2. 1.3 Tổng quan về thu hút đầu tư trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh
2.2. Thực trạng thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho dự án PPP tại Bắc
2.2.3. Tác động của chính sách trong việc thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho
cho các dự án PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.
2.2.3.1. Một số chính sách liên quan đến PPP được ban hành
Việc xây dựng được một chính sách tốt, phù hợp với từng thời kỳ phát triển của mỗi quốc gia đóng vai trị rất quan trọng. Việc xây dựng được một chính sách tốt phù hợp sẽ giúp cho chính sách đó nhanh chóng đi vào cuộc sống, giúp triển khai thực hiện tốt nhất ý kiến chỉ đạo theo đúng định hướng phát triển được duyệt của một nền kinh tế, hay thúc đẩy kinh tế của môt một địa phương được phát triển đúng hướng dựa trên chính sách đó. Mặt khác, một chính sách được ban hành mà chưa phù hợp với thực tế đang diễn ra sẽ không thu hút được những nhà đầu tư hoặc cũng không huy động được những nguồn lực xã hội theo như kỳ vọng. Do vậy việc nghiên cứu, ban hành và thực hiện chính sách cần đặt ra yêu cầu và kỳ vọng:
Kỳ vọng về chính sách đầu tư theo hình thức đối tác nhà nước – tư nhân (PPP), gồm như sau:
Thứ nhất: Theo quan điểm hình thức đầu tư PPP được kỳ vọng là một kênh thu hút vốn hiệu quả và tiên tiến. Chính vì thế, theo đề xuất của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ngày 9/11/2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 về ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng–tư (PPP). Đây được kỳ vọng là một trong những chính sách quan trọng, tạo hành lang pháp lý cho việc thu hút mạnh mẽ hơn các nguồn vốn đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ cơng tại Việt Nam. Chính phủ Việt Nam đặt kỳ vọng thực hiện thành cơng chính sách thu hút đầu tư theo mơ hình PPP, qua đó thu hút khơng chỉ nguồn vốn mà cịn là trình độ cơng nghệ, kinh nghiệm quản lý tiên tiến, hiệu quả của khu vực tư nhân đóng góp cho phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công.
Thứ hai: Cũng cùng một thời điểm như vậy Chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT.
Cũng theo các cứ pháp luật nêu trên, tỉnh Bắc Ninh cũng đã xây dựng và ban hành Quyết định Số 87/2011/QĐ-UBND ngày 26/7/2011 về ban hành quy định về trình tự thủ tục thực hiện dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Quy định trên thực chất là quy định đã được dự thảo, lấy ý kiến tham gia xây dựng quy trình thực hiện từ trước năm 2010, trong q trình xây dựng có những điều chỉnh sửa đổi theo các kỳ họp của UBND tỉnh Bắc Ninh nên đến tháng 7/2011 mới chính thức được ban hành sử dụng. Về nội dung ban hành Quyết định 87/2011/ QĐ-UBND tỉnh trên có nội dung liên quan và hướng dẫn cụ thể, gồm:
Một là chỉ để hướng dẫn một loại hình thức hợp đồng (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao) theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao và Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 của Chính phủ về sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ; Nghị định 24/2011/NĐ- CP ngày 05/4/2011 của CP về Sửa đổi một số điều của NĐ 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT. Quy định trên của tỉnh Bắc Ninh chưa hướng dẫn hết các loại quy trình thủ tục về đầu tư theo nội dung hợp đồng khác của Nghị định 108/2011/NĐ-CP, đây cũng là một hạn chế lớn trong xây dựng quy định PPP của Bắc Ninh nó hạn chế việc thu hút các nguồn vốn tư nhân đầu tư vào hình thức khác.
Hai là, việc ban hành Quyết định 87/2011/ QĐ-UBND của tỉnh Bắc Ninh để giải quyết một số thực trạng nhu cầu của một số nhà đầu tư lớn của tỉnh Bắc Ninh đang mong muốn bỏ vốn đầu tư vào tỉnh để thực hiện thu lợi nhuận theo chính sách mới ban hành hướng dẫn của chính phủ và những lợi thế hơn do có được ưu đãi của chính sách mới ban hành; đồng thời chính sách này ban hành cũng đã thúc đẩy, tạo điều kiện về pháp lý để thu hút thêm một số nhà đầu tư lớn từ khu vực tư nhân bỏ vốn đầu tư vào hạ tầng kinh tế xã hội cho tỉnh Bắc Ninh.
Tuy nhiên, Chính sách về PPP cũng còn một số tồn tại về tác động của chính sách Nhà nước – tư nhân (PPP) trước năm 2010. Theo nghiên cứu, tổng kết sau hơn 2 năm triển khai Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 9/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng - tư
(PPP), số dự án đã thực hiện theo hình thức này vẫn chỉ dừng ở… duy nhất Dự án xây dựng Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết với số vốn khoảng 23.223 tỷ đồng. Còn riêng trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh chưa có dự án nào thực hiện theo Quyết định trên, nên kết quả thu hút vồn từ khu vực tư nhân theo hình thức này là o đồng. (Anh Đức, 2013)
Nguyên nhân của tình trạng này xuất phát từ vướng mắc từ nhận thức về đầu tư theo hình thức PPP, gồm:
Theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, thì “Đầu tư theo hình thức PPP là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn có nhiều cách hiểu, quan niệm khác nhau về hình đầu tư này tại Việt Nam. Có nơi, có lúc, các dự án PPP được coi là các dự án “xã hội hóa”, hay “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Có thời điểm, các dự án PPP chỉ đơn thuần được coi là những dự án đầu tư thu lợi nhuận của khu vực tư nhân.
Có quan điểm nêu rõ rằng: “Đối tác cơng-tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư, mà theo truyền thống, thì đó là các dự án phải do Nhà nước đầu tư và vận hành”. Định nghĩa này nhấn mạnh hai khía cạnh: (i) Nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; (ii) Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của Nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngồi. “Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh”. (Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2009, Ngân hàng Thế giới)
Như vậy, có thể thấy, thực tế PPP là một hình thức đầu tư chung, trong đó có những dạng thức đầu tư khác nhau, như: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT); xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO); xây dựng - chuyển giao (BT) … Vì thế, có thể khẳng định rằng, PPP hay BOT, BT, BTO… đều là một. Tuy nhiên, để có được kết luận này chúng ta đã phải mất hơn 2 năm. Bởi lẽ, nếu nhận thức được sớm, thì chắc chắn Quyết định 71/2010/QĐ-TTg sẽ khơng ra đời, mà Chính phủ sẽ tập trung vào sửa đổi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày
27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT, cũng chính là các hình thức hợp đồng theo PPP sau này được tiếp tục ban hành thực hiện. Đó cũng là những tác động lớn của chính sách đối với việc thu hút đầu tư theo hình thức đối tác công tư trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn này.
Cũng xuất phát từ nguyên nhân nhận thức chưa đầy đủ, nên Quyết định 71/2010/QĐ-TTg chưa thể phát huy hiệu quả như mong muốn, gần như khơng phát huy được gì trong thực tế triển khai trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Cụ thể: việc quy định về mức tham gia tối đa của vốn nhà nước là 30% sẽ loại bỏ tới 80% các dự án về PPP, trong khi khơng có quy định rõ phần đóng góp của Nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào. Trên thực tế, theo quy định tại Quyết định 71/2010/QĐ- TTg, trong trường hợp dự án PPP có đề xuất phần tham gia của Nhà nước vượt q 30%, thì Thủ tướng Chính phủ sẽ là người xem xét, quyết định. Quy định này vơ hình trung lại quay về cơ chế xin - cho. Cịn nếu khơng “xin” được Thủ tướng, thì mức trần 30%, trong bối cảnh kinh tế khó khăn hiện nay, sẽ cản trở khả năng huy động vốn ngồi thị trường.
Bên cạnh đó, kết quả khảo sát các nhà tư vấn quốc tế do Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) cho thấy, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg khơng khuyến khích nhà đầu tư tự đề xuất dự án PPP là không phù hợp với thông lệ quốc tế, cũng như điều kiện hiện nay tại Việt Nam. Quy trình phê duyệt dự án PPP cịn phức tạp và thẩm quyền cuối cùng lại thuộc Thủ tướng Chính phủ, kể cả các dự án nhỏ. Đây là điểm không tích cực trong mắt các nhà tư vấn quốc tế.
Hơn nữa, một vấn đề cần phải xóa bỏ trong tiến trình phát triển của Việt Nam hiện nay chính là tư duy “bầu sữa ngân sách”, chỉ chủ trương vào nguồn vốn ngân sách nhà nước. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đây là rào cản lớn ở Việt Nam. Hiện nay, các cấp, các ngành ở Việt Nam đã quen việc sử dụng "bầu sữa" ngân sách nhà nước trong xây dựng kết cấu hạ tầng, mà không chuẩn bị sẵn sàng tư tưởng để cho các dự án PPP tư nhân tham gia hợp tác đầu tư đặc biệt là các nhà đầu tư tư nhân nước ngồi.
Từ những phân tích về ngun nhân về nhân thức trong xây dựng chính sách nói trên, dẫn đến những vướng mắc khi thực hiện, triển khai trong thực tế, gồm:
Khi xây dựng Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, do chưa có một dự án PPP (mới) nào được triển khai thêm dẫn đến một số quy định thiếu thực tiễn, chưa nhìn nhận hết các vấn đề. Mặt khác, việc triển khai đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ lại có nhiều điểm khác biệt so với Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, đã dẫn đến những quan ngại, những so sách, băn khoăn của nhà đầu tư.
Về thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg , Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, tình trạng đăng ký dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu, rất ít đưa ra đấu thầu. Điều đáng nói, kết quả Kiểm tốn Báo cáo tài chính năm 2010 của 271 doanh nghiệp thuộc 27 tập đồn kinh tế, tổng cơng ty nhà nước mới được cơng bố cho thấy, hầu hết các đơn vị trên đều hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, nhiều tập đồn, tổng cơng ty nhà nước đang là chủ đầu tư của những dự án lớn. Qua đó, có thể thấy, nhà đầu tư Việt Nam khơng có vốn, nên phương thức hoạt động của họ chỉ là vay vốn ngân hàng (chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước) để chứng minh tài chính, rồi sau đó xin thêm trái phiếu chính phủ để đầu tư dự án. Như vậy, xét cho cùng, mục tiêu thu hút vốn tư nhân không thể đạt được và đối tác công - tư của Việt Nam thực chất lại vẫn là công - cơng. Vì vậy, mới xảy ra hiện tượng khi có lợi, thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ, lại mang trả lại Nhà nước. Tình trang trên đối với tỉnh Bắc Ninh thì khơng có nhiều, tuy nhiên cũng xảy ra ở một vài dự án đầu tư vào hệ thống đường giao thơng, trong cơng tác giải phóng mặt bằng đất, tái định cư cho người dân thì hầu như là vốn ngân sách phải bỏ ra hỗ trợ đầu tư để thực hiện dự án PPP.
Về phía nhà đầu tư, cũng theo khảo sát, thì trong bối cảnh chính sách hay thay đổi, cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các nhà đầu tư. Hơn nữa, nhà đầu tư cũng đánh giá rằng, chưa nhìn thấy sự cam kết mạnh mẽ từ Chính phủ và đại diện là chính quyền địa phương UBND các tỉnh, thành phố. Đặc biệt, một số nội dung cịn chưa rõ ràng, như: tiêu chí lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư, phân chia rủi ro, quản lý và sử dụng phần tham gia của Nhà nước, chi phí
cho khâu chuẩn bị đầu tư và quản lý dự án dành cho phía cơ quan nhà nước, nội dung đề xuất dự án…
Ngoài ra, năng lực thực hiện của các cơ quan nhà nước còn rất hạn chế, nhất là ở cấp địa phương. Cho đến nay, quá khứ và hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức PPP đúng nghĩa hầu như khơng có. Các hình thức cung cấp thơng tin và quảng bá cho hoạt động PPP hiện nay vẫn cịn nghèo nàn, khơng thực sự hiệu quả, chưa có tiếng nói chung với cộng đồng nhà đầu tư.
Theo nghiên cứu thì, từ năm 2009 đến hết ngày ngày 10 tháng 4 năm 2015, các nhà đầu tư theo hình thức nhà nước – tư nhân vẫn thực hiện đầu tư theo chính sách được quy định và áp dụng theo 2 Nghị định chính sau:
Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT;
Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 4 năm 2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO và hợp đồng BT.
2.2.3.2. Tác động của chính sách PPP trên thực tế. *) Ưu điểm
Qua nghiên cứu chính sách và thực tế đầu tư thì có thể rút ra một số những ưu điểm chính của hình thức đầu tư PPP như sau:
- Giúp thu hút được một số nhà đầu tư lớn đầu tư vào các dự án hạ tầng cơ sở giảm tải cho gánh nặng ngân sách nhà nước đối với nhu cầu xã hội;
- Giúp cải thiện môi trường đầu tư, quy trình thủ tục hồn thiện cơ chế chính sách đối với lĩnh vực đầu tư PPP thông qua việc kết hợp đồng tư bằng nguồn vốn ngân sách tư nhân cho các cơng trình hạ tầng cơ sở;
- Nâng cao được cơng tác quản lý nhà nước thông qua kinh nghiệm quản lý của khối tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP;
- Nâng cao được hiệu quả công tác đầu tư theo từng ngành, lĩnh vực đầu tư giúp cho trên địa bàn.
*) Những hạn chế
Những tác động của chính sách đối với kinh tế xã hội, hạ tầng cơ sở, qua nghiên cứu của một số những hạn chế tồn tại trong thực tế triển khai giai đoạn này.
Thứ nhất về quy định các loại hợp đồng gồm 3 loại hợp đồng: BT, BOT, BTO. Đối với hợp đồng BT (Xây dựng-Chuyển giao), vướng mắc lớn nhất là việc nhà đầu tư bỏ toàn bộ vốn để xây dựng hồn thành xong dự án cơng trình BT cơng trình chính, cơng trình mà dự kiến sẽ bàn giao cho nhà nước để đi vào vận hành sử dụng và khai thác ví dụ như một tuyến đường, một cây cầu, hoặc một nhà máy. Nhà đầu tư sẽ cần bỏ vốn và huy động đủ vốn góp để xây dựng hồn thành cơng trình trên và bàn giao cho nhà nước theo hợp đồng đã ký kết. Đối lại nhà nước sẽ giao cho nhà