- Đánh giá tính khả thi giúp chủ đầu tư
2.2.2.1Bối cảnh của công tác thẩmđịnh dựán đầutư
1 Các DA hòan thành 8 60 45 67 75 365 2Các DA chuyển tiếp35536540
2.2.2.1Bối cảnh của công tác thẩmđịnh dựán đầutư
Giai đoạn 2001-2005 là giai đoạn có nhiều thay đổi lớn trong cơ chế chính sách, hệ thống luật pháp ở Việt nam. Sự ra đời của những bộ luật quan trọng như Luật Xây dựng (2003), Luật Đầu tư (2005), Luật Đấu thầu (2005), Luật Doanh nghiệp (2005) cùng với các Luật khác đã góp phần hoàn thiện thể chế pháp lý của đất nước về đầu tư và xây dựng, tiến tới đạt quy chuẩn quốc tế phù hợp với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Việc hoàn thiện cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư và xây dựng đã tạo môi trường đầu tư thông thoáng, hấp dẫn, rõ ràng và minh bạch để thu hút đầu tư trong và ngoài nước. Phạm vi điều chỉnh của Luật đối với hoạt động đầu tư và xây dựng ở Việt nam trong đó có công tác thẩm định dự án đầu tư được cụ thể, rõ ràng. Nghiên cứu về công tác thẩm định dự án ở các TCTXD trong giai đoạn này có thể chia làm hai thời kỳ:
-Thời kỳ thứ nhất (Chưa có Luật Xây dựng – trước 11/2003). Hoạt động đầu tư và xây dựng cùng với đó là công tác thẩm định dự án được điều chỉnh theo 2 Luật về Đầu tư là Luật Khuyến khích đầu tư trong nước và Luật đầu tư nước ngoài. Bên cạnh những đóng góp đáng kể khi điều chỉnh theo hai Luật này sự tồn tại song hành của chúng trong thời gian qua đã dẫn đến những phân biệt đối xử không bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, tạo tâm lý e ngại, không tích cực đối với các nhà đầu tư. Thêm vào đó việc ban hành các văn bản pháp luật thực hiện còn mang tính chất lẻ tẻ, chắp vá, không nhất quán và chồng chéo. Hoạt động ĐT -XD trong nước được thực hiện theo
Nghị định số 52/1999/NĐ-CP kèm theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng [13]. Với Quy chế này, bước đầu đã phân định rõ chức năng quản lý của Nhà nước và quản trị sản xuất của doanh nghiệp, thực hiện phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng phù hợp với từng loại nguồn vốn và chủ đầu tư, quản lý đầu tư và xây dựng theo dự án, quy hoạch và pháp luật. Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý đầu tư theo NĐ này chưa mạnh và triệt để.
Phân cấp trong thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư các dự án theo NĐ 52/1999/NĐ-CP được phân chia theo nhóm và theo nguồn vốn đầu tư. Căn cứ theo các quy định của pháp luật, các TCTXD tiến hành thẩm định dự án cụ thể như sau:
+ Đối với các dự án nhóm A: TCTXD không có thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư các dự án này. Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định các dự án nhóm A trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đầu tư (hoặc uỷ quyền cho Bộ cấp đăng ký kinh doanh cho các dự án đầu tư thuộc nhóm A không dùng vốn Nhà nước)
+ Đối với các dự án nhóm B, C:
Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm B,C. Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự án thuộc nguồn vốn ngân sách do HĐND cấp tỉnh phân cấp.
Các dự án sử dụng vốn tín dụng của Nhà nước: HĐQT các TCTNN 90 được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C. HĐQT các TCTNN 91 được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, C.
Các dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN: DNNN căn cứ vào quy hoạch phát triển ngành đã xác định để quyết định đầu tư.
Tiếp theo NĐ 52, Nghị định số 12/2000/NĐ-CP [14] ra đời bổ sung hoàn thiện một số điều của NĐ 52/1999/NĐ-CP trong đó thay đổi về mức vốn nhóm A, B, quy định rõ hơn trách nhiệm của chủ đầu tư, tổ chức cho vay trong quản lý dự án.
Đối với các dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN, doanh nghiệp được quyền thẩm định và quyết định đầu tư. Nếu dự án có sử dụng đất thì phải được UBND cấp có thẩm quyền ở địa phương nơi xin đất chấp thuận về địa điểm, diện tích và làm thủ tục giao đất hoặc thuê đất theo quy định của pháp luật. HĐQT các TCTNN 91 có thể uỷ quyền cho Giám đốc các đơn vị thành viên quyết định đầu tư các dự án nhóm C. Cơ quan tổ chức thẩm định dự án có trách nhiệm trước pháp luật
về nội dung thẩm định của mình và trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư báo cáo thẩm định, các hồ sơ cần thiết kèm theo dự thảo quyết định đầu tư.
Nghị định số 07/2003/NĐ-CP [15] là văn bản pháp luật được ban hành tiếp theo nhằm hoàn thiện hơn cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng. Trong Nghị định đã phân cấp mạnh hơn trong thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư.
+ Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch, sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư hoặc uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, C phù hợp với quy hoạch được duyệt.
+ Các dự án sử dụng các nguồn vốn khác: Các dự án nhóm A, B, C do doanh nghiệp đầu tư, doanh nghiệp tự thẩm định, tự quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Dự án nhóm A trước khi quyết định đầu tư phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư.
Như vậy, với Nghị định số 07/2003/NĐ-CP đã phân cấp mạnh hơn trong thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư cho doanh nghiệp. Đây là tiền đề quan trọng để tiếp tục hoàn thiện hơn nữa về cơ chế chính sách trong quản lý đầu tư và xây dựng.
- Thời kỳ thứ hai: Luật Xây dựng được ban hành ngày 26/11/2003 [42] và có hiệu lực thực hiện từ ngày 1/7/2004 đã bổ sung, khắc phục những tồn tại phát sinh trong thực tế. Phạm vi điều chỉnh của luật là hoạt động xây dựng; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng công trình và hoạt động đầu tư.
Yêu cầu về hồ sơ dự án đầu tư xây dựng khác so với thời kỳ trước: gồm 2 phần là Phần Thuyết minh và phần Thiết kế cơ sở. Thiết kế cơ sở phải được thẩm định bởi các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền về xây dựng. Dự án đầu tư xây dựng được chia ra các mức độ với tên gọi khác so với thời kỳ trước là: Báo cáo đầu tư xây dựng công trình, Dự án đầu tư xây dựng công trình và Báo cáo Kinh tế - Kỹ thuật (trước đây là Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo đầu tư). Thẩm quyền thẩm định thiết kế cơ sở được phân cấp rõ: Đối với các dự án nhóm A là các Bộ chuyên ngành, đối với các dự án nhóm B,
C là các Sở chuyên ngành.
Thẩm quyền thẩm định dự án và quyết định đầu tư như sau: Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án đầu tư xây dựng quan trọng quốc gia sau khi được Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư.
Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước: Nhà nước quản lý toàn bộ quá trình đầu tư và xây dựng (trong đó có xác định chủ trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư). Các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quyết định theo phân cấp phù hợp với quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.
Đối với dự án của doanh nghiệp sử dụng vốn tín dụng của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước thì nhà nước chỉ quản lý về chủ trương và quy mô đầu tư. Doanh nghiệp có dự án tự thẩm định, tự quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Đối với các dự án sử dụng vốn khác (vốn tư nhân, vốn hỗn hợp), chủ đầu tư tự thẩm định, tự quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Như vậy, Luật Xây dựng được ban hành cùng với Nghị định hướng dẫn (Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005) đã phân cấp mạnh hơn nữa cho doanh nghiệp trong công tác thẩm định dự án đầu tư. Vai trò của Nhà nước và của doanh nghiệp trong thẩm định dự án đầu tư đã được làm rõ, là cơ sở để phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản trị trong doanh nghiệp.
Đây là những thay đổi đáng kể về cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư và xây dựng trong đó có công tác thẩm định dự án đầu tư ở các TCTXD trong giai đoạn này.
2.2.2.2 Tổ chức thẩm định dự án đầu tư
Trên cơ sở các quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng cùng với Điều lệ hoạt động của doanh nghiệp, các TCTXD tiến hành tổ chức thẩm định dự án đầu tư. Công tác tổ chức thẩm định dự án đầu tư của các TCTXD được xem xét trên 4 nội dung chính (như trình bày ở chương 1 – cơ sở lý luận) là: Phân giao nhiệm vụ, quy trình tổ chức thực hiện, đội ngũ cán bộ thẩm định, các căn cứ và phương tiện thẩm định. Việc xem xét thực trạng về công tác tổ chức thẩm định dự án được đặt
trong bối cảnh phân cấp quản lý đầu tư mạnh cùng với việc chuyển đổi mô hình hoạt động của các TCTXD.
Về phân giao nhiệm vụ: Như đã phân tích ở trên, các TCTXD hoạt động theo mô hình chức năng trong đó Phòng Đầu tư của TCT được giao nhiệm vụ quản lý, theo dõi hoạt động của toàn TCT và các đơn vị thành viên. Công tác thẩm định dự án đầu tư được giao cho Phòng Đầu tư đảm nhiệm.
Trong thời kỳ đầu khi hoạt động theo mô hình TCTXDNN 90, 91, công tác thẩm định dự án đầu tư của các TCTXD được thực hiện tuân thủ theo các quy định của Nghị định số 52/NĐ-CP (có bổ sung, sửa đổi theo Nghị định số 12/2000/NĐ-CP và Nghị định số 07/2003/NĐ-CP). Thẩm định dự án đầu tư được quy định tại điều 26 của Nghị định số 52/1999/NĐ-CP. Trong giai đoạn này, đối tượng thẩm định, yêu cầu về hồ sơ dự án, thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư ở TCTXD có thay đổi so với giai đoạn sau, cụ thể là:
Đối tượng thẩm định dự án đầu tư: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- TCTXD thẩm định các dự án do chính TCT làm chủ đầu tư bao gồm các dự án sử dụng 100% vốn đầu tư phát triển, vốn huy động hợp pháp, vốn vay tín dụng (gồm các dự án nhóm B, C), các dự án sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn của các bên liên doanh, liên kết do TCT làm chủ đầu tư.
- TCTXD thẩm định các dự án do các công ty thành viên làm chủ đầu tư
Yêu cầu về hồ sơ dự án được quy định theo các mức: là Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (BCNCTKT) và Báo cáo nghiên cứu khả thi (BCNCKT). BCNCTKT được lập đối với dự án nhóm A (hoặc dự án nhóm B nếu thấy cần thiết) trình Thủ tướng chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án nhóm A, B, C phải lập BCNCKT. BCNCKT phải được thẩm định trước khi quyết định đầu tư. Đối với các dự án nhỏ, kỹ thuật đơn giản khi đó lập Báo cáo đầu tư (BCĐT) và BCĐT không phải thẩm định. Chủ tịch HĐQT ra quyết định đầu tư sau khi đã xem xét BCĐT.
Thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư ở TCTXD:
Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN: Các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư theo phân cấp phù hợp với các quy định của pháp luật.
Đối với các dự án do doanh nghiệp đầu tư (ngoài vốn NSNN):
Dự án nhóm A: Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan chủ trì thẩm định dự án (có ý kiến của các Bộ, ngành, địa phương). Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư. Các TCTXD không thẩm định và quyết định đầu tư các dự án nhóm A.
Đối với các dự án nhóm B, C:
- Các dự án sử dụng vốn tín dụng do NN bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước: HĐQT của TCT 91 có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, C. HĐQT của TCT 90 có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C.
- Các dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp NN: các dự án nhóm B, C, TCT tổ chức thẩm định và quyết định đầu tư.
Thời kỳ sau khi thực hiện theo Luật Xây dựng cùng với sự chuyển đổi mô hình hoạt động: Các TCTXD chuyển sang hoạt động theo mô hình mới chủ yếu là công ty mẹ - công ty con, các công ty thành viên hoạt động theo mô hình công ty cổ phần, công tác thẩm định dự án đầu tư ở TCTXD được thực hiện theo các quy định của Luật Xây dựng và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP. Công tác quản lý đầu tư và xây dựng ở các TCTXD được phân cấp mạnh hơn. Các TCTXD được chủ động trong mọi quyết định, tuân thủ theo các quy định của pháp luật. Trong thời gian này, nhiều TCTXD đã tiến hành cổ phần hoá từng phần hoặc toàn bộ. Quá trình cổ phần hoá DNNN tiếp tục cải thiện hơn nữa trong phương thức quản lý điều hành của TCT và các doanh nghiệp thành viên tiến tới đạt quy chuẩn quốc tế. Cũng trong thời gian này, một số TCT có thành lập Phòng Thẩm định và giao nhiệm vụ thẩm định dự án cho Phòng, tuy nhiên số TCT chưa thành lập bộ phận chuyên trách về thẩm định còn nhiều (9/15 TCT tính đến thời điểm năm 2005) [6]. Công tác thẩm định dự án đầu tư được nhận thức đầy đủ hơn và phần nào đã giải quyết được những vướng mắc trong thực tế bắt nguồn từ những quy định của pháp luật trước đây. Những thay đổi trong công tác thẩm định dự án đầu tư ở TCTXD trong thời kỳ này cụ thể là:
Đối tượng thẩm định dự án đầu tư: được thu hẹp hơn, các TCTXD không thẩm định dự án do công ty thành viên làm chủ đầu tư. Đây là một điểm khác so với giai đoạn trước.
Yêu cầu về hồ sơ dự án được quy định như sau: Các dự án quan trọng quốc gia, các dự án nhóm A (không phân biệt nguồn vốn) phải lập Báo cáo đầu tư xây
dựng công trình (BCĐTXDCT) để xin phép đầu tư. Nội dung của BCĐTXDCT được quy định tại khoản 2 Điều 4 của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP.
Các công trình xây dựng phải lập dự án đầu tư xây dựng công trình. Nội dung của dự án bao gồm 2 phần là phần thuyết minh và thiết kế cơ sở, được quy định tại Điều 6, Điều 7 của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP.
Đối với các công trình nhỏ, đơn giản phải lập Báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình (BCKT-KTh). BCKT-KTh xây dựng phải được thẩm định (khác với trước đây BCĐT đối với các dự án nhỏ, đơn giản không phải thẩm định) trước khi trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư.
Thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư ở TCTXD: Đối với các dự án đầu tư ngoài vốn NSNN, dự án nhóm A, B, C doanh nghiệp tự thẩm định, tự quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Các dự án nhóm A phải lập BCĐTXDCT để xin phép đầu tư. Đối với thẩm quyền thẩm định thiết kế cơ sở:
- Bộ Xây dựng thẩm định thiết kế cơ sở của các dự án nhóm A.
- Sở Xây dựng thẩm định thiết kế cơ sở của các dự án nhóm B, C. Theo Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP các dự án nhóm B, C do các TCTNN làm chủ đầu tư (dự án thuộc chuyên ngành mình quản lý) doanh nghiệp tự tổ chức thẩm định thiết kế cơ sở sau khi có ý kiến của địa phương về quy hoạch xây dựng và bảo vệ môi trường.
Như vậy, phân giao nhiệm vụ thẩm định dự án ở TCTXD được giao cho Phòng Đầu tư của TCT chịu trách nhiệm chính (một số TCTXD giao cho Phòng Thẩm định). Hiện tại, số lượng cán bộ ở Phòng Đầu tư của TCTXD còn mỏng, không đủ nhân lực để thực hiện các dự án cùng một lúc. Chỉ tính riêng TCT Đầu tư và phát triển hạ tầng đô thị (HUD), TCT Vinaconex mỗi năm số dự án triển khai thực hiện khá lớn (trên 15 dự án) do vậy áp lực công việc rất lớn đối với cán bộ thẩm định của Phòng [6]
Về quy trình tổ chức thẩm định dự án đầu tư:
Trên cơ sở thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tư theo quy định của pháp luật và Điều lệ hoạt động của đơn vị, các TCTXD tiến hành thực hiện thẩm định dự án đầu tư. Một số TCTXD đã thiết lập được quy trình lập, thẩm định và phê duyệt dự án phù hợp. Quy trình tổ chức thẩm định dự án ở TCTXD được minh hoạ trong sơ đồ 2.1 dưới đây.
Sơ đồ 2.1 Quy trình tổ chức thẩm định dự án đầu tư ở Tổng công ty xây dựng