Bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hiện các biện pháp đưa người nghiện vào cơ sở cai nghiện bắt buộc vẫn còn tồn tại những hạn chế sau:
Thứ nhất, hạn chế về quy định của văn bản pháp luật
Về việc xác minh nơi cư trú làm cơ sở áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào cơ sở cai nghiện bắt buộc: Theo quy định tại Điều 96 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Điều 3 Nghị định 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 136/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016) và Điều 4 Thông tư 05/2018/TT-BCA ngày 07/02/2018 của Bộ Cơng an thì đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng khơng có nơi cư trú ổn định. Như vậy, việc xác định “có nơi cư trú ổn định” hay không là một trong những căn cứ rất quan trọng trong quá trình lập hồ sơ đưa người vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Trên thực tế, việc xác định nơi cư trú sẽ giao về cho Công an xã, phường, thị trấn - nơi đối tượng bị đề nghị có địa chỉ thường trú hoặc tạm trú nhưng kết quả xác minh lại khơng đảm bảo, vẫn cịn sự mâu thuẫn, chồng chéo trong việc cung cấp kết quả. Có những vụ, cùng một người là Trưởng Công an xã cho kết quả xác minh nhưng thời điểm trước đó xác định đối tượng “khơng cư trú ổn định tại địa phương” nhưng sau khi phiên họp sơ thẩm kết thúc, người bị đề nghị khiếu nại lên cấp phúc thẩm thì chính Trưởng cơng an xã này lại cho kết quả xác minh xác định đối tượng “có cư trú ổn định tại địa phương”; có trường hợp Trưởng Cơng an xã xác minh “không cư trú ổn định tại địa phương” nhưng Phó Cơng an xã lại xác minh “có cư trú ổn định tại địa phương”. Đa số các trường hợp trên xảy ra ở các địa phương ngồi địa bàn TP. Hồ Chí Minh. Đây là lý do hàng đầu dẫn đến việc hủy quyết định sơ thẩm tại cấp phúc thẩm [43].
Về việc xác định tình trạng nghiện để áp dụng thời hạn cai nghiện bắt buộc: Theo quy định tại Khoản 2 Điều 95 Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 thì “Thời hạn
áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc từ 12 tháng đến 24 tháng”. Tuy nhiên, trong quá trình từ khi lập biên bản VPHC đến khi mở phiên họp trong hồ sơ Tịa án cung cấp chỉ có 02 kết quả xác định về tình trạng nghiện ma túy của đối tượng bị áp dụng: Một là, là kết quả Test nhanh của Trạm y tế phường, xã và hai là, Phiếu trả lời kết quả của Cơ sở xã hội Thanh Thiếu Niên 2 hay Cơ sở xã hội Nhị Xuân. Trong các kết quả này chỉ xác định đối tượng có nghiện hay khơng nghiện, cịn tình trạng nghiện trong bao lâu chủ yếu là do lời khai của đối tượng và việc áp dụng thời hạn cai nghiện bắt buộc của Tịa án thường dựa vào tình trạng nhân thân nên dẫn đến một số trường hợp áp dụng chưa hợp lý. Có những đối tượng mới nghiện nhưng tình trạng nhân thân xấu (từng trộm cắp, cướp giật tài sản nhiều lần…) ngược lại có những người nghiện nặng nhưng lại chưa có tiền án, tiền sự, do đó, dẫn đến việc áp dụng thời gian cai nghiện bắt buộc chưa phù hợp, đây là lý do dẫn đến việc sửa quyết định của cấp sơ thẩm trong thời gian qua. Vì vậy, cần phải có ý kiến hay kết luận của cơ quan chun mơn về tình trạng bệnh lý nặng hay nhẹ của đối tượng để áp dụng thời gian cai nghiện cho phù hợp. Muốn làm được điều này, đòi hỏi phải tập hợp được đội ngũ cán bộ có trình độ, năng lực chun mơn đủ đáp ứng yêu cầu thực tiễn hoặc phải tuyển dụng, đào tạo đội ngũ mới và kế tiếp là phải trang bị được hệ thống trang thiết bị, máy móc hiện đại phục vụ cho nhu cầu giám định chất gây nghiện. Đồng thời cũng cần có quy định về thang điểm cụ thể để xác định tình trạng nghiện của đối tượng trên cơ sở đó để áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh một cách phù hợp.
Đối với việc miễn chấp hành biện pháp xử lý hành chính đưa người vào cơ sở cai nghiện bắt buộc: Theo quy định tại Khoản 2 Điều 111 Luật xử lý vi pham hành chính 2012 và Điểm b Khoản 2 Điều 18 Nghị định 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 thì người phải chấp hành quyết định nhưng chưa đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được miễn chấp hành quyết định theo một trong các trường hợp sau đây: “Trong thời gian hoãn chấp hành quyết định mà người đó có tiến bộ rõ rệt trong việc chấp hành pháp luật hoặc lập cơng hoặc khơng cịn nghiện ma túy”. Nhưng xác định cơ quan nào có thẩm quyền xác định tình trạng người nghiện khơng
còn nghiện ma túy và cấp nào có thẩm quyền cho kết quả này vẫn cịn bỏ ngõ vì việc nghiện không thể nào chấm dứt trong một thời gian ngắn [43].
Về bố trí bảo vệ phiên họp: Tại phiên họp xét đưa người vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, Thẩm phán, kiểm sát viên và đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan phải tiếp xúc rất gần với các đối tượng bị nghiện ma túy, nhiều đối tượng đang trong tình trạng loạn thần; có nhiều tiền án, tiền sự; bị HIV... nên việc bố trí người bảo vệ phiên họp như hiện nay vẫn chưa đảm bảo an tồn tính mạng, sức khỏe cho những người tiến hành tố tụng. Cần thiết phải trang bị được các phịng mở phiên họp có hàng rào cách ly hoặc tăng cường lực lượng bảo vệ chuyên nghiệp.
Về cơ sở vật chất phục vụ việc quản lý người nghiện của tổ chức xã hội: Tại Khoản 2, Điều 9 và Điều 14 Nghị định 221 (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 136/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016) quy định giao cho tổ chức xã hội quản lý người nghiện ma túy khơng có nơi cư trú ổn định trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Tuy nhiên, thực tế các tổ chức xã hội có đủ điều kiện quản lý các đối tượng nghiện này rất ít, chưa đáp ứng được nhu cầu.
Về quản lý người vi phạm là người nghiện ma túy: Theo quy định tại điểm c, khoản 1, Điều 8 Nghị định số 221 quy định “Trường hợp chưa xác định được nơi cư trú ổn định của người vi phạm, thì tiến hành xác định nơi cư trú ổn định của người đó. Trong thời gian 15 ngày làm việc, nếu xác định được nơi cư trú ổn định thì thực hiện theo điểm a hoặc điểm b khoản 1 Điều này…”. Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn cụ thể trong 15 ngày chờ xác định nơi cư trú của đối tượng vi phạm thì tổ chức nào chịu trách nhiệm quản lý đối tượng vi phạm?.
