc tổ chức thi công, dẫn đến năng lực thi công thực tế của Nhà thầu không đúng theo hồ sơ trúng thầu nên tiến độ thực hiện dự án bị chậm trễ là một tất yếu.
- Về quản lý chi phí đầu tư
Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng hiện hành quy định Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm về định mức, đơn giá xây dựng cơ bản, chịu trách nhiệm về giá trị đề nghị thanh toán... Những quy định đó tạo thuận lợi và tăng tính chủ động cho Chủ đầu tư, nhưng hiện nay do khả năng, trình độ chuyên môn của nhiều Chủ đầu tư còn hạn chế, các thành viên của ban quản lý dự án chủ yếu là kiêm nhiệm (ngoài các ban quản lý chuyên trách), nhiều Chủ đầu tư và ban quản lý dự án lần đầu tiên làm nhiệm vụ quản lý dự án đầu tư nên thiếu kinh nghiệm thực tế về năng lực chuyên môn, vì vậy họ rất thận trọng trong việc đưa ra các quyết định quản lý. Do đó, quá trình lập, trình duyệt hoặc duyệt các thay đổi (khối lượng phát sinh tăng, giảm so với Hợp đồng) cho đến việc làm các thủ tục thanh toán vốn thường chậm trễ, không
đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn cho Nhà thầu theo tiến độ thực hiện và Hợp đồng đã ký. Bên cạnh đó, một số sai phạm đến từ trình độ chuyên môn hay khả năng hoặc do kiêm nhiệm nên dẫn đến những sai sót làm chậm tiến độ giải ngân như: Lập hồ sơ chi vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt, giá trị chỉ định, giá trị hợp đồng vượt quá giá gói thầu, dự toán gói thầu được vượt, Thay đổi chủ tài khoản mới hay kế toán mới nhưng chủ đầu tư, ban quản lý dự án không làm thủ tục đăng ký thay đổi kịp thời, Hạch toán mã nội dung kinh tế không phù hợp, Thiếu căn cứ vào những văn bản có liên quan hay căn cứ vào những văn bản hết hiệu lực, Chứng từ, hồ sơ chưa đủ thành phần ký duyệt theo quy định: thiếu dấu, thiếu ngày tháng, thiếu thông tin có liên quan trên hồ sơ, chứng từ...
Thứ năm, nguyên nhân tỷ lệ giải ngân cho các dự án so với kế hoạch vốn được duyệt còn thấp, thể hiện qua bảng 2.1 là do
Tiến độ thi công dự án chậm vì chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khách quan như biến động giá cả của thị trường so với thời điểm dự án được duyệt nên thi công cầm chừng để chờ điều chỉnh tổng dự toán; hoặc do các thủ tục hành chính còn rườm rà kéo dài thời hạn được thanh toán vốn của dự án; hoặc do việc tổ chức đấu thầu còn chậm, năng lực một số chủ đầu tư và nhà thầu còn hạn chế; công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều vướng mắc.…
Kiểm soát thanh toán một số dự án, công trình khởi công mới thuộc nguồn vốn CTMTQG còn vướng mắc về thủ tục trong bảo lãnh tạm ứng hợp đồng (theo quy định tại Nghị định 207/2013/NĐ-CP của Chính phủ). Ngoài ra, trong năm 2016 có một số đơn vị trong quá trình thực hiện còn lúng túng với một số cơ chế, chế độ mới như Luật đấu thầu dẫn đến hoàn thiện thủ tục, hồ sơ DA chậm.
Một số nguồn vốn tỷ lệ giải ngân chậm so với kế hoạch vốn (năm 2016), nguyên nhân do một số nguồn vốn cấp trên giao còn chậm như vốn TPCP tới tháng 9 mới có kế hoạch vốn. Mặt khác, năm 2016 là năm đầu tiên thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn... do đó công tác triển khai thực hiện đầu tư của các ngành còn chậm; công tác lập hồ sơ quyết toán đã có nhiều chuyển biến, tuy nhiên theo yêu cầu thì vẫn còn chậm theo quy định; các dự án thuộc nguồn vốn sử dụng đất, nguồn vốn ngân sách huyện do nguồn thu chưa đạt theo dự toán nên ảnh hưởng tới
Thứ sáu, nguyên nhân số tiền tạm ứng cho chủ đầu tư còn nợ dây dưa hàng năm, chưa thu hồi vẫn còn
Từ thực tế thực hiện kiểm soát, thanh toán vốn ĐT XDCB của tác giả nhận thấy: còn một số công trình, dự án tạm ứng kéo dài các năm trước, KBNN Long An đã có văn bản đôn đốc các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án có biện pháp phối hợp với Kho bạc thu hồi tạm ứng đối với các công trình dự án có số dư tạm ứng kéo dài, nhưng số tiền tạm ứng cho chủ đầu tư còn nợ dây dưa, chưa thu hồi vẫn tồn tại, cho thấy chế tài qui định chưa đủ mạnh với chủ đầu tư vi phạm.
Ngược lại, qui định về phạt chậm tiến độ, nhưng không một Chủ đầu tư nào thực hiện, luôn được bỏ qua, mặc dù điều đó đã được Chủ đầu tư và Nhà thầu thống nhất ghi trong Hợp đồng, cụ thể: Theo qui định tại Nghị định số 192/2013/NĐ-CP và Thông tư số 54/2014/TT-BTC, về việc xử phạt vi phạm hành chính, cơ quan Kho bạc phải tiến hành xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp phát hiện những sai phạm thông qua kiểm soát chi ngân sách.
Thứ bảy, nguyên nhân KBNN Long An từ chối thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN cho chủ đầu tư chủ yếu do:
Hồ sơ dự án: Quyết định điều chỉnh dự án và dự toán thay đổi, thủ tục trình cấp có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh dự án không kịp thời; nội dung quyết định thiếu chi tiết hoặc không đầy đủ các chi tiêu qui định;
Phê duyệt dự toán công tác khảo sát trước khi trình cơ quan quản lý nhà nước thẩm tra dự toán: ký hợp đồng trước khi có quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu hoặc dự toán được duyệt; các thông tin ghi trên hợp đồng liên quan đến điều kiện thanh toán như: địa điểm thanh toán, người được hưởng (pháp nhân)… không đầy đủ, hoặc sai lầm; văn bản lựa chọn nhà thầu không đầy đủ các chỉ tiêu: thời gian thực hiện, hình thức hợp đồng….phụ lục hợp đồng ký kết trước khi cấp có thẩm quyền cho phép điều chỉnh….
Hồ sơ thanh toán: đề nghị thanh toán, thu hồi tạm ứng không đúng các điều kiện ghi trong hợp đồng; đề nghị thanh toán chi phí thiết kế trước khi phê duyệt thiết kế; lập chứng từ thanh toán không đúng mẫu biểu qui định; các thông tin ghi trên chứng từ thanh toán không đầy đủ, đúng qui định….
sách dẫn đến mất nhiều thời gian kiểm soát chi NSNN về đầu tư XCDB
Mô hình tổ chức kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN Long An còn bất cập, với những dự án có nhiều nguồn vốn ở nhiều cấp ngân sách, gây khó khăn cho chủ đầu tư và cán bộ kiểm soát chi, thời gian xử lý hồ sơ kéo dài, chậm so với quy định ảnh hưởng đến chủ đầu tư và ảnh hưởng đến uy tín của KBNN, cụ thể.
Phòng kiểm soát chi hiện nay biên chế 19 người, 01 Trưởng phòng phụ trách chung công việc của phòng, 01 phó phòng, 17 chuyên viên vừa đảm nhận việc thanh toán đầu tư XDCB từ các nguồn vốn vừa kiểm tra đối chiếu số liệu trên chương trình ĐTKB-LAN.
Việc kiểm soát chi những DA có nhiều nguồn vốn, nhiều cấp ngân sách mặc dù đã có quy định DA được cấp ngân sách nào phê duyệt thì thanh toán ở cấp ngân sách đó. Trên thực tế do Sở Tài chính nhập kế hoạch vốn, nhưng theo quy định trên: ngân sách cấp nào thì kiểm soát, thanh toán ở cấp đó dẫn tới một DA có khi thanh toán ở hai cấp vừa cấp huyện vừa cấp tỉnh. Chủ đầu tư khi gửi hồ sơ thanh toán đến KBNN nơi kiểm soát thanh toán khác cấp thì vẫn gửi bộ hồ sơ pháp lý ban đầu, bảng đối chiếu số liệu thanh toán lần trước. Cán bộ kiểm soát sẽ thực hiện lại khâu kiểm soát thanh toán như những DA mới thanh toán lần đầu tiên, sẽ mất nhiều thời gian hơn. Mặt khác, việc một DA kiểm soát thanh toán nhiều cấp cũng tìm ẩn rủi ro, không tập trung gây thất thoát ngân sách.
Thứ chín, quy định các mẫu chứng từ sử dụng để được cấp vốn còn thiếu một số yếu tố cần thiết hoặc trùng lắp giữa các chứng từ, cụ thể:
+ Sự trùng lắp nhiều chỉ tiêu trên các chứng từ khác nhau
Nhiều chỉ tiêu trùng lắp giữa 2 loại chứng từ Giấy rút vốn đầu tư và Giấy rút dự toán ngân sách như: Tên dự án, số tiền đề nghị thanh toán, số tài khoản của bên A, bên B, mã chương, mã ngành, mã nội dung kinh tế của mục lục ngân sách...
+ Thiếu một số chỉ tiêu cần thiết trên một số mẫu chứng từ.
Đối với các dự án đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau thì mẫu chứng từ lại chưa thiết kế đủ chỉ tiêu để CĐT ghi cho từng loại vốn.
+ Thuật ngữ trên chứng từ chưa có sự thống nhất, chủ đầu tư dễ nhầm lẫn
kế hoạch vốn và khi lập hồ sơ thanh toán tại KBNN chưa được chủ đầu tư hiểu đúng và phân biệt rõ ràng. Giấy rút vốn đầu tư sử dụng khi rút vốn đầu tư XDCB còn giấy rút dự toán sử dụng khi rút vốn sự nghiệp mang tính chất đầu tư. Vốn sự nghiệp mang tính chất đầu tư dùng cho các đơn vị hành chính sự nghiệp, chỉ được sử dụng để cải tạo, mở rộng, sửa chữa, nâng cấp cơ sở vật chất hiện có của đơn vị, không bố trí vốn sự nghiệp cho dự án đầu tư mới.
Thứ mười, tính cụ thể, chi tiết, rõ ràng…của các quy định trong các văn bản, chế độ có liên quan và năng lực Chủ đầu tư, năng lực nhà thầu, kế hoạch vốn phân bổ vốn chậm, điều chỉnh nhiều lần trong năm, đặc biệt vào cuối năm và công tác giải phóng mặt bằng ảnh hưởng không ít đến kiểm soát chi NSNN về đầu tư XDCB tại KBNN Long An.
Kết luận Chương 2
Chương 2 đã khái quát thực trạng, kết quả đạt được và một số hạn chế, những nguyên nhân hạn chế trong kiểm soát vốn đầu tư XDCB tại KBNN Long An, là để đưa ra những giải pháp, khuyến nghị trong chương kế tiếp.
CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC LONG AN
Những giải pháp hoàn thiện quản lý, kiểm soát bất kỳ hoạt động nào cũng xuất phát từ quan điểm, mục tiêu phát triển trung và dài hạn, đồng thời phải căn cứ vào điều kiện hiện có và xu hướng phát triển của các yếu tố bên trong, những tác động “có thể” của các yếu tố bên ngoài. Nói cách khác, những giải pháp được đề xuất không chỉ có tính khoa học mà còn có tính khả thi, phù hợp với xu hướng phát triển của thời đại.
Kho bạc Nhà nước Long An là một đơn vị cấp cơ sở trực thuộc hệ thống KBNN nên mọi hoạt động phải phù hợp với những quan điểm, mục tiêu tiêu phát triển KBNN đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt một số giải pháp tăng cường kiểm soát chi ngân sách tại Kho bạc nhà nước Long An “hiệu quả” có tính khả thi .