XÃ THEO PHÁP LUẬT TẠI HUYỆN PHỤC HÒA, TỈNH CAO BẰNG 2.1. Thực trạng pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã
Từ nhiều năm nay, tình hình khiếu nại, tố cáo ln là vấn đề bức bách được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm. Đảng và Nhà nước đã có nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, Luật và các văn bản dưới luật quy định về vấn đề này. Các văn bản đó đã và đang được triển khai thực hiện, có tác động tích cực đến tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết tranh chấp đất đai. Nhờ vậy, nhiều “điểm nóng”, nhiều vụ việc phức tạp đã được giải quyết, góp phần ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của đất nước.
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 6 thơng qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2014. Đạo luật này thay thế Luật Đất đai năm 2003 và có nhiều sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình đẩy mạnh tồn diện cơng cuộc đổi mới tạo nền tảng để đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại.
Việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 cùng lúc với Hiến pháp năm 1992 là một dịp hiếm có trong lịch sử, là một sự kiện quan trọng đánh dấu những đổi mới về chính sách đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế và đảm bảo giữ vững ổn định chính trị - xã hội của đất nước. Luật Đất đai sửa đổi đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đại đa số nhân dân.
Một số điểm mới, tiến bộ của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về hòa giải tranh chấp đất đai (Hòa giải tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và tại Điều 88 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) như sau:
Thứ nhất, về thời hạn hòa giải, Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung
quy định về thời hạn hịa giải, theo đó, thời hạn hịa giải khơng q 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.
Thứ hai, bổ sung quy định về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã
(UBND cấp xã) trong việc thực hiện hòa giải, theo đó, khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:
(i) Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất;
(ii) Thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. So với quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì Luật Đất đai năm 2013 có điểm mới về thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai, đó là bổ sung thêm Tổ trưởng tổ dân phố hoặc Trưởng xóm, thơn, ấp, bản,… và đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và q trình sử dụng đối với thửa đất đó. Đây là một điểm mới góp phần đưa các vụ việc tranh chấp đất đai được hòa giải thành sớm từ cơ sở, tránh khiếu nại, khiếu kiện kéo dài, vượt cấp, mang lại ổn định cho xã hội.
(iii) Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ 2 thì được coi là việc hịa giải không thành.
Thứ ba, sửa đổi, bổ sung quy định kết quả hòa giải tranh chấp đất đai
phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hịa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận. Biên bản hịa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hịa giải, các thành viên tham gia hịa giải và phải đóng dấu của UBND cấp xã; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại UBND cấp xã.
Thứ tư, bổ sung quy định sau thời hạn 10 ngày, kể từ ngày lập biên bản
hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hịa giải thành, thì Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hịa giải thành hoặc khơng thành.
Thứ năm, bổ sung quy định trường hợp hịa giải khơng thành hoặc sau khi
hịa giải thành, mà có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hịa giải, thì UBND cấp xã lập biên bản hịa giải khơng thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.
Thứ sáu, sửa đổi, bổ sung quy định căn cứ để giải quyết tranh chấp đất
đai trong trường hợp các bên tranh chấp khơng có giấy tờ về quyền sử dụng đất; cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định cơng nhận hịa giải thành.
Tuy nhiên, bên cạnh những điểm mới, tiến bộ của Luật đất đai năm 2013 về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã, thì các quy định của pháp luật đất đai hiện hành vẫn còn nhiều vấn đề bất cập cần bàn và xem xét khi áp dụng vào thực tiễn hiện nay. Mặt khác, các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về hòa giải tranh chấp đất đai chưa nhiều, quy định chung chung, mang tầm bao
quát trên cả nước, chưa có quy định riêng cho các khu vực, tỉnh có tính đặc thù (miền núi – thành thị, biên giới – hải đảo…). nên khi áp dụng thực tiễn còn gặp rất nhiều lúng túng trong cơng tác hịa giải ở địa phương, cụ thể như:
Một là, bàn về thẩm quyền hòa giải tranh chấp đất đai
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 thì:
“Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp khơng hịa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải”. Như vậy,
quy định về việc hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã là một điều kiện bắt buộc, nếu vụ việc tranh chấp đất đai mà chưa được tiến hành tại cấp xã, thì sẽ khơng được tiếp tục giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính cấp trên hoặc khơng được thụ lý giải quyết khiếu kiện tại Tòa án nhân dân các cấp. Cụ thể, nếu việc tranh chấp đất đai khởi kiện ra Tòa án mà chưa được tiến hành hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thì các đương sự sẽ bị coi là chưa đủ điều kiện khởi kiện theo quy định tại Khoản 2, Điều 3, Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Trường hợp chưa có đủ điều kiện khởi kiện theo quy định của pháp luật quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự 2015: “1.
Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện trong các trường hợp sau đây: ... b) Chưa có đủ điều kiện khởi kiện theo quy định của pháp luật. - Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015”.
Mặt khác, khi xem xét quy định này ta thấy, những đặc trưng của hòa giải tranh chấp đất đai do Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện có sự khác biệt căn bản giữa hình thức hịa giải này với các loại hình tự hịa giải tại cơ sở (là các hình thức hịa giải thuần túy trong nội bộ cộng đồng dân cư, khơng có bất cứ một sự can thiệp nào từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Chính vì
sự khác biệt rõ nét giữa hịa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã tiến hành với các hình thức hịa giải tranh chấp đất đai khác, vì vậy, việc hịa giải tranh chấp đất đai phải được tiến hành theo trình tự thủ tục tương đối chặt chẽ: phải đảm bảo thời gian luật định; việc hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và xác nhận hịa giải thành hoặc không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã; biên bản hòa giải này được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp và gửi đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Qua đây, cũng cần phải nhấn mạnh rằng, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã không phải là việc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Bởi lẽ, UBND xã chỉ đóng vai trị trung gian hịa giải, giúp đỡ, hướng dẫn các bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, xử lý giải quyết ổn thỏa tranh chấp, chứ không phải là cấp giải quyết tranh chấp đất đai, không quyết định đất tranh chấp thuộc về bên nào. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành chỉ thuộc về Cơ quan hành chính cấp trên và Tịa án nhân dân các cấp. Sở dĩ, điều này cũng dễ lý giải, căn cứ vào quy định của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015; Luật Đất đai năm 2013 thì UBND cấp xã khơng có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính để giải quyết tranh chấp đất đai nhưng có trách nhiệm và nghĩa vụ phối hợp với Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hoà giải tranh chấp đất đai. Như vậy, Uỷ ban nhân dân cấp xã chỉ có quyền hồ giải tranh chấp đất đai trên địa bàn xã quản lý. Nhà nước khuyến khích hịa giải các tranh chấp đất đai trong nội bộ nhân dân trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đó nhằm hạn chế khiếu kiện phát sinh từ cơ sở.
Hai là, xét về phạm vi hòa giải tranh chấp đất đai
Căn cứ vào quy định tại Khoản 24, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử
dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Theo qui định này,
chỉ tranh chấp về việc xem ai là người có quyền và nghĩa vụ sử dụng đất thì mới bắt buộc phải tiến hành thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp. Như vậy, phạm vi hòa giải tranh chấp đất đai là những tranh chấp mà các bên khơng tự hịa giải được. Theo tinh thần của Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao: “Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như:
tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,... thì thủ tục hịa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án”. Theo qui định này, đồng
nghĩa với việc chỉ những tranh chấp liên quan đến “Ai là người có quyền sử dụng đất” bắt buộc phải tiến hành hòa giải. Còn các tranh chấp khác về thừa kế, tranh chấp các giao dịch liên quan đến QSDĐ,...không bắt buộc.
Ba là, vấn đề về thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã thành lập.
Luật Đất đai năm 2013 có điểm mới về thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai, đó là bổ sung Tổ trưởng tổ dân phố hoặc Trưởng thơn, xóm, ấp và đại diện của một số (ít nhất phải là 2) hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng. Đây là một điểm mới tiến bộ, mang lại nhiều hiệu quả trong việc hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ sở (như ở phần trên đã đề cập đến vấn đề này). Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực, việc đưa qui định thành phần này là thành phần bắt buộc, trên thực tế thực hiện đã phát sinh một số bất cập, khi thiếu, vắng một trong các thành phần này cuộc hòa giải khơng thể tiến hành được, nếu có tiến hành hịa giải, kết quả hòa giải thành mà các bên tự nguyện chấp hành thì khơng có vấn đề gì, ngược lại khơng thành thì vụ việc sẽ khiếu nại hoặc khởi kiện ra tòa, biên bản hịa giải đó sẽ khơng sử dụng được do thực hiện không đúng quy
định của pháp luật, phải tiến hành hòa giải lại, dẫn đến vụ việc kéo dài gây bức xúc, phiền hà cho người dân và các cơ quan chức năng có thẩm quyền.
Bốn là, xét về thủ tục hòa giải Hòa giải tranh chấp đất đai
Tại Điều 202, Luật Đất đai năm 2013 và Điều 88, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017) đã qui định về thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã. Vấn đề cần bàn ở đây là thủ tục yêu cầu Tịa án cơng nhận kết quả hòa giải thành tại UBND cấp xã hiện nay ra sao. Vì trên thực tiễn cho thấy, có nhiều trường hợp các bên đương sự đã thỏa thuận được với nhau nội dung mâu thuẫn, tranh chấp nhưng sau đó một bên lại thay đổi không thực hiện nội dung đã hòa giải. Do vậy kết quả hòa giải mặc dù là thành nhưng lại khơng có giá trị pháp lý để thi hành.
Ngồi ra, theo quy định tại Khoản 3, Ðiều 202 Luật Ðất đai năm 2013 UBND cấp xã phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận để tiến hành hịa giải. Trong thực tế, do khơng nắm vững các quy định của pháp luật cho nên nhiều trường hợp thành phần tham gia hòa giải ở cấp xã khơng đúng. Chẳng hạn như khơng có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trận mà chỉ có thường trực UBND, cán bộ địa chính, tư pháp và đại diện một số hội, đồn thể ở xã mà quên mất thành phần cần có là đại diện Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam. Các vụ hoà giải trên đây tuy không đúng với quy định của Luật Đất đai, song, khơng có gì đáng nói, nếu đã được hịa giải thành. Điều đáng nói là, khi các bên tranh chấp hịa giải khơng thành đã tiến hành khởi kiện theo trình tự của Bộ luật tố tụng dân sự, do biên bản hịa giải khơng có Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tham gia hòa giải (áp dụng đối với một số trường hợp bắt buộc phải tiến hành hòa giải cơ sở) nên Tòa án đã căn cứ Điểm b, Khoản 1,