Thứ hai, theo quy định hiện nay, để đưa người nghiện ma túy đi cai nghiện bắt
buộc thì phải xác định tình trạng nghiện ma túy của họ. Theo quy định tại Khoản 2, Điều 11, Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là Nghị định 111/2013/NĐ-CP) quy định: Đối với người nghiện ma túy,thì phải xác định tình trạng nghiện ma túy hiện tại của họ.Việc xác định tình trạng nghiện ma túy được thực hiện theo quy định của Bộ Y tế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ
Công an về thẩm quyền, thủ tục và quy trình xác định tình trạng nghiện ma túy [22, Điều 11, Khoản 2]. Tuy nhiên, hiện nay Bộ Y tế chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể trình tự, thủ tục xác định tình trạng nghiện ma túy, đồng thời, chưa tổ chức tập huấn vấn đề này nên đến nay các y, bác sỹ tại các phòng khám địa phương vẫn chưa có chứng chỉ theo quy định này, do đó việc xác định tình trạng người nghiện ma túy để đưa đi giáo dục đối với xã, phường, thị trấn không thể thực hiện; cũng như việc xác định tình trạng nghiện ma túy để đưa đối tượng đi cai nghiện bắt buộc gặp nhiều khó khăn. Mặt khác, hiện nay, số người sử dụng ma túy tổng hợp ngày càng tăng và hiện cũng chưa có hướng dẫn xác định tiêu chí tình trạng nghiện ma túy tổng hợp, cũng như phác đồ điều trị cho đối tượng này. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ làm công tác cai nghiện cả ở trung tâm và cộng đồng chưa đươc̣ tâp ̣ huấn về các biện pháp xử lý đối với người nghiện bi rối loạn tâm thần do ảnh hưởng của ma túy tổng hợp.
Thứ ba, biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn là biện
pháp được thực hiện trước khi áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Mặt khác, biện pháp này khi áp dụng với người nghiện ma túy là có sự kết nối với việc điều trị cai nghiện tại gia đình, cộng đồng theo Nghị định 94/2010/NĐ-CP. Khi ra quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn thì sẽ phải ra thêm quyết định bắt buộc cai nghiện tại cộng đồng. Bên cạnh đó, thời gian thời gian cai nghiện tại cộng đồng là 06-12 tháng trong khi thời gian giáo dục tại xã, phường, thị trấn là từ 03-06 tháng. Vì vậy, khi hết thời hạn giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà người nghiện vẫn nghiện thì vẫn phải chờ hết thời gian cai nghiện tại gia đình, cộng đồng mới lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Tuy nhiên, hiện nay, công tác cai nghiện ma túy tại gia đình, cộng đồng cũng cịn gặp nhiều khó khăn, có nhiều địa phương chưa thực hiện cơng tác này, dẫn đến khơng có “đầu vào” để lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.
Thứ tư, hoạt động lập hồ sơ đưa người đi cai nghiện còn bất cập
Theo các cơ quan chức năng, việc lập hồ sơ đưa người vào cai nghiện bắt buộc tại các cơ sở được chuyển từ cơ quan hành chính là UBND cấp xã sang TAND cấp huyện
là một bước tiến tích cực, chặt chẽ hơn và có tính pháp lý cao hơn. về trình tự, thủ tục lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, theo quy định hiện nay là rất phức tạp, qua nhiều cơ quan hành chính (cơng an xã, huyện, Phòng Tư pháp, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Tòa án nhân dân cấp huyện), gây khó khăn và mất nhiều thời gian. Thời gian nhanh nhất là mất hơn 01 tháng, nếu không cũng phải kéo dài đến 03 tháng và hết thời hiệu xử lý VPHC sẽ không đưa được người vào cai nghiện bắt buộc. Sau khi hoàn thành việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, cơ quan lập hồ sơ thông báo bằng văn bản về việc lập hồ sơ cho người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc hoặc người đại diện hợp pháp của họ. Thơng báo cho gia đình, người đại diện hợp pháp của người nghiện với thời gian để đọc hồ sơ là 05 ngày trước khi chuyển cho các cơ quan xem xét là khó khả thi, người nghiện dễ bỏ trốn trước khi được đưa ra Tòa án xét xử. Tuy nhiên, theo các cơ quan chức năng, quy định này của luật còn mang tính chất chung chung, khơng cụ thể nên việc phân công quản lý tại cơ sở cịn gặp nhiều khó khăn. Trong thời gian chờ quyết định của tòa án để đưa đối tượng đi cai nghiện bắt buộc thì việc quản lý đối tượng được giao cho gia đình và chính quyền địa phương [27]. Lãnh đạo cấp xã sẽ phân cơng các tổ chức đồn thể theo dõi, quản lý. Tuy nhiên, do các đối tượng nghiện thường có những phản ứng, chống đối nên buộc địa phương phải giao cho lực lượng công an theo dõi, giám sát. Chính vì vậy, việc giao cho gia đình, các tổ chức đồn thể xã hội quản lý là rất khó khăn. Trong khi đó, các tổ chức xã hội khơng có đầy đủ các điều kiện về con người, cơ sở vật chất để quản lý người nghiện ma túy trên địa bàn. Mặt khác, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết thi hành luật cũng không quy định cụ thể tổ chức xã hội nào thực hiện công việc này.
Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trên:
Thứ nhất, bất cập trong quản lý cư trú đối với các đối tượng bị nghiện. Theo Luật
XLVPHC 2012 và tại Điều 14, Nghị định 221/2013/NĐ-CP thì trước khi áp dụng biện pháp đưa đi cai nghiện bắt buộc thì người nghiện phải được giáo dục tại địa phương, phải có cơ sở xã hội để lưu giữ trong thời gian lập hồ sơ, chờ quyết định của tòa án
nhân dân. Đối với người lang thang không nơi cư trú ổn định mắc nghiện ma túy về nguyên tắc phải thẩm tra, xác minh để xác định nơi cư trú ổn định của họ có hay khơng rồi mới đưa vào cơ sở cai nghiện. Trong khi chờ thẩm tra, xác minh phải giao cho tổ chức xã hội quản lý. Mặt khác, việc quy định các tổ chức xã hội (hội cựu chiến binh, hội phụ nữ…) phải đáp ứng các yêu cầu về cơ sở vật chất, về cán bộ y tế để quản lý, lưu giữ đối tượng như hiện nay là khơng khả thi và khó khăn, bởi hiện nay, tại các địa phương thì các tổ chức xã hội này chưa có nhà lưu giữ, khơng có cán bộ làm cơng tác chuyên môn như y tế để xử lý cắt cơn.
Thứ hai, Trách nhiệm của một số Bộ, ngành, cơ quan, địa phương nhất là vai trò,
trách nhiệm người đứng đầu chưa được đề cao. Một số địa phương chưa quan tâm đúng mức, thậm chí chỉ lo phát triển kinh tế,... mà khơng đi đơi với việc phịng chống tệ nạn xã hội (gây tâm lý bất an trong nhân dân, gây đói nghèo, sinh ra tội phạm...). Một số cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của cơng tác phịng, chống ma túy. Nhiều địa phương buông lỏng không chú trọng công tác này, không chuyển đổi kịp thời các Trung tâm cai nghiện nên đã xảy ra việc học viên trốn trại tập thể ở một số địa phương gây tâm lý hoang mang lo lắng trong nhân dân.
Thứ ba, sự tham gia, phối hợp trao đổi thông tin giữa các cơ quan còn bị động,
chưa huy động hết nguồn lực đơng đảo từ phía người dân trong cộng đồng. Cơng tác phối hợp, trao đổi thông tin giữa các lực lượng chức năng chưa kịp thời, chặt chẽ, chưa có quy chế rõ ràng, cịn có biểu hiện thành tích nên chưa phản ánh đúng tình hình.
Thứ tư, Hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách cịn chưa đồng bộ (Luật phòng
chống ma túy, Luật xử lý vi phạm hành chính, các văn bản hướng dẫn khác...); một số văn bản hướng dẫn cịn chậm, cơng tác tham mưu đề xuất chính sách chưa kịp thời. Như Nghị định 221/NĐ-CP năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 15/2/2014, nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện vì liên quan đến nhiều thủ tục.
Thứ năm, Nguồn lực thiếu, không đáp ứng yêu cầu, nhất là trong bối cảnh nguồn
tài trợ giảm. Việc huy động các nguồn lực xã hội chưa được quan tâm thực chất và hiệu quả, chưa có đủ nguồn lực để đáp ứng cho việc đưa người nghiện vào cơ sở cai nghiện. Văn bản dưới luật chỉ quy định “Quản lý và sử dụng kinh phí thực hiện chế độ áp dụng