Việc đề xuất các giải pháp cần xem xét đến việc giải quyết hài hòa các loại lợi ích có liên quan đến sự phát triển của xã hội đó là lợi ích của người nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và lợi ích của xã hội.
Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà 3.3
nước qua Kho bạc nhà nước
3.3.1 Hoàn thiện về cơ chế phối hợp thực hiện
* Có hai nội dung được xem như điều kiện cần và đủ phải hoàn thiện đó là việc nhập dự toán đã được phân bổ vào TABMIS và chấp hành thời gian gửi hợp đồng và đề nghị CKC. Trong đó:
-Điều kiện cần là: Dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền ra quyết định phân bổ, cần được nhập ngay vào hệ thống TABMIS trong khoảng thời gian quy định. Hiện nay, chi tiết này chưa cụ thể, do đó Bộ Tài chính cần quy định rõ khung thời gian tối đa để các đơn vị có trách nhiệm nhập dự toán vào TABMIS phải chấp hành[15]. (Thông tư 123/2014/TT-BTC ngày 27/8/2014 mới ban hành đã quy định khung thời gian này song việc thực hiện chưa đảm bảo do còn bị phụ thuộc vào nguồn thu ngân sách của địa phương và sự điều hành của các cấp chính quyền trong từng thời kỳ)
hoá dịch vụ, đơn vị SDNS hoặc chủ đầu tư phải gửi hợp đồng kèm theo đề nghị cam kết chi đến KBNN nơi giao dịch[4].
-Ưu điểm lớn nhất của cơ chế kiểm soát cam kết chi là ngăn chặn không cho các đơn vị sử dụng ngân sách tạo ra các khoản chi tiêu vượt quá thẩm quyền ngân sách được giao. Ưu điểm này có được là nhờ tính tiền kiểm của cơ chế, nghĩa là kiểm soát trước khi nghiệp vụ cam kết chi xảy ra, trước khi ký kết hợp đồng, trước khi nghĩa vụ phát sinh, Vì vậy, trong thông tư 113/2008/TT-BTC, cần điều chỉnh lại đề nghị cam kết chi của các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi đến KBNN trước khi hợp đồng được ký kết thì mới ngăn chặn được các đơn vị sử dụng ngân sách tạo ra các khoản nợ phải trả vượt quá dự toán ngân sách Nhà nước còn được sử dụng. Nếu đề nghị cam kết chi gửi đến sau khi hợp đồng đã ký kết thì nghĩa vụ đã phát sinh và chẵng khắc phục được nhược điểm của cơ chế kiểm soát chi hiện nay.
-Nhằm tránh những hạn chế này cần ràng buộc các đơn vị sử dụng ngân sách gửi đề nghị cam kết chi đến KBNN ( trước khi ký hợp đồng và sau khi đơn vị đã có quyết định lựa chọn nhà cung cấp) mà chưa cần gửi hợp đồng kèm theo( như thông tư 113/2008/TT-BTC quy định). Điều này có nghĩa là, ở thời điểm trước khi ký hợp đồng, KBNN chỉ kiểm tra về phương diện ngân sách mà chưa kiểm tra về phương diện pháp lý. Sau khi KBNN nhập các dữ liệu từ giấy đề nghị cam kết chi, TABMIS sẽ kiểmtravềphươngdiệnngânsáchvàthựchiệnkếtoáncamkếtchinếuđủđiềukiện. Còn việc kiểm soát tính pháp lý tài chính của hợp đồng sẽ được thực hiện theo cơ chế kiểm soát chi hiện hành khi hợp đồng được đơn vị sử dụng ngân sách gửi KBNN cùng với các hồ sơ, tài liệu gửi một lần theo quy định đối với chi thường xuyên và kiểm soát chi đầu tư .
-Cũng theo quy định tại Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính và bổ sung sửa đổi tại Thông tư số 40/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016 của Bộ Tài chính (trong vòng 10 ngày kể từ ngày ký hợp đồng), đơn vị SDNS phải làm thủ tục CKC với KBNN nơi giao dịch. Thực tế hiện nay đa số khi phát sinh nhu cầu thanh toán chi trả, đơn vị SDNS mới làm thủ tục CKC với KBNN nơi giao dịch.
-Nghị định số 192/2013/NĐ-CP quy định hành vi không làm thủ tục kiểm soát cam kết chi hoặc gửi đề nghị cam kết chi đến KBNN chậm quá thời hạn theo quy định tại Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính và bổ sung sửa đổi tại Thông tư số 40/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016 của Bộ Tài chính thì người có thẩm quyền xử phạt chỉ buộc đơn vị phải làm thủ tục cam kết chi trước khi đề nghị Kho bạc Nhà nước thanh toán, chi trả mà không tiến hành xử phạt.
-Vì vậy, cần sửa đổi các quy định về xử phạt theo hướng: hành vi không làm thủ tục kiểm soát cam kết chi hoặc gửi đề nghị cam kết chi đến KBNN chậm quá thời hạn theo quy định thì người có thẩm quyền xử phạt tiến hành các thủ tục để xử phạt đơn vị đã vi phạm về chậm hoặc không làm thủ tục CKC trước khi đề nghị KBNN thanh toán, chi trả.
* Kế hoạch thực hiện giải pháp tại KBNN Thanh Ba
-Giải pháp trên được đưa ra dự kiến triển khai trong vòng 2 năm từ năm 2019 đến năm 2020. Cụ thể:
+ Năm 2019 KBNN Thanh Ba đã triển khai trên diện rộng chương trình dịch vụ công trực tuyến tạo điều kiện cho khách hàng gửi chứng từ đến Kho bạc nhanh chóng thuận tiện nhất. Do vậy, trong vòng 10 ngày làm việc khách hàng có thể kịp thời gửi cam kết chi đến kho bạc để cam kết khoản chi trên hệ thống.
+ Bên cạnh đó, đến năm 2020 thực hiện Kho bạc điện tử các bộ ngành, địa phương sẽ tham gia đầy đủ trên hệ thống TABMIS cho nên dự toán sẽ được nhập kịp thời vào hệ thống để các đơn vị giao dịch có đủ điều kiện để cam kết các khoản chi trên hệ thống. - Nguồn lực để thực hiện : với giải pháp trên thì Kho bạc Nhà nước Thanh Ba phải phối hợp cùng Phòng tài chính huyện Thanh Ba và các đơn vị sử dụng ngân sách, các chủ đầu tư (BQLDA) để thực hiện đồng bộ các nội dung đã đưa ra.
-Với giải pháp này, việc triển khai thực hiện cơ chế kiểm soát cam kết chi vừa đạt mục đích ngăn chặn các đơn vị sử dụng ngân sách tạo ra các khoản nợ phải trả vượt quá dự toán ngân sách Nhà nước còn được sử dụng ngân sách, đồng thời duy trì ổn định việc thực hiện cơ chế kiểm soát chi hiện hành.
3.3.2 Xác định quy mô thực hiện cam kết chi
Qua 5 năm triển khai thực hiện, công tác quản lý, kiểm soát cam kết chi cơ bản đã đi vào nề nếp, các đơn vị tham gia đã thực hiện tương đối đúng nguyên tắc, đúng quy trình kiểm soát cam kết chi của Bộ Tài chính, hướng dẫn của KBNN. Hồ sơ, thủ tục đề nghị cam kết chi về cơ bản đã nhận được sự đồng thuận của các chủ đầu tư và các đơn vị dự toán. Bên cạnh đó, quản lý kiểm soát cam kết chi cũng góp phần nâng cao chất lượng dự báo luồng tiền để quản lý ngân quỹ an toàn, hiệu quả. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho đơn vị sử dụng ngân sách trong việc sử dụng kinh phí chi thường xuyên để mua bán hàng hóa, dịch vụ đảm bảo linh hoạt, chủ động, an toàn, hiểu quả. Đối với chi thường xuyên: Đề nghị thực hiện cam kết chi từ mức 500 triệu đồng trở lên.
Quyết định số 3281/QĐ-BTC ngày 19/12/2014 quy định thời gian nhập dự toán vào TABMIS như sau:
- Vụ Ngân sách nhà nước trong phạm vi tối đa 7 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản giao dự toán của cấp có thẩm quyền (trong đó trường hợp là dự toán giao bổ sung trong năm tối đa là 3 ngày làm việc) chịu trách nhiệm nhập kịp thời dự toán vào TABMIS.
- Các Vụ Tài chính chuyên ngành có trách nhiệm sao gửi Vụ Ngân sách nhà nước văn bản bổ sung, tạm ứng, ứng trước dự toán của cấp có thẩm quyền (gửi bản chính trong trường hợp là văn bản của Bộ Tài chính) trong phạm vi 3 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản và chủ động phối hợp với Vụ Ngân sách nhà nước để thực hiện nhập dự toán vào TABMIS.
Đối với dự toán chi ngân sách và Lệnh chi tiền của ngân sách địa phương, Quyết định số 1111/QĐ-BTC ngày 04/05/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành quy chế mẫu phân công trách nhiệm các đơn vị nhập dự toán chi ngân sách và Lệnh chi tiền của ngân sách địa phương vào Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) chưa quy định cụ thể thời gian cơ quan tài chính nhập dự toán vào hệ thống TABMIS; mà chỉ quy định Kho bạc Nhà nước phải thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp chậm nhất sau 01 ngày làm việc kể từ ngày nhận được chứng từ (Lệnh chi
tiền phục hồi) đối với trường hợp chứng từ không hợp lệ, hợp pháp hoặc các thông tin không chính xác.
Ngày 28/07/2017 Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 77/2017/TT-BTC hướng dẫn thực hiện kế toán nhà nước áp dụng cho Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), tại Khoản 2 và Khoản 3, Điều 24 của Thông tư quy định: Các đơn vị giao dịch phải chuyển chứng từ đến Kho bạc Nhà nước không quá 5 ngày làm việc, kể từ ngày lập được ghi trên chứng từ kế toán; trường hợp quá thời hạn 5 ngày làm việc, đơn vị KBNN đề nghị đơn vị lập lại chứng từ phù hợp với thời gian giao dịch với KBNN; riêng đối với Lệnh chi tiền, chậm nhất sau 5 ngày làm việc kể từ ngày lập phải nhập vào hệ thống và phải thực hiện đầy đủ các bước công việc để chuyển sang Kho bạc Nhà nước (trừ ngân sách xã) để thực hiện thanh toán, chi trả.
Qua đó, có thể thấy: việc quy định cụ thể thời gian cơ quan tài chính (Vụ Tài chính chuyên ngành, Sở Tài chính, Phòng Tài chính) và các Bộ, ngành đã tham gia vào việc nhập, phân bổ dự toán là chưa có; thời gian các đơn vị Kho bạc Nhà nước nhập dự toán vào hệ thống TABMIS (đối với dự toán do Kho bạc Nhà nước nhập) cũng chưa được quy định.
Vì vậy, tác giả đề tài kiến nghị cần bổ sung quy định thời gian nhập dự toán vào hệ thống TABMIS, cụ thể như sau:
*Đối với dự toán do cơ quan tài chính nhập:
-Dự toán ngân sách trung ương (đối với các đơn vị dự toán chưa tham gia vào TABMIS):
Trong phạm vi tối đa 7 ngày làm việc kể từ khi nhận được Quyết định phân bổ, giao dự toán của các đơn vị dự toán cấp I, các Vụ Tài chính chuyên ngành có trách nhiệm: + Nhập dự toán vào TABMIS thay cho đơn vị.
+ Kiểm tra, phê duyệt chuyển thành dữ liệu dự toán chính thức trong TABMIS và đồng bộ hoá về các bộ sổ tỉnh, thành phố theo quy định.
+ Trường hợp cần thiết phải bổ sung thêm thông tin, tài liệu theo quy định thì phải yêu cầu đơn vị dự toán cấp I cung cấp, bổ sung kịp thời
-Dự toán ngân sách tỉnh, ngân sách huyện:
+ Căn cứ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, Hội đồng nhân dân huyện về phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh, huyện hàng năm (đối với dự toán ngân sách cấp tỉnh, huyện theo ngành, lĩnh vực) và văn bản giao dự toán, ứng trước dự toán cho các cơ quan, đơn vị, bổ sung cho các quận, huyện, thành phố, thị xã của cấp có thẩm quyền: trong phạm vi tối đa 7 ngày làm việc, cơ quan tài chính có trách nhiệm nhập dự toán vào hệ thống TABMIS, làm cơ sở cho các đơn vị Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi, thực hiện cam kết chi và thanh toán cho đơn vị.
+ Căn cứ các văn bản, quyết định của cấp có thẩm quyền điều chỉnh, bổ sung dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh, huyện (kể cả trong dự toán và ngoài dự toán hàng năm): trong phạm vi tối đa 3 ngày làm việc, cơ quan tài chính có trách nhiệm nhập dự toán vào hệ thống TABMIS.
+ Căn cứ quyết định phân bổ, giao dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh, huyện của các đơn vị dự toán cấp I (hoặc đơn vị dự toán cấp II trong trường hợp được các đơn vị dự toán cấp I uỷ quyền): trong phạm vi tối đa 7 ngày làm việc, cơ quan tài chính thực hiện kiểm tra, nhập dữ liệu dự toán, phê duyệt trong TABMIS; trường hợp cần thiết phải bổ sung thêm thông tin, tài liệu theo quy định thì phải yêu cầu đơn vị dự toán cấp I cung cấp, bổ sung kịp thời, nhằm đảm bảo thời gian nhập dự toán vào TABMIS theo quy định.
*Đối với dự toán do các Bộ ngành nhập vàoTABMIS:
-Các Bộ, cơ quan trung ương tham gia vào TABMIS (quy định tại Phụ lục số 02 tại Quy chế phân công trách nhiệm các đơn vị thực hiện nhập dự toán chi ngân sách trung ương hàng năm vào TABMIS ban hành kèm theo Quyết định số 3314/QĐ-BTC ngày 28/12/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính):
-Căn cứ Quyết định phân bổ, giao dự toán của các đơn vị dự toán cấp I: trong phạm vi tối đa 3 ngày làm việc, đơn vị phải kịp thời nhập dự toán vào TABMIS ở bộ sổ trung ương.
-Các Vụ Tài chính chuyên ngành: trong phạm vi tối đa 3 ngày làm việc có trách nhiệm kiểm tra, phê duyệt chuyển thành dữ liệu dự toán chính thức trong TABMIS và đồng bộ hoá về các bộ sổ tỉnh, thành phố theo quy định; trường hợp cần thiết phải bổ sung thêm thông tin, tài liệu theo quy định thì phải yêu cầu đơn vị dự toán cấp I cung cấp, bổ sung kịp thời, nhằm đảm bảo thời gian nhập dự toán vào TABMIS theo quy định. *Đối với dự toán do Kho bạc Nhà nước nhập:
-Đối với dự toán tạm cấp vào đầu năm ngân sách theo quy định trong phạm vi tối đa 2 ngày làm việc các đơn vị Kho bạc Nhà nước kiểm tra, thực hiện nhập dự toán tạm cấp cho đơn vị và thanh toán cho đơn vị.
-Đối với dự toán của các đơn vị dự toán áp dụng quy trình nhập dự toán phân bổ đến cấp trung gian ở bộ sổ trung ương (quy định tại Phụ lục số 01 tại Quy chế phân công trách nhiệm các đơn vị thực hiện nhập dự toán chi ngân sách trung ương hàng năm vào TABMIS ban hành kèm theo Quyết định số 3314/QĐ-BTC ngày 28/12/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính):
+ Quy định trong phạm vi tối đa 3 ngày làm việc, các đơn vị Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm nhập dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách sau khi dự toán được phân bổ đến cấp trung gian và đồng bộ hoá về các bộ sổ các tỉnh, thành phố.
+ Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh thực hiện nhập dự toán cho các đơn vị dự toán cấp II giao cho đơn vị sử dụng ngân sách theo quy trình phân bổ dự toán từ cấp trung gian đến cấp 4.
-Đối với dự toán ngân sách xã: trong phạm vi tối đa 5 ngày làm việc, Kho bạc Nhà nước nhập dự toán vào TABMIS theo quy trình nhập dự toán phân bổ ngân sách từ cấp 0 đến cấp 4.
- Dự kiến thời gian thực hiện năm 2020 khi các đơn vị giao dịch tham gia đầy đủ chương trình dịch vụ công trực tuyến. Mỗi đơn vị đều nhìn nhận cụ thể, rõ ràng hơn về tầm quan trọng của cam kết chi ngân sách Nhà nước qua KBNN do vậy các khoản chi mua sắm, dịch vụ từ nguồn chi thường xuyên sẽ được gửi đến kho bạc CKC sau khi được cấp có thẩm quyền giao dự toán và sau khi hợp đồng được thực hiện trong vòng 10 ngày làm việc và được thanh toán kịp thời. Do vậy đối với CKC thường xuyên chỉ cần thực hiện đối với Hợp đồng có giá trị 500 triệu đồng trở lên. Hiện nay cam kết chi đối với các hợp đồng từ 200 triệu đồng trở lên tạo ra sự rườm rà không cần thiết trong thực hiện thủ tục hành chính nhà nước.
- Để thực hiện được giải pháp này cần có sự phối hợp thực hiện của các ban ngành từ cấp bộ xuống đến cấp xã mới đồng bộ được quy trình nhập dự toán vào chương trình TABMIS tạo điều kiện tốt nhất cho các đơn vị giao dịch thực hiện thanh toán ngay khi có dự toán do vậy không làm chậm tiến độ thực hiện của dự toán trong năm ngân sách, không để tạo ra các khoản nợ đọng trong thanh toán.
3.3.3 Hoàn thiện quy trình thực hiện tại đơn vị KBNN
Quy trình thực hiện quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc nhà nước tại đơn vị KBNN cần được bổ sung, hoàn thiện. Sửa đổi quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản, ban hành theo Quyết định số 5657/QĐ- KBNN ngày 28/12/2016 của Tổng Giám đốc KBNN, nên gộp các bước kiểm soát hợp đồng trong Công văn số: 507/KBNN-THPC ngày 22/03/2013 hướng dẫn thực hiện Thông tư số 113/2008/TT-BTC về quản lý, kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nước đối với các bước mục 2.3.2 của đề tài cán bộ Kho bạc thực hiện quy trình trên hệ thống, thông báo chấp thuận hoặc từ chối hợp đồng nằm trong quy trình kiểm soát chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB cụ thể:
Bổ sung tài liệu gửi một lần: Đối với các hợp đồng có giá trị từ 1.000 triệu đồng trở lên đối với chi đầu tư, 200 triệu đồng trở lên với chi thường xuyên đơn vị SDNS, Chủ đầu tư (Ban QLDA) gửi Kho bạc Nhà nước 02 liên giấy đề nghị cam kết chi. Đối với hợp đồng thực hiện trong nhiều năm 02 liên giấy đề nghị cam kết chi mẫu C2-12/NS là tài liệu gửi bổ sung hàng năm. Trong quá trình kiểm soát hợp đồng cán bộ KBNN phát hiện hợp đồng không đảm bảo các yêu cầu về kiểm soát hợp đồng như ( hợp đồng
không tuân thủ quy trình thủ tục đấu thầu, chỉ định thầu, nội dung hợp đồng không có trong dự án đầu tư…) cán bộ Kho bạc Nhà nước thông báo từ chối ghi nhận CKC. Tiếp tục hoàn thiện quy trình xử lý nghiệp vụ CKC trên hệ thống. Bổ sung thêm thông