quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Pháp luật về thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất bao gồm tất cả các VBQPPL liên quan đến việc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hiện nay, hệ thống các quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh về thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất tương đối đầy đủ, xác định khá rõ ràng và bao quát được hầu hết các hành vi phát sinh trong hoạt động thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, quy định khá mạch lạc các trường hợp cũng như trình tự, thủ tục thu hồi chúng; quy định trình tự, thủ tục cụ thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất sự chồng chéo về thẩm quyền xử phạt.
Tuy nhiên, mặc dù các quy định trong Luật Đất đai đã rất chặt chẽ, rõ ràng nhưng thực tiễn thực hiện trong thời gian qua vẫn còn gặp không ít vướng mắc do sự bất cập, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, dẫn đến các cách hiểu khác nhau khi áp dụng pháp luật vào giải quyết các công việc cụ thể. Luận văn sẽ không đi sâu đánh giá những ưu điểm mà chủ yếu phân tích, bình luận những mặt còn hạn chế của mảng pháp luật này với mong muốn tìm ra những giải pháp phù hợp nâng cao chất lượng pháp luật, tạo cơ sở pháp lý chắc chắn cho hoạt động thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hiện nay.
Để cụ thể hơn, tác giả đi phân tích những vướng mắc sau:
Thứ nhất, Tại khoản 26, Điều 1, Nghị định 148/2020/NĐ-CP sửa đổi khoản
4, 5 Điều 87, Nghị định 43/2014/NĐ-CP có những quy định như sau:
“a) Trường hợp Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có bản án, quyết định có hiệu lực thi hành, trong đó có kết luận về việc thu hồi
Giấy chứng nhận đã cấp thì việc thu hồi Giấy chứng nhận được thực hiện theo bản án, quyết định đó;”
Quy định này xuất phát từ việc trong quá trình giải quyết vụ án, cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và được trình bày những quan điểm, lý luận của mình để làm cơ sở quyết định của Tòa án. Theo quy định này, việc trình bày cơ sở, quan điểm của cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ là căn cứ để Tòa án kết luận có thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay không và thẩm quyền quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thuộc về cơ quan quản lý về đất đai.
Tuy nhiên, theo quy định tại Khoản 1, Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân dự 2015, khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết. Như vậy, theo quy định của pháp luật dân sự trao cho Tòa án thẩm quyền quyết định hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng theo pháp luật đất đai lại quy định trường hợp Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có bản án, quyết định có hiệu lực thi hành, trong đó có kết luận về việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp thì việc thu hồi Giấy chứng nhận được thực hiện theo bản án, quyết định đó.
Vì vậy, tác giả đề xuất như sau: Kết luận của Tòa án nhân dân chỉ nên là căn cứ để cơ quan cấp giấy chứng nhận kiểm tra lại giấy chứng nhận và thẩm quyền quyết định thu hồi giấy chứng nhận nên thuộc về cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi.
“b) Trường hợp cơ quan thanh tra có văn bản kết luận Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét, nếu kết luận đó là đúng thì quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp; trường hợp xem xét, xác định Giấy chứng nhận đã cấp là đúng quy định của pháp luật thì phải thông báo lại cho cơ quan thanh tra;”
Như vậy, nếu việc kết luận Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai từ cơ quan thanh tra thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cụ thể là UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét:
(i) Nếu kết luận đó là đúng thì quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp. (ii) Nếu xác định Giấy chứng nhận đã cấp là đúng quy định của pháp luật thì phải thông báo lại cho cơ quan thanh tra.
Như vậy, văn bản kết luận Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai của cơ quan thanh tra chỉ là căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét lại giấy chứng nhận đã được cấp chứ không phải là căn cứ để quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong trường hợp này, quyền quyết định thu hồi giấy chứng nhận được cấp thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi Giấy chứng nhận.
Bên cạnh đó, nếu kết luận cơ quan thanh tra cho rằng việc cấp Giấy chứng nhận không đúng quy định của pháp luật đất đai và cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận kết luận của cơ quan thanh tra thì phải ban hành quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải thông báo lại cho cơ quan thanh tra, người sử dụng đất có liên quan. Trong trường hợp khi xác định Giấy chứng nhận đã cấp là đúng quy định của pháp luật thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ thông báo lại cơ quan thanh tra.
Vì vậy, tác giả đề xuất như sau: Sau khi ban hành quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất căn cứ vào kết luận Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai của cơ quan thanh tra thì cơ quan nhà nước có thầm quyền phải thông báo lại cho cơ quan thanh tra, người sử dụng đất có liên quan.
“c) Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ờ và tài sản khác gắn liền với đất quy định tại Điều 105 của Luật Đất đai và Điều 37 của Nghị định 43/2014/NĐ-CP phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì kiểm tra lại, thông báo cho người sử dụng đất biết rõ lý do và quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định.”
Quy định này đã sửa đổi Điểm b, Khoản 4 Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ- CP. Trước đó, trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phát hiện
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì thông báo bằng văn bản cho cơ quan thanh tra cùng cấp thẩm tra; nếu kết luận là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã cấp không đúng quy định của pháp luật thì thông báo cho người sử dụng đất biết rõ lý do; sau 30 ngày kể từ ngày gửi thông báo cho người sử dụng đất mà không có đơn khiếu nại thì ra quyết định thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã cấp.
