- Kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSNDTC
2. Quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hộ
Hiện nay trong khoa học pháp lý chưa có sự thống nhất trong cách hiểu về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Điều này dẫn tới tình trạng các quy định của pháp luật về quyền giám sát của Quốc hội chưa có sự thống nhất về nội dung giám sát, phạm vi giám sát và đối tượng giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X đã chỉ rõ: “Quốc hội còn lúng túng trong việc thực hiện chức năng giám sát” [17, tr 64].
Như trên đã trình bày, quyền giám sát của Quốc hội được Hiến pháp quy định là “giám sát tối cao” (Điều 83 Hiến pháp 1992) và được định nghĩa trong Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội là thông qua các hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá (Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003). Trong các nghiên cứu, các nhà khoa học cũng đều thống nhất với nhau được cách hiểu về quyền giám sát của Quốc hội với nghĩa là Quốc hội tiến hành hoạt động theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật của đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội. Tuy nhiên về đối tượng và nội dung cũng như cách hiểu thế nào là quyền giám sát tối cao của Quốc hội, quyền
giám sát của các cơ quan của Quốc hội có phải là quyền giám sát tối cao không hay hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phải được tiến hành trong một thể thống nhất, không thể tách rời [18, tr 3]. Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về nội dung này, thể hiện ở các quan điểm sau:
Quan điểm thứ nhất cho rằng quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền của Quốc hội thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản và hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội do những cơ quan nói trên gây ra nhằm bảo đảm cho Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hội được nghiên chỉnh chấp hành.
Lập luận cho quan điểm này, các nhà khoa học đã chỉ ra nội dung của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là theo dõi, kiểm tra, đánh giá, xử lý. Đây là bốn loại hoạt động điển hình trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Theo quan điểm này, đối tượng của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là văn bản và hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Như vậy, quan điểm này có giới hạn nhất định về chủ thể, Quốc hội chỉ giám sát tập trung vào 5 loại chủ thể đặc biệt quan trọng và ở tầng nấc cao nhất trong bộ máy nhà nước. Do đó việc ban hành văn bản và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, trừ Chính phủ, Chủ tịch nước, UBTVQH, TANDTC, VKSNDTC không phải là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội. Theo cách hiểu này, việc xử lý đối với việc vi phạm hiến pháp, luật và nghị định của các cơ quan đó cũng không thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
Quan điểm thứ hai cho rằng quyền giám sát tối cao là quyền của Quốc hội tự mình quyết định việc xử lý đối với ĐBQH không còn tín nhiệm đối với nhân dân, kiểm tra, xử lý đối với luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành trái
với Hiến pháp. Kiểm tra, xử lý đối với văn bản và hoạt động của UBTVQH, Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Quan điểm này khẳng định tính tối cao trong hoạt động giám sát của Quốc hội phải bao gồm cả hoạt động tự giám sát của Quốc hội. Theo đó, tính tối cao trong hoạt động giám sát của Quốc hội thể hiện thông qua hoạt động kiểm tra và xử lý, tự kiểm tra, tự xử lý của Quốc hội. Yếu tố này thể hiện ở việc quyền giám sát tối cao của Quốc hội là quyền của Quốc hội tự mình quyết định bởi lẽ không thể có một chủ thể quyền lực nào khác thay mặt Quốc hội quyết định về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội. Tuy nhiên, quan điểm này cho rằng, các hoạt động giám sát tối cao được hiểu không bao hàm hoạt động theo dõi, đánh giá như quan điểm thứ nhất đã nêu mà chỉ là hoạt động kiểm tra, xử lý.
Quan điểm thứ ba cho rằng, hoạt động giám sát tối cao có nghĩa là quyền đó đuợc áp dụng đối với cả trung ương và cả địa phương, ở các ngành, các cấp, các cơ sở và đối với mọi người.
Đây có thể là cách hiểu đúng nhất về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Bởi lẽ theo Điều 83 Hiến pháp 1992, “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước” thì đối tượng chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội phải là tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước, không có cơ quan nhà nước nào nằm ngoài sự giám sát của Quốc hội. Quốc hội giám sát toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước dựa trên quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Trong hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, Quốc hội không loại trừ hoạt động tự giám sát của mình, Quốc hội giám sát cả hoạt động của chính Quốc hội và tự đưa ra các biện pháp xử lý theo pháp luật những hành vi vi hiến của mình khi những hành vi đó bị phát hiện. Vì thế, giám sát tối cao
của Quốc hội bao hàm cả việc Quốc hội tự giám sát hoạt động của mình và theo dõi việc thực hiện các hoạt động của mọi cơ quan nhà nước và những chức vụ do Quốc hội bầu ra, các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù có ưu điểm hơn so với hai quan điểm trước vì không giới hạn đối tượng chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội song cũng như hai quan điểm trên, quan điểm này đã không chỉ rõ nội dung hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội gồm những hoạt động nào, chưa nêu lên được mối quan hệ giữa hoạt động giám sát của tập thể Quốc hội với các hoạt động giám sát của ĐBQH, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội.
Liên quan tới vấn đề này, Điều 1 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH.
Quy định như trên sẽ dẫn tới 2 cách hiểu khác nhau. Cách hiểu thứ nhất là hoạt động giám sát tối cao là hoạt động của tập thể Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội, còn hoạt động của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH chỉ là hoạt động giám sát chứ không phải là hoạt động giám sát tối cao. Cách hiểu này phù hợp với quan điểm cho rằng giám sát của các cơ quan của Quốc hội là cơ sở, là điều kiện để Quốc hội thực hiện có hiệu quả và hiệu lực quyền giám sát tối cao của mình và ngược lại. Theo đó cơ sở pháp lý của quan điểm này thể hiện ở việc Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Quốc hội hiện hành khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, ĐBQH đã xác định có quyền giám sát chứ không phải là quyền giám sát tối cao. Điều đó chứng tỏ đối tượng, nội dung, phương thức và hậu quả pháp lý của giám sát tối cao và giám sát của các cơ quan của Quốc hội có nhiều điểm khác nhau. [1, tr 158].
Do đó, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội đã quy định Chương II là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, còn Chương III chỉ ghi là hoạt động giám sát của UBTVQH, Chương IX là hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội. Do đó, theo quan điểm cá nhân của học viên, cách tiếp cận quyền giám sát tối cao như Luật hoạt động giám sát của Quốc hội như trên mới chỉ là cách tiếp cận theo nghĩa hẹp của quyền giám sát tối cao mà chưa phải là cách tiếp cận đúng với nghĩa rộng như đã phân tích ở trên.
Trái ngược với cách hiểu thứ nhất, cách hiểu thứ hai cho rằng hoạt động giám sát của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH cũng là hoạt động giám sát mang tính chất tối cao, hay nói cách khác, không có sự phân cấp trong hoạt động giám sát của Quốc hội mà hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là một thể thống nhất, không thể tách rời [2, tr 224]. Đây là cách tiếp cận theo nghĩa rộng của quyền giám sát tối cao. Lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn giám sát của mình đều phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật. Những quy định pháp luật đó tạo ra trật tự trong giám sát chứ không phải là nhằm phân cấp hoạt động giám sát của Quốc hội. Những hoạt động này không phải là hoạt động giám sát tách rời với giám sát tối cao của Quốc hội mà thuộc một quy trình giám sát tối cao. Để tiến hành hoạt động giám sát tối cao, Quốc hội phải tiến hành các hoạt động giám sát đa dạng trong một quy trình giám sát cụ thể có sự tham gia của các chủ thể khác nhau thuộc cơ cấu của Quốc hội tại kỳ họp và giữa hai kỳ họp. Bỡi lẽ, với đặc thù của Quốc hội là cơ quan làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số thì quy trình giám sát tối cao chỉ được xác định là hoàn chỉnh khi hoạt động đó được diễn ra tại kỳ họp Quốc hội, kết thúc bằng việc đưa ra Nghị quyết của Quốc hội. Do đó, không
chỉ kỳ họp Quốc hội mà hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH giữa hai kỳ họp cũng đều thuộc quy trình thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội bởi lẽ về bản chất, Quốc hội là một thể thống nhất, không chia rẽ. Điều này tương tự như quyền lập pháp là quyền duy nhất thuộc Quốc hội và để thực hiện quyền này, Quốc