5. Bố cục luận văn
1.4.1 Nhóm nhân tố khách quan
Một là:Chủ trương và chiến lược quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản. Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối lớn, liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể. Nói cơ cấu đầu tư là nói đến phạm trù phản ánh mối quan hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội.
Hai là: Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng.. .Ngoài ra, cơ chế chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quảnlý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế-Tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở, kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, cáckế hoạch phát triển của Nhà nước.
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
Để có cơ chế đúng đắn, sát thực và phù hợp phải được xây dựng dựa trên những nguyên tắc cơ bản như:
- Phải có tư tưởng, quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hoá thành lộ trình, bước đi vững chắc.
- Phải tổng kết, rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông lệ quốc tế.
- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hoá và tương đối ổn định. Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng phải đảm bảo đồng bộ và liên tục.
Ba là: Quản lý chi phí xây dựng và định mức, đơn giá trong XDCB.
Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức, đơn giá thì cái sai đó sẽ được gấp lên nhiều lần trong dự án, mặt khác cũng như sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
Bốn là:Các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Sản phẩm XDCB được hình thành thông quan nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn, vì vậy hiệu quả sử dụng vốn bị nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp và quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý bao gồm cả chủ thể quản lý vi mô và chủ thể quản lý vĩ mô. Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ các dự án, các nhà thầu.
Đối với dự án Nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư-quản lý vi mô dự án. Với tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả dự án là lớn nhất. Với tư cách Nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
có thẩm quyền quyết định đầu tư” là phải kết hợp cả hai hiệu quả này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt Nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn. Các doanh nghiệp này phải hoạt động theo quy luật thị trường, vừa bị khống chế lợi nhuận, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hoá theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở các điều khoản hợp đồng.
Trong quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB từ NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án Nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hai hướng: Những quyết định quan trọng sẽ thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của “chủ đầu tư”. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thống các ngành, các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa đảm bảo cho bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng, mang lại hiệu quả cao.
Năm là: Hệ thống kiểm tra giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là chức năng quan trọng của quản lý Nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp đảm bảo việc tuân thủ theo pháp lụât của chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Qua những cuộc thanh tra sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
1.4.2. Nhóm nhân tố chủ quan
Một là: Bộ máy tổ chức gọn nhẹ, có hiệu lực thì giải quyết công việc mới hiệu quả. Trong bộ máy tổ chức quan trọng nhất là mô hình tổ chức, cơ cấu các phòng ban nghiệp vụ và trình độ phẩm chất của mỗi người ở từng vị trí.
Hai là: Quy trình nghiệp vụ là yếu tố quan trọng ảnh hưởng trực tiếp tới
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB. Vì vậy, Quy trình nghiệp vụ phải được xây dựng theo hướng cải cách thủ tục hành chính, quy định rõ thời hạn giải quyết công việc, trình tự công việc phải thực hiện một cách khoa học. Đồng thời cũng quy định rõ quyền hạn cũng như trách nhiệm của từng bộ phận.
Ba là: Trình độ chuyên môn của cán bộ kiểm soát chi đầu tư. Yếu tố con
người luôn là yếu tố có tầm quan trọng đặc biệt đối với mọi hoạt động. Nếu cán bộ có năng lực chuyên môn tốt sẽ loại trừ được các thiếu sót và sai phạm trong các hồ sơ thanh toán, cũng như trợ giúp cung cấp đầy đủ thông tin cho cấp lãnh đạo và đơn vị sử dụng ngân sách nói chung cũng như vốn đầu tư XDCB nói riêng. Ngược lại nếu năng lực chuyên môn kém, tất yếu sẽ không thể hoàn thành tốt công tác được giao, không phát hiện ra sai phạm và gây thất thoát cho Nhà nước. Vì vậy việc tăng cường bồi dưỡng cho lực lượng cán bộ luôn là mối quan tâm thường xuyên.
Bốn là: Trang thiết bị, cơ sở vật chất kỹ thuật. Kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi yêu cầu hiện đại hoá về công nghệ nhất là trong hoàn cảnh hiện nay khi khối lượng vốn giải ngân qua KBNN ngày càng lớn. Việc phát triển ứng dụng công nghệ thông tin sẽ giúp tiết kiệm thời gian giải quyết công việc. Đảm bảo công việc diễn ra nhanh chóng, chính xác và thống nhất. Do đó việc xây dựng một cơ sở vật chất kỹ thuật công nghệ hoàn chỉnh cho toàn bộ hệ thống KBNN là một đòi hỏi tất yếu.