Pháp luật đất đai hiện hành trao cho chủ thể cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi có quyền và trách nhiệm tự quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai và không phảo thông báo bằng văn bản cho cơ quan thanh tra cùng cấp thẩm tra như quy định trước đây tại điểm b, khoản 4 Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.
Có thể thấy rằng cơ quan tham mưu cho UBND cấp huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là Phòng Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng đăng ký đất đai cùng cấp. Đây là hai tổ chức chuyên môn của UBND cấp huyện trong việc cấp Giấy chứng nhận cho người sử dụng đất, do đó việc cấp đúng hay sai thì hai cơ quan này là những tổ chức am hiểu hơn hết so với các cơ quan tổ chức khác. Chính vì vậy, khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì không cần phải thông báo bằng văn bản cho cơ quan thanh tra cùng cấp thẩm tra. Bên cạnh đó, để rút ngắn thủ tục hành chính, cơ quan nhà nước không cần thông báo lý do cho người sử dụng đất bởi vì trong trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì có quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại [7, tr.27-28]. Vì vậy, trên cơ sở kiểm tra của mình, cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi giấy chứng nhận
có thể xem xét và ra quyết định thu hồi giấy chứng đã cấp và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định này.
“d) Trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì gửi kiến nghị bằng văn bản đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có trách nhiệm kiểm tra, xem xét, quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai.”
Như vậy, pháp luật chỉ thừa nhận những kiến nghị bằng văn bản, các hình thức khác như gọi điện, gửi email hoặc bằng lời nói sẽ không được xem xét là căn cứ đúng pháp luật. Bên cạnh đó, để công tác thu hồi giấy chứng nhận trong trường hợp chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật đất đai cần quy định thời hạn cụ thể để cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có trách nhiệm kiểm tra, xem xét, quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai.
“đ) Cơ quan có thẩm quyền thu hồi Giấy chứng nhận quy định tại các điểm a, b, c và d khoản này là cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận tại thời điểm thu hồi Giấy chứng nhận;”
Theo quy định này, thẩm quyền thu hồi Giấy chứng nhận là cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận tại thời điểm thu hồi Giấy chứng nhận. Tuy nhiên, tại Điểm a, Khoản 4 Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ-CP có quy định: “a) Trường hợp Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có bản án, quyết định có hiệu lực thi hành, trong đó có kết luận về việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp thì việc thu hồi Giấy chứng nhận được thực hiện theo bản án, quyết định đó;”
Như vậy, đối với trường hợp Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có bản án, quyết định có hiệu lực thi hành, trong đó có kết luận về việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp thì việc thu hồi Giấy chứng nhận được thực hiện
theo bản án, quyết định đó. Cơ quan quản lý về đất đai có thẩm quyền quyết định việc thu hồi giấy chứng nhận trong trường hợp này, và sau khi bản án, quyết định có hiệu lực thi hành thì cơ quan thi hành án dân sự có trách nhiệm tổ chức thi hành bản án, quyết định theo quy định tại Luật thi hành án dân sự hiện hành.
Bên cạnh đó,“5. Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong các trường hợp quy định tại điểm d khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật.”
Quy định về thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp trái pháp luật, trừ trường hợp người được cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai còn tồn tại nhiều bất cập. Ví dụ trường hợp bà Toong là em út trong gia đình có năm (05) anh em, được mẹ đẻ để lại cho miếng đất có diện tích 360m2 đất thổ cư nhưng không có giấy tờ về việc di chúc, cho tặng. Năm 2002, bà Toong được UBND huyện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cùng năm mẹ đẻ bà Toong mất. Đến năm 2013 bà Toong tặng cho con gái duy nhất của bà toàn bộ diện tích đất nêu trên, đã được Văn phòng đăng ký đất đai đăng ký biến động theo quy định của pháp luật. Năm 2018 bà Toong mất do tai nạn giao thông. Lúc này, một số anh em của bà Toong có ý kiến về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho bà Toong không đúng quy định. Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện đã thẩm tra, xác định việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho bà Toong không đúng đối tượng do không có giấy tờ về việc cho tặng cũng như không có văn bản từ chối nhận tài sản của các anh em đồng thừa kế với bà Toong, đồng thời kiến nghị thu hồi giấy chứng nhận đã cấp theo quy định tại Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ. Không nhất trí với kiến nghị trên của phòng Tài nguyên và Môi trường huyện, con gái bà Toong có văn bản gửi UBND huyện. Do còn có ý kiến nên UBND huyện chưa thu hồi giấy chứng nhận đã cấp mà giao các cơ quan chuyên môn rà soát, thống nhất, tham mưu UBND huyện thực hiện đảm bảo đúng các quy định hiện hành. Qua rà soát, có quan điểm cho rằng việc Phòng
Tài nguyên và Môi trường huyện kiến nghị thu hồi giấy chứng nhận đã cấp là đúng quy định bởi tại Khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái quy định nếu người sử dụng đất đó đã thực hiện xong thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác. Đối chiếu quy định này thì việc bà Toong tặng cho con gái quyền sử dụng đất không phải là việc chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, nhiều quan điểm khác cho rằng theo quy định tại Khoản 10 Điều 3 Luật Đất đai giải thích “Chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử