5. Bố cục luận văn
1.2 KHO BẠC NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁTCHI ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1 Kho bạc nhà nước
1.2.1.1 Chức năng của Kho bạc nhà nước
KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý Nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính của Nhà nước, quản lý ngân quỹ của Nhà nước, tổng kế toán Nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủtheo quy định của pháp luật.
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
1.2.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kho bạc Nhà nước
Nhiệm vụ và quyền hạn của KBNN được quy định tại điều 2, Quyết định số 26/QĐ -TTg ngày 08/07/2015 của Chính phủ.
Đối với công tác quản lý chi NSNN, KBNN có nhiệm vụ thực hiện việc kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NSNN và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, KBNN được quyền trích tài khoản của tổ chức, cá nhân mở tại KBNN để nộp NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho NSNN theo quy định của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủcác điều kiện theo quy định của pháp luật.
1.2.1.3.Vai trò của Kho bạc Nhà nước
Trong công tác quản lý chi NSNN, KBNN là đơn vị cuối cùng thực hiện công đoạn xuất quỹ NSNN. KBNN có quyền từ chối thanh toán các khoản chi không hợp lệ, không đúng quy định và chịu hoàn toàn trách nhiệm trước Nhà nước về việc kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN. Do đó, vai trò của KBNN trong công tác quản lý chi NSNN vô cùng quan trọng vì:
Thứ nhất, việc xuất quỹ NSNN không chỉ đơn thuần là việc kết thúc chu trình NSNN mà nó quyết định đến tính hiệu quả của việc sử dụng NSNN đối với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ hai, hiện nay bộ máy quản lý Nhà nước ta đang trong giai đoạn củng cố và hoàn thiện do đó vẫn còn tồn tại nhiều lỗ hỏng, bất cập, việc kiểm soát chi NSNN sẽ giúp tiết kiệm ngân sách, tăng cường thắt chặt kỉ cương, kỷ luật tài chính đồng thời làm giảm tình trạng tiêu cực, tham nhũng trong bộmáy Nhà nước.
Thứ ba, việc kiểm soát các nguồn chi NSNN hiệu quả sẽ góp phần làm giảm thâm hụt ngân sách đồng thời làm giảm gánh nặng nợ công quốc gia hiện nay đang là vấn đề cấp bách mà nước ta đang tìm cách giải quyết.
Thứtư, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời kì mới, các khoản chi NSNN hiện nay ngày càng mang tính phức tạp và đa dạng
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
hơn đặc biệt là các khoản chi đầu tư phát triển đòi hỏi nguồn vốn lớn, đầu tư trong dài hạn chính vì vậy cần phải có hệ thống quản lý đầu ra NSNN phải đảm bảo quy trình chặt chẽ, an toàn và hiệu quả. Bên cạnh đó, để hoàn thành các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đảm bảo theo tiến độ, kế hoạch đề ra thì việc cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN phải linh hoạt, hợp lý và kịp thời.
Thứnăm, đất nước ta đang trong thời kì hội nhập kinh tế quốc tế toàn diện. Đứng trước nhiều cơ hội và thách thức, đối với bộ máy quản lý Nhà nước nói chung và trong công tác quản lý chi NSNN nói riêng cần phải có những cơ chế, chính sách cải cách phù hợp với thông lệ, luật pháp quốc tế. KBNN là một trong những đơn vị trực thuộc ngành tài chính, thực hiện nhiệm vụ kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN cần phát huy vai trò của mình, góp phần vào công cuộc đổi mới, phát triển đất nước.
1.2.2. Cơ sở pháp lý về công tác kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc nhà nước
Kiểm soát là “Xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”. Kiểm soát nhằm mục đích là hoàn thành việc đầu tư xây dựng công trình với chi phí thấp nhất trong giới hạn tổng mức đầu tư đã được phê duyệt, đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật và tiến độ quy định. “Kiểm soát” là bao gồm các hoạt động giám sát quá trình thực hiện, so sánh với các tiêu chuẩn và chọn ra cách thức đúng - Theo tài liệu B.S.Dhillon, Enginering management, Inc (1987).Qua những phân tích trên đã cho thấy tính tất yếu phải kiểm soát, thanh toán vốn ĐTXDCB thuộc NSNN. Tất cả các quốc gia trong bất kỳ giai đoạn phát triển nào của đất nước đều có những biện pháp riêng để sử dụng vốn cho hiệu quả và phù hợp với tình hình KTXH của đất nước. Hệ thống văn bản pháp qui làm cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát, thanh toán vốn tại KBNN gồm có các hệ thống văn bản có liên quan đến công tác quản lý vốn ĐTXDCB được xây dựng bởi các cấp, các ngành, và các đơn vị trực thuộc gồm có:
- Luật xây dựng số văn bản 16/2003/ QH 11, ban hành ngày 26/11/2003. -Luật đấu thầu số văn bản 61/2005/ QH 11, ban hành ngày 29/11/2005. - Nghị định 16/2005/NĐ-CP-NĐ về quản lý dự án đầu tư xây dựng (hướng dẫn Luật XD). TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
- Nghị định 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình.
