1.2. Vai trò nguồn vốn tư nhân và nguồn vốn nhà nước trong dự án PPP
1.2.4. Vai trò của nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP
Nguồn vốn tư nhân được hiểu là việc nhà nước giao cho các nhà đầu tư tư
nhân huy động vốn góp bằng tiền hoặc nhân lực vật lực để đầu tư vào các hoạt động đầu tư hạ tầng cơ sở theo đúng mục đích, quy định của chính phủ đã phê duyệt theo từng giai đoạn. Các hoạt động đầu tư huy động vốn từ khu vực tư nhân thường hướng tới các mục tiêu phát triển hạ tầng cơ sở thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của cả nước hoặc của một tỉnh, có tác dụng tích cực đối với đời sống an sinh của nhân dân hoặc các cơng trình có ý nghĩa quan trọng đối với cơng cuộc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Đổi lại các nhà đầu tư được hưởng lợi nhuận đầu tư từ việc Nhà nước giao cho khai thác giá trị quyền sử dụng đất các khu đất dự án nhà ở hoặc giao cho quyền khai thác kinh doanh các dịch vụ cơng trình cộng cộng có giá trị lợi nhuận cao trong một thời hạn nhất định thơng qua hình thức hợp đồng như: BT, BOT, BTO, BTL, BLT, BOO… Như vậy vốn tư nhân trong dự an PPP đóng vai trị rất quan trong đối với xã hội, nó thúc đẩy xã hội phát triển mạnh mẽ và kịp thời phù
hợp với định hướng của Chính phủ. Vốn tư nhân chính là khoản bù đắp phần thiếu hụt từ nguồn lực ngân sách nhà nước để đầu tư vào cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế xã hội của một nước hoặc một tỉnh.
Việc huy động vốn từ khu vực tư nhân để đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển phát triển kinh tế xã hội cũng có thể hiểu là việc nhà nước vay vốn từ các nhà đầu tư tư nhân, đồng thời giao ủy quyền cho các nhà đầu tư tư nhân thực hiện việc đầu tư xây dựng cơ bản thay cho nhà nước thông qua việc ký hợp đồng đối với một số lĩnh vực nhất định trong một giai đoạn cụ thể. Như vậy vai trò nguồn vốn tư nhân có thể hỗ trợ cho chính phủ về mặt quản lý linh hoạt và hiệu quả trong việc đầu tư từ khu vực tư nhân. Kinh nghiệm quản lý từ khu vực tư nhân thơng qua góp vốn trở thành cơng cụ kinh nghiệm của nhà nước đối với dự án PPP đó khi thực hiện.
Vốn huy động từ khu vực tư nhân là một bộ phận thuộc vốn đầu tư phát triển về mặt bản chất là nguồn NSNN để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển hạ tầng cơ sở kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân do tư nhân ứng trước; nhà nước đảm bảo về mặt cơ chế, chính sách và hỗ trợ bổ sung các nguồn vốn đảm bảo hài hịa lợi ích của tư nhân và nhà nước. Như vậy vai trò của nguồn vốn tư nhân chính là chất xúc tác để việc thực hiện những mục tiêu phát triển về kinh tế xã hội được đảm bảo theo đúng tiến độ, kế hoạch đề ra trong các dự án PPP.
Việc huy động và quản lý tốt nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP địi hỏi chính phủ cần phải ban hành các quy định, điều chỉnh các quy định, thành lập các đơn vị của mình để triển khai thực hiện các dự án. Như vậy vai trò của nguồn vốn tư nhân sẽ giúp hồn thiện cơ chế chính sách pháp luật, phù hợp với thực tế triển khai, giúp chính sách, pháp luật của nhà nước đi vào thực tiễn.
1.2.5.Ưu điểm và hạn chế tồn tại của mơ hình Nhà nước- Tư nhân(PPP)
1.2.5.1. Những ưu điểm của mơ hình Nhà nước–Tư nhân( PPP).
Chính phủ ở hầu hết các nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam) phải đối mặt với thách thức phải đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của các KCN (khu công nghiệp) và KKT (khu kinh tế) trong việc đầu tư và nâng cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật
phục vụ cho công tác xúc tiến và kêu gọi đầu tư, đặc biệt là các dự án FDI. Trong khi đó, kinh phí có sẵn từ các nguồn vốn truyền thống mà chủ yếu dựa vào thuế và năng lực quản trị của khu vực công để thực hiện các dự án đầu tư hạ tầng vẫn cịn hạn chế. Chính vì vậy, quan hệ đối tác với khu vực tư nhân là một thay thế hấp dẫn để tăng cường và cải thiện cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển.
Trong mơ hình PPP, việc xác lập quan hệ đối tác thông thường là qua một hợp đồng ràng buộc về mặt pháp lý hoặc một số cơ chế khác, trong đó đồng ý chia sẻ các trách nhiệm liên quan đến việc thực hiện và quản lý của các dự án PPP. Quan hệ đối tác được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác đáp ứng nhu cầu được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ thích hợp về: tài nguyên, nguồn lực; rủi ro; trách nhiệm; chế độ khen thưởng. Như vậy sẽ phát huy được điểm mạnh, ưu điểm của các bên khi tham gia đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, các bên đều có lợi.
Các nước trên thế giới ngày càng có khuynh hướng chuyển dần sang khu vực tư nhân để cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực năng lượng và điện, nước, thơng tin liên lạc, giao thơng vận tải. Có nhiều lý do cho sự hợp tác với khu vực tư nhân trong phát triển và cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng, đó là: Tăng cường hiệu quả trong việc phân phối, điều hành và quản lý dự án PPP; Có nguồn lực bổ sung để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của việc đầu tư theo Dự án PPP; Có cơ hội tiếp cận và nắm bắt cơng nghệ tiên tiến (cả phần cứng và phần mềm).
