IV. Tính pháp chế
2. Tính pháp chế trong công tác đền bù GPMB và TĐC
Trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc nhu cầu sử dụng đất đai để xây dựng các công trình công cộng, an ninh, quốc phòng... ngày càng tăng, đòi hỏi Nhà nớc phải thu hồi đất của các chủ thể sử dụng đất phục vụ các mục đích trên. NĐ 22/CP (24/4/1998) thay thế NĐ 90/CP (17/8/1994) tạo ra khung pháp lý mới thống nhất trong cả nớc về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, công cộng... tuy nhiên do nhiều nguyên nhân, việc triển khai thực hiện NĐ 22/CP trên thực tế còn nhiều vớng mắc đã có những ảnh hởng nhất định đến tính pháp chế trong công tác đền bù GPMB. Việc xây dựng các văn bản dới luật có tác động trực tiếp đến các chủ thể thi hành pháp luật, nếu phù hợp, sẽ có tác dụng tích cực trong công tác đền bù GPMB và TĐC, ngợc lại sẽ gây ra nhiều khiếm khuyết, hạn chế tính khả thi, làm giảm hiệu lực pháp luật, giảm lòng tin của nhân dân đối với chủ trơng, chính sách của Đảng và Nhà nớc phát sinh khiếu kiện của nhân dân.
2.1. Cơ chế, chính sách đợc ban hành
- Điều kiện để đợc đền bù thiệt hại về đất quy định tại Điều 6 - NĐ 22/CP vận dụng vào thực tế khu vực đô thị rất khó khăn và phức tạp. Trong khi đó, nội dung của điều khoản này mâu thuẫn với NĐ 45/CP ngày 3/8/1996 quy định về việc thu hồi sử dụng đất khi xét hợp thức hoá để cấp GCN quyền sở hữu nhà ở và QSDĐ ở tại đô thị. Việc xác định thời gian sử dụng đất để áp dụng các chính sách đền bù cụ thể đối với từng trờng hợp khó khăn, do chính quyền các cấp không có việc mua bán chuyển nhợng trái phép không chống chế và quản lý đợc.
Đối với các hộ gia đình có khuôn viên đất ở (bao gồm cả đất ở và đất v- ờn) rộng (vợt hạn mức) việc sử dụng đất ổn định, không có tranh chấp, có GCN - QSDĐ nhng trong GCN - QSDĐ không xác định rõ diện tích đất ở là bao nhiêu. Chính phủ đã ban hành NĐ 04/CP (11/2/2000) giải quyết vấn đề này, tuy nhiên việc hớng dẫn thi hành Nghị định này cha đầy đủ, kịp thời dẫn đến việc áp dụng lúng túng và khác nhau ở nhiều địa phơng. Ví dụ: tại Hà Nội chỉ tính diện tích đất xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ cho sinh hoạt
đợc tính vào giá đền bù theo diện tích đất ở, diện tích đất còn lại vợt hạn mức đợc tính theo giá đất nông nghiệp.
- Về xác định giá đất để tính đền bù thiệt hại: Điều 8 quy định giá đất đ- ợc xác định trên cơ sở giá đất của địa phơng ban hành nhân với hệ số K để đảm bảo phù hợp với giá chuyển nhợng quyền sử dụng đất ở địa phơng và khả năng sinh lợi của đất.
Việc xác định hệ số K giao cho địa phơng xác định tạo sự chủ động, linh hoạt trong việc thực hiện, nhng đây chính là nguyên nhân tạo ra sự tuỳ tiện trong việc xác định hệ số K để làm căn cứ khi tính giá đền bù của mỗi địa phơng. Các xác định nh vậy cha đúng với giá trị thực tế và sự đầu t vào đất của ngời có đất bị thu hồi, trong khi đó giá chuyển nhợng thực tế so với giá đền bù theo quy định có sự chênh lệch lớn, nhất là đối với đất đô thị. Mặc dù ở mỗi địa phơng việc xác định giá đất theo những mