- Kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSNDTC
3. Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội hiện nay
3.1. Hoạt động giám sát của Quốc hộ
3.1.1.Việc xem xét các báo cáo
a. Xem xét báo cáo công tác hàng năm
Như trên đã trình bày, theo quy định tại Điều 9 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì “tại kỳ họp Quốc hội cuối năm, Quốc hội xem xét, thảo luận báo cáo công tác hàng năm của UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Tại kỳ họp giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến ĐBQH; khi cần thiết, Quốc hội có thể xem xét thảo luận”. Thực tế thì riêng các báo cáo của Chính phủ được Quốc hội xem xét, thảo luận trong cả hai kỳ họp trong năm, trong đó các báo cáo cuối năm của TANDTC, VKSNDTC cũng được xem xét, thảo luận tương đối kỹ. Còn báo cáo của UBTVQH thường được xem xét, thảo luận chung với các báo cáo của Hội đồng dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội (cá biệt một số trường hợp chỉ tiến hành thảo luận những báo cáo này ở tổ).
Báo cáo của Chính phủ bao gồm các báo cáo chung do Thủ tướng trình bày trước Quốc hội; báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội; báo cáo về tình hình thu-chi ngân sách nhà nước trong năm thực hiện và dự kiến cho năm sau, dự kiến về tình hình phân bổ ngân sách nhà nước của trung ương; một số báo cáo chuyên đề (tùy theo từng kỳ họp Quốc hội) được Thủ tướng Chính phủ phân công cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ làm báo cáo.
Nhìn chung các báo cáo này được các bộ, cơ quan ngang bộ gửi sang các Ủy ban tương ứng của Quốc hội để thẩm tra vào tháng 9 và UBTVQH xem xét vào tháng 10. Các vấn đề liên quan tới công tác tư pháp thì để xem xét cùng các báo cáo của TANDTC và VKSNDTC; các báo cáo về kinh tế - xã hội và ngân sách thường được tiến hành xem xét riêng. Thời gian cho việc tiến hành thảo luận những vấn đề về kinh tế - xã hội và ngân sách, là những nội dung được các ĐBQH và cử tri cả nước quan tâm, thường được tiến hành từ 2 đến 3 ngày, Các kỳ họp từ cuối khóa XI đến nay đã được truyền hình trực tiếp đến cử tri cả nước để theo dõi. Đây là việc làm đổi mới đáng ghi nhận trong việc thảo luận những nội dung quan trọng của đất nước.
Theo khung thời gian nên trên (tính từ đầu khóa XI đến nay), có thể nói Quốc hội đã thực hiện hoạt động giám sát này một cách tích cực, cố gắng phản ánh đúng, đủ, kịp thời những ý kiến xác đáng, mang tầm vĩ mô của cử tri.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được vẫn còn một số hạn chế, bất cập của việc xem xét các báo cáo công tác hàng năm được thể hiện ở những điểm sau:
- Báo cáo chung của Chính phủ chưa được thẩm tra và các báo cáo khác thường chuyển sang các cơ quan của Quốc hội rất muộn nên gây ra rất nhiều khó khăn cho việc chuẩn bị thẩm tra và tiến hành gửi cho đại biểu chậm nhất 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp theo luật định.
- Do thời gian chuẩn bị quá cập rập nên không phải báo cáo thẩm tra nào cũng đầy đủ thủ tục, kỹ lưỡng và có chất lượng như mong muốn.
- Một số nội dung của một số nghị quyết được ban hành sau giám sát cũng chung chung, khó triển khai thực hiện đối với các đối tượng cụ thể.
b. Xem xét báo cáo công tác cả nhiệm kỳ
Đối với việc xem xét báo cáo công tác cả nhiệm kỳ, có thể thấy trong thời gian từ đầu khóa Quốc hội XI (từ tháng 7 năm 2002) đến nay, Quốc hội mới chỉ giám sát một lần về các báo báo này vào kỳ họp cuối cùng (kỳ họp thứ 11) của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI. Quốc hội đã xem xét 6 báo cáo công tác cả nhiệm kỳ: báo cáo của Quốc hội; Báo cáo của UBTVQH (hai báo cáo của tập thể); Báo cáo của Chủ tịch nước; Báo cáo của Thủ tướng Chính phủ; Báo cáo của Chánh án TANDTC và Báo cáo của Viện trưởng VKSNDTC (4 báo cáo của 4 chức danh trong bộ máy nhà nước).
Theo quy định tại khoản 2 Điều 9 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì 3 báo cáo (của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước) không phải thẩm tra; 3 báo cáo còn lại (của Thủ Tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC) phải được Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH.
Về báo cáo công tác của Quốc hội và UBTVQH
Về cơ bản trong quá trình thảo luận, các đại biểu không chia đâu ra là báo cáo của Quốc hội, đâu là báo cáo của UBTVQH mà phát biểu chung. Các ý kiến nhìn chung đều có tính xây dựng cao, thẳng thắn, đề cập thẳng thắn những ưu, khuyết điểm của Quốc hội. Quốc hội khóa XI đã có những bước đổi mới tương đối quan trọng về phương thức hoạt động nên khối lượng công
việc giải quyết được cũng tương đối lớn, là khóa Quốc hội xây dựng được nhiều luật, pháp lệnh nhất. Nhiều Nghị quyết của Quốc hội về những vấn đề quan trọng của đất nước được ban hành kịp thời, góp phần để người dân và cử tri trong cả nước ngày càng quan tâm hơn nữa tới các hoạt động của Quốc hội.
Bên cạnh các kết quả đạt được, báo cáo công tác của Quốc hội, UBTVQH có những hạn chế sau:
- Do phải bảo đảm cơ cấu mà chưa cân nhắc đầy đủ chất lượng nên nhiều đại biểu chưa đủ năng lực đại diện ý chí và nguyện vọng của cử tri, không tham gia đóng góp ý kiến, kiến nghị trong các phiên họp của Quốc hội về các Báo cáo.
- Rất nhiều đạo luật được xây dựng và ban hành nhưng nhiều vấn đề phải hướng dẫn của Chính phủ mới có thể thi hành được (hay còn gọi là Luật “khung”). Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đều không ổng định, đa số năm nào cũng phải sửa đổi, bổ sung.
- Hoạt động giám sát chung và hoạt động giám sát theo chuyên đề mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định nhưng một số nghị quyết sau giám sát còn quá chung chung, làm cho đối tượng chịu sự giám sát khó thực hiện. Ngoài ra, điểm đáng lưu ý là nhiều kiến nghị sau giám sát không được các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát nghiêm túc thi hành, cơ chế sau giám sát vẫn chỉ là theo dõi, đôn đốc và tiếp tục kiến nghị.
- Bộ máy tổ chức của các cơ quan của Quốc hội chậm thay đổi, trong khi khối lượng công việc ngày một nhiều (chỉ nói riêng công tác xây dựng pháp luật, nếu trước đây mỗi kỳ họp, Quốc hội chỉ thông qua 2,3 Luật thì từ khóa XI đến nay, mỗi kỳ họp Quốc hội đã xem xét để thông qua trên dưới 10 luật). (9, trang 4) Do đó việc tăng cường hiệu lực bộ máy và hiệu quả hoạt động là cấp bách nhưng cho tới thời điểm này vẫn chưa thay đổi được nhiều.
Nhìn chung báo cáo công tác của Chủ tịch nước nhận được đa số sự đồng tình và tán thành của các ĐBQH, thể hiện vị trí, vai trò của Chủ tịch nước ngày càng được thể hiện rõ hơn thông qua việc là người đứng đầu Nhà nước trong hoạt động đối nội, đối ngoại của cả nhiệm kỳ Quốc hội.
Tuy nhiên, Báo cáo của Chủ tịch nước vẫn còn có một số hạn chế sau: - Báo cáo của Chủ tịch nước chưa mang tính tổng kết để kế thừa những ưu điểm, khắc phục khiếm khuyết, thiếu sót.
- Đối với quy định Chủ tịch nước là nguời thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân vẫn chưa được làm rõ trong báo cáo về cách thức tiến hành của quy định này và mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ quốc phòng và Bộ trưởng Bộ Công an trong việc thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân cũng thể hiện tương đối mờ nhạt.
Về báo cáo công tác của Thủ tướng Chính phủ
Hầu hết các đại biểu đều đồng tình với báo cáo công tác trong cả nhiệm kỳ Quốc hội của Thủ Tướng Chính phủ. Qua đó nêu bật được vai trò của Thủ tướng Chính phủ với vị trí là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, qua các Báo cáo của Thủ tướng Chính phủ, một số yếu kém của Chính phủ đã được góp ý và phân tích thêm, tập trung vào những điểm sau:
- Tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp ở một số nơi, một số địa phương vẫn còn tình trạng “trên bảo dưới không nghe” (10, tr 5). Điều này dẫn tới hiệu lực, hiệu quả trong công tác tổ chức, điều hành kém.
- Chương trình cải cách hành chính mặc dù vẫn đang được triển khai thực hiện nhưng kết quả vẫn chưa đạt được như mong muốn. Một bộ phận cán bộ và một số thủ tục vẫn gây phiền hà và nhũng nhiễu người dân.
- Đa số các Dự án Luật trình ra Quốc hội đều do Chính phủ trình, trong đó việc các Bộ, ngành của Chính phủ thường bảo vệ đến cùng các lợi ích và
chủ trương của mình mà không cân nhắc tới lợi ích chung của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Nhiều văn bản hướng dẫn thi hành luật được ban hành quá chậm, nhiều nội dung lại không phù hợp với điều khoản của luật, dẫn tới sự chồng chéo nhau, không thi hành được.
Về báo cáo công tác của Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC
Báo cáo tổng kết hoạt động của cả nhiệm kỳ của Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC thường được nhiều ĐBQH quan tâm và tham gia phát biểu, đóng góp ý kiến. Báo cáo tổng kết hoạt động trong nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XI của 2 cơ quan này đã nêu lên đuợc vị trí, vai trò của TANDTC, VKSNDTC trong tiến trình cải cách tư pháp theo tinh thần các Nghị quyết của Đảng.
Qua việc đánh giá mức độ giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các báo cáo công tác kỳ họp cuối năm và kỳ họp cuối nhiệm kỳ có thể nêu bật lên những ưu điểm sau:
- Thủ tục xem xét, thảo luận báo cáo công tác tại kỳ họp cuối năm hoặc kỳ họp cuối nhiệm kỳ phản ánh mức độ cao nhất của quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
- Việc xem xét báo cáo công tác của các cơ quan và cá nhân nêu trên được Quốc hội thực hiện nghiêm túc theo đúng các quy định của pháp luật. Các báo cáo thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội đã thể hiện được quan điểm và chính kiến mình. Trong khi thảo luận về các Báo cáo, ĐBQH đã phản ánh kịp thời những ý kiến xác đáng của cử tri, đánh giá những mặt được, nêu lên những thiếu sót, khuyết điểm và cùng trao đổi để làm sáng tỏ những vấn đề bức xúc mà thực tiễn đòi hỏi, đề ra các giải pháp để góp phần khắc phục khó khăn, hạn chế, thiếu sót.
- Đa số các nội dung thảo luận đều được Quốc hội thể hiện ý chí bằng viện ban hành các Nghị quyết, có thể là trong Nghị quyết chung của kỳ họp hoặc ban hành một Nghị quyết riêng. Hiệu quả và hiệu lực giám sát của
Quốc hội được đánh giá bằng tác động của các quyết định, kết luận và kiến nghị của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH. Quốc hội đã tập trung giám sát việc thi hành pháp luật về một số lĩnh vực nóng bỏng như kinh tế - xã hội, nhất là chống tham nhũng, buôn lậu (8, tr 6). Quốc hội đã tiến hành giám sát cả chiều rộng và chiều sâu. Các hình thức giám sát đã được cải tiến để mang lại hiệu quả thiết thực hơn. Những vấn đề được ĐBQH đặt ra đều được quan tâm, xem xét, nghe báo cáo cụ thể, cử đoàn đi kiểm tra, chất vấn các cơ quan hữu quan, thảo luận nghiêm túc để có những kết luận, quyết định đúng đắn, có hiệu quả.