1.5. THỰC TIỄN VÀ KINH NGHIỆM NGOÀI VÀ TRONG NƯỚC VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.5.1 Kinh nghiệm của một sốnước trên thế giới
1.5.1.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc là một quốc gia lớn, có một số đặc điểm tương đồng với Vịêt Nam. Chính phủ Trung Quốc cũng đang tích cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Kiểm soát chi đầu tư XDCB nói chung và các dự án sử dụng NSNN nói riêng được Trung Quốc hết sức quan tâm.
Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xãhội,
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc đã ban hành
Luật quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nước. Quy hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án đầu tư xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng và triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng từ NSNN.
Chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án từ nguồn vốn NSNN được xác định theo nguyên tắc “lượng thống nhất-giá chỉ đạo-phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí đầu tư xây dựng được phân tích, tính toán phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo quy luật cung-cầu. Công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án thể hiện được mục đích cụ thể: về xác định chi phí đầu tư xây dựng hợp lý; khống chế chi phí đầu tư xây dựng có hiệu lực và đem lại lợi ích cao nhất. Ngay trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư dự án, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tư xây dựng ở cuối các giai đoạn theo nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vượt quá giá đầu tư đã xác định ban đầu.
Khống chế chi phí đầu tư xây dựng công trình có hiệu lực chính là chi phí trong từng giai đoạn đầu tư không phá vỡ tổng mức giá, chi phí được duyệt ở từng giai đoạn. Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tư thường được thường xuyên xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống chế chi phí có hiệu lực. Chính phủ Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mứcđầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN; giá xây dựng được hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; Nhà nước khuyến khích sử dụng hợp đồng trong đầu tư xây dựng theo thông lệ quốc tế. Trung Quốc đã đang xây dựng và phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sư định giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phí xây dựng. Trung Quốc rất chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh trong nền kinh tế.
Chính phủ Trung Quốc không can thiệp trực tiếp vào việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án sử dụng NSNN, mà chỉ ban hành các quy định có tính chất định hướng thị trường, bảo đảm tính công bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của
TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, xã hội hoá công tác định mức xây dựng, đơn giá xây dựng và sử dụng cơ chế thị trường để thoả thuận, xác định giá xây dựng công trình. Xu thế này không những đã và đang được thực hiện ở Trung Quốc, mà còn được áp dụng rộng rãi các nước phát triển.
1.5.1.2. Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp
Đối với kiểm soát chi đầu tư XDCB
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN ở Cộng hoà Pháp được thực hiện theo một hệ thống luật lệ chặt chẽ, lâu đời với bộ máy ổn định và phân định chức năng rõ ràng. Riêng việc kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN có một số điểm đáng kham khảo như:
Việc thực hiện nhiệm vụ của KBNN ở Cộng hoà Pháp dựa trên các căn cứ: Bộ Luật NSNN; Dự toán ngân sách năm được Nghị viện phê chuẩn từng bộ chi tiêu; Bộ Luật hợp đồng thầu công ban hành năm 1992; Dự toán chi hàng năm được Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ương và địa phương.
Trách nhiệm của KBNNPháp trong kiểm soát chi đầu tưXDCB
Tham gia uỷ ban đấu thầu để nắm bắt và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư, đến khi nhà thầu nhận được tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu. Nếu khối lượng phát sinh nhỏ hơn hoặc bằng 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng. Nếu vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình uỷ ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí dự toán chi tiêu năm sau.
Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ đầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu công đã đựơc xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra TRƯỜ NG ĐẠI HỌC KINH TẾ HU Ế
Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính đặt tại Bộ hoặc địa phương kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng.
Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư.Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc Pháp có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc; khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xảy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán được xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển trả nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không được tính lãi trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc.
Đối với kiểm soát cam kết chi
Tại Pháp, theo điều 29, Nghị định ngày 29/12/1962 của Chính phủ thì cam kết chi NSNN là một hành động mà qua đó một cơ quan hành chính, một tổ chức công tạo ra hoặc xác định cho mình nghĩa vụ làm phát sinh một khoản chi phí.
Các cam kết chi phải được hạch toán kế toán của các đơn vị quan hệ ngân sách. Một đơn vị quan hệ ngân sách cần phải biết về số tiền luỹ kế của các tài khoản chi đã cam kết vào bất cứ thời điểm nào để có thể so sánh với số kinh phí ngân sách được duyệt và như vậy mới lập kế hoạch được khả năng cam kết mới.
Tại Pháp, kiểm soát cam kết là kiểm soát tài chính, là việc kiểm soát mang tính chất hành chính được thực hiện trước khi các nghiệp vụ chi ngân sách được