Mơ hình PPP trở nên hấp dẫn với chính phủ các nước đang phát triển vì nó được đánh giá như là một cơ chế ngoài ngân sách phục vụ cho phát triển cơ sở hạ tầng như: Giúp tăng cường cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng cần thiết; áp dụng mơ hình PPP có thể khơng u cầu bất kỳ chi tiêu tiền mặt ngay lập tức qua đó giúp làm giảm gánh nặng của chi phí thiết kế và xây dựng; Cho phép chuyển nhượng nhiều rủi ro dự án sang khu vực tư nhân; PPP giúp đưa ra những lựa chọn tốt hơn về thiết kế, công nghệ, xây dựng, sự vận hành và chất lượng cung cấp dịch vụ hạ tầng.
Việc phân bổ rủi ro giữa các đối tác là trung tâm của bất kỳ hợp đồng PPP nào và mức độ phức tạp cao hơn các dự án thông thường. Cả hai đối tác đều phải hiểu rõ các rủi ro khi tham gia và đồng ý sự phân bổ rủi ro trong hợp đồng. Như vậy dự án
PPP sẽ có cơ hội đánh giá kỹ càng các rủi ro khi thực hiện nên có thể hạn chế tối đa các rủi ro cho dự án khi PPP được triển khai.
1.2.5.2. Một số hạn chế của mơ hình PPP
Có nhiều khía cạnh quan trọng về kinh tế, xã hội, chính trị, pháp lý và hành chính, cần được đánh giá cẩn thận trước khi chấp thuận một Hợp đồng PPP. Những hạn chế chủ yếu của PPP bao gồm:
- Không phải tất cả các dự án PPP đều có tính khả thi do các ngun nhân về chính trị, pháp lý, hay tính khả thi thương mại.
- Khu vực tư nhân có thể khơng quan tâm đến một dự án PPP do rủi ro cao xuất phát từ năng lực nhận thức của các bên tham gia về một dự án PPP hoặc có thể là sự hạn chế về mặt kỹ thuật, năng lực tài chính, trình độ quản lý thực hiện dự án.
- Một dự án PPP có thể tốn kém hơn một dự án thơng thường, trừ khi các khoản chi phí tăng thêm (chi phí tài chính và chi phí vận hành dự án) có thể được bù đắp thơng qua việc tăng tính hiệu quả của dự án.
- Thay đổi trong hoạt động quản lý và kiểm soát tài sản của các cơ sở hạ tầng thơng qua một dự án PPP có thể khơng đủ để cải thiện hiệu suất kinh tế của nó, trừ khi các điều kiện cần thiết khác được đáp ứng. Những điều kiện này có thể bao gồm mơi trường hoạt động thích hợp, cải cách hành chính, và thay đổi trong thực tiễn hoạt động cũng như quản lý hoạt động của cơ sở hạ tầng.
- Thông thường, sự thành công của dự án PPP phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả của công tác quản lý, phối hợp giữa các bên liên quan trong hợp đồng PPP.
- Thiếu ngân sách của chính phủ được xem là yếu tố chính trong việc xem xét một dự án PPP. Các khoản chi phí tăng thêm trong một dự án PPP thường là chi phí vay vốn đối với khu vực tư nhân cao hơn so với khu vực cơng cộng, và các chi phí hành chính liên quan đến việc quản lý hợp đồng PPP. Chi phí giao dịch của các dự án PPP cũng rất đáng kể.
- Do dự án PPP có thời gian kéo dài 5 - 10 năm, thậm chí 20 - 30 năm, rủi ro rất lớn, nên trong quá trình đàm phán ký kết hợp đồng, cần đánh giá rõ những tác
động rủi ro tới đầu tư của cả phía Nhà nước và nhà đầu tư để từ đó phân bổ, quản lý rủi ro một cách hiệu quả. Đây cũng là một hạn chế.
- Liên quan đến triển khai PPP, có thể nói văn bản quy phạm pháp luật quy định về đầu tư theo hình thức PPP mới ở cấp nghị định nên hành lang pháp lý về PPP phụ thuộc nhiều vào luật khác như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu… trong suốt vòng đời dự án PPP, từ bước chuẩn bị đầu tư đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác. Trong khi đó, những văn bản về PPP được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công là chủ yếu. Do vậy, cả Nhà nước và tư nhân gặp nhiều khó khăn trong quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh tốn cơng trình, đặc biệt là quản lý phần vốn góp của Nhà nước; cơng tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư.
- Các dự án PPP thường có quy mơ lớn, mang tính đột phá như hệ thống đường bộ cao tốc, đường sắt tốc độ cao, cần có vốn góp từ ngân sách nhà nước (30 - 50%) để đảm bảo dự án khả thi về mặt tài chính. Tuy nhiên, các ngân hàng tài trợ, các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đều yêu cầu Nhà nước phải xác định rõ nguồn cam kết tham gia dự án, đồng thời có cơ chế cụ thể đối với phần tham gia của Nhà nước. Ngân hàng, nhà đầu tư và các chuyên gia đều yêu cầu phải có bảo lãnh khoản vay hoặc doanh thu, bảo lãnh rủi ro tỷ giá…, nhưng các cơ chế này chưa được Chính phủ chấp thuận, ngoại trừ một số dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT riêng rẽ được cấp bảo lãnh của Chính phủ đối với khoản vay tín dụng. Do vậy, việc vay vốn huy động trong nước của các nhà thầu gặp khó khăn, vướng mắc.