Những hạn chế của 02 báo cáo này tập trung ở những điểm sau:
- 2 Báo cáo còn thiếu việc tổng kết hiệu quả của cải cách, đổi mới hoạt động của ngành mình có đạt được yêu cầu đã đề ra hay không.
- Thiếu việc đánh giá cụ thể chất lượng việc thực hiện các bước trong lộ trình cải cách tư pháp theo tinh thần Nghị quyết số 08 và 49 của Bộ Chính trị. Ngành Tòa án vẫn chưa tập trung vào việc đánh giá về chất lượng của 2 cấp xét xử; việc bảo đảm thời hạn tố tụng; việc giải quyết khiếu nại tố cáo trong lĩnh vực này. Ngành kiểm sát cũng chưa làm rõ được hiệu quả của việc tập trung thực hiện hai chức năng công tố và kiểm sát tư pháp.
- Việc triển khai và đề xuất xử lí những trường hợp bị xét xử oan sai cần được bồi thường theo tinh thần của Nghị quyết 388 của UBTVQH được nêu trong 2 Báo cáo hằng năm là chưa đầy đủ. Ngoài ra, 2 Báo cáo cần phân
tích và đánh giá sâu hơn về chất lượng của đội ngũ thẩm phán và kiểm sát viên.
3.1.2. Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC và các cơ quan nhà nước khác
Theo quy định tại khoản 3 Điều 7 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, đối tượng giám sát của Quốc hội là những văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và các cơ quan nhà nước khác. Mục đích của hoạt động giám sát này là để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản này.
Tính từ năm 2002 đến nay, Quốc hội mới chỉ giám sát một lần tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XI (chưa giám sát văn bản của Chủ tịch nước và UBTVQH). Trong đó, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa X đến kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XI (30/4/2005), Quốc hội đã ban hành 04 Bộ Luật, 43 Luật, 9 Nghị quyết; UBTVQH đã ban hành 40 Pháp lệnh, 15 Nghị quyết (tổng cộng là 111 văn bản) (9, tr6). Để các văn bản trên có thể đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực thì Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và các cơ quan hữu quan phải ban hành 3.892 văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết để thi hành. Về cơ bản, các cơ quan đã có nhiều cố gắng để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nhằm phúc đáp các yêu cầu đặt ra.
Hoạt động giám sát này có những ưu điểm sau:
- Đây là công việc cần phải được thực hiện thường xuyên, liên tục cả trước, sau khi văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành. Thông qua hoạt động giám sát nhằm bảo đảm các văn bản pháp luật được ban hành kịp thời, phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; phát hiện những nội dung sai trái của văn bản hoặc những văn bản chưa rõ ràng, áp dụng chưa thống nhất để kịp thời điều chỉnh việc thi hành, đình
chỉ, sửa đổi, hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật.
- Trong nhiệm kỳ khoá XI, UBTVQH đã chuẩn bị để Quốc hội giám sát chuyên đề về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, TANDTC, VKSNDTC. Thông qua hoạt động giám sát chuyên đề này, các cơ quan có chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tổng rà soát các văn bản đã được ban hành, chấn chỉnh những sai phạm, loại bỏ những văn bản trái quy định của pháp luật và sửa đổi, bổ sung những văn bản chưa phù hợp với thực tế.
Bên cạnh những ưu điểm trên, hoạt động này hiện nay vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập sau đây:
- Việc giám sát văn bản hiện nay chủ yếu được tiến hành kết hợp trong quá trình giám sát các chuyên đề và mới tập trung vào tiến độ ban hành, số lượng văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết mà chưa đi sâu vào nội