- Nghị định 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng.
- Thông tư 86/2014/TT - BTC ngày 17/6/2014 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, TTVĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn NSNN.
- Thông tư 19/2014/TT - BTC ngày 14/2/2014 của Bộ Tài chính quy định quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước.
- Thông tư 10/2014/TT - BTC ngày 26/01/2014 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, sử dụng chi phí quản lý dự án của các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn NSNN.
- Thông tư 210/2010/TT - BTC ngày 21/4/2010 quy định việc quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn ngân sách Nhà nước theo niên độ ngân sách hàng năm.
- QĐ 282/QĐ-KBNN ngày 20/04/2015 của Kho bạc nàh nước về quy trình kiểm soát TTVĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng trong nước qua hệ thống KBNN.
Các văn bản này là cơ sở pháp lý cho các cấp quản lý tiến hành các hoạt động quản lý kiểm soát vốn đầu tư đồng thời cũng là văn bản hướng dẫn cho Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án (BQLDA), nhà thầu trong công tác thực hiện dự án về hồ sơ dự án, lập dự toán, thanh toán khối lượng hoàn thành, làm tăng tính kỷ luật, tinh thần trách nhiệm của các đơn vị thực hiện dự án. Các văn bản này cũng đã góp phần nâng cao kỷ luật tài chính, thực hiện công khai, dân chủ về mặt tài chính, đồng thời từng bước ổn định tình hình tài chính và nâng cao chất lượng quản lý vốn. Trong nội dung các văn bản cũng quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của Bộ, ngành địa phương trong công tác quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng để từ đó từng Bộ, ngành địa phương xây dựng kế hoạch, phương pháp hành động đúng với lĩnh vực, chuyên môn của mình, phối hợp với các cơ quan chức năng khác quản lý được nhiều mặt, nhiều khía cạnh của hoạt động đầu tư xây dựng nói chung và vốn
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
đầu tư nói riêng.
Ngoài ra, hàng năm Nhà nước đều có kế hoạch phân bổ vốn cụ thể cho từng dự án theo tiến độ. Kế hoạch phân bổ vốn này được xây dựng dựa trên chiến lược phát triển của đất nước, tình hình thực tế của dự án, thực trạng của NSNN. Nhờ đó vốn được phân bổ hợp lý hơn, giảm thiểu tình trạng đầu tư dàn trải, manh mún. Đi kèm với kế hoạch phân bổ vốn là hoạt động kiểm soát, thanh toán vốn (kiểm soát chi). Kiểm soát chi được tiến hành thực hiện ở tất cả các khâu của hoạt động đầu tư từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư cho đến khi dự án hoàn thành đưa vào sử dụng. Trong đó, KBNN là cơ quan được giao nhiệmvụ kiểm soát TTVĐT, bước kiểm soát cuối cùng trước khi vốn ra khỏi NSNN và được chuyển cho các đơn vị thụ hưởng. Nhờ đó một lần nữa, khẳng định vốn đầu tư được chi ra hiệu quả, tiết kiệm, giảm thiểu thất thoát lãng phí.
Thêm vào đó, từng năm Nhà nước đều tổ chức các hoạt động thanh tra tình hình thực hiện dự án, tình hình sử dụng vốn, công tác thanh quyết toán vốn đề phát hiện kịp thời những sai sót, vướng mắc hay vi phạm trong đầu tư, xây dựng và trong vấn đề sử dụng vốn. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của Nhà nước dựa trên báo cáo do các cơ quan có thẩm quyền trình lên Chính phủ, Quốc hội hàng năm hoặc tổ chức các đoàn thanh tra thực tế để phát hiện sai phạm trong đầu tư, xây dựng. Từ đó có những giải pháp khắc phục nhanh chóng và xử lý vi phạm kịp thời, giảm thiểu những hậu quả có thể xảy ra.
Với những hoạt động trên, vốn ĐTXDCB được quản lý chặt chẽ qua nhiều khâu, nhiều giai đoạn tăng cường hiệu quả do đồng vốn mang lại từ đó tăng cường hiệu quả của hoạt động đầu tư đồng thời hạn chế tối đa tình trạng thất thoát lãng phí vốn đầu tư.
1.2.3 Công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước qua Kho bạc nhà nước
1.2.3.1 Một số khái niệm
• Khái niệm về quản lý chi Ngân sách nhà nước
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
Quản lý được hiểu một cách chung nhất là quá trình hoạch định, tổ chức thực hiện, lãnh đạo, kiểm tra giám sát hoạt động của một tổ chức nhằm đảm bảo cho tổ chức đó đạt được mục tiêu và hiệu quả cao nhất. Công tác quản lý bao gồm 04 chức năng cơ bản đó là: Lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát.
Xét về khía cạnh quản lý NSNN mà ở đây tổ chức chính là Nhà nước và đối tượng là các khoản chi NSNN thì quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước thông qua thẩm quyền và sử dụng các công cụ của mình để thực hiện việc phân bổ và sử dụng quỹ NSNN nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất. Theo nghĩa hẹp hơn, quản lý chi NSNN chính là việc quản lý đầu ra NSNN thông qua các hệ thống chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Như vậy, Quản lý chi NSNN là cả quá trình có hệ thống bao gồm từ khâu lập kế hoạch ngân sách cho đến khâu cuối cùng là kiểm soát và sử dụng ngân sách từ
cấp trung ương cho đến địa phương nhằm đảm bảo cho việc chi NSNN đạt hiệu quả
tối ưu nhất, phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
• Khái niệm về kiểm soát chi và kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ
Ngân sách nhà nước
Kiểm soát là một trong những chức năng quan trọng của công tác quản lý nói chung và đối với công tác quản lý chi NSNN nói riêng. Để đảm bảo hiệu quả kinh tế cuối cùng của các hoạt động trong mỗi tổ chức, đơn vị thì cần phải kiểm tra, rà soát, xem xét các mục tiêu hoạt động của mình, đối chiếu số liệu, soát xét lại các thông tin thực hiện đểđiều chỉnh kịp thời trong tất cả các khâu.
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, thẩm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các hoạt động của cá nhân và tổ chức có trách nhiệm nhằm bảo đảm cho các khoản chi đầu tư XDCB từ ngân sách thực hiện đúng quy định, đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm. Luật NSNN hiện hành quy định khi có nhu cầu chi, Thủtrưởng đơn vị sử dụng ngân sách
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
gửi chứng từ thanh toán (đồng thời là lệnh chuẩn chi) tới KBNN cùng với hồ sơ thanh toán, KBNN thẩm định, kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp các tài liệu cần thiết của các khoản chi đầu tư XDCB từ NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức quy định.
1.2.3.2 Mục đích kiểm soát chi đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước
Mục đích của kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN là phải đảm bảo sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả KT-XH. Như vậy, kiểm soát chi đầu tư XDCB nhằm các mục đích sau:
+ Tất cả các khoản chi phải đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án đã được phê duyệt, theo đúng đơn giá hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư (bên A) với nhà thầu (bên B), góp phần chống lãng phí, thất thoát trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư.
+ Thông qua công tác kiểm soát chi đầu tư làm cho các chủ đầu tư hiểu rõ hơn để thực hiện đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, góp phần đưa công tác quản lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng quỹ đạo, từ đó nâng cao vai trò và vị thế của KBNN là cơ quan kiểm soát, thanh toán các khoản chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN.
+ Công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN đóng góp tích cực và có hiệu quả đối với các cấp chính quyền khi xây dựng chủ trương đầu tư, xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn, trung hạn và hàng năm sát với tiến độ thực hiện dự án. Tham mưu với các Bộ, ngành trong việc hoạch định chính sách quản lý đầu tư, thu hút được các nguồn vốn đầu tư.
1.2.3.3 Ý nghĩa của kiểm soát chi đầu tư XDCB từ Ngân sách nhà nước
+ Góp phần đảm bảo vốn đầu tư được thanh toán đúng thực tế, đúng hợp đồng giữa chủ đầu tư, ban quản lý dự án (bên A) và nhà thầu (bên B) đã ký kết. Thông qua quá trình kiểm soát chi đầu tư đã góp phần quan trọng trong việc tiết
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
kiệm chi cho NSNN,góp phần tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB.
+ Góp phần đảm bảo thực hiện dự án theo đúng tiến độ: Vì thông qua kiểm soát chi đầu tư XDCB cơ quan kiểm soát chủ động nắm bắt tình hình thực hiện của các dự án, qua đó tham mưu cho các Bộ, ngành, Trung ương và địa phương, các chủ đầu tư, cơ quan cấp trên của chủ đầu tư kịp thời tháo gỡ, giải quyết nhiều khó khăn vướng mắc phát sinh trong triển khai chi đầu tư, góp phần đảm bảo dự án thực hiện theo đúng tiến độ, như vậy sẽ hạn chế các chi phí phát sinh do kéo dài thời gian thực hiện dự án và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
+ Góp phần đảm bảo thực hiện đầu tư tập trung theo định hướng của Nhà nước, từ đó tham mưu cho các cấp chính quyền điều chỉnh, điều hoà kế hoạch vốn đúng đối tượng, làm lành mạnh nền tài chính Nhà nước, từ đó giúpquyết toán đúng chính sách, chế độ, thời gian, sớm đưa dự án vào khai thác sử dụng.
+ Góp phần hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước. Tham gia với các bộ, ngành liên quan để nghiên cứu, sửa đổi và hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng của Nhà nước, tạo hành lang pháp lý cần thiết cho công tác đầu tư và xây dựng; Nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước, thông qua kiểm soát chi, KBNN thực hiện tốt chức năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện nhưng vẫn đúng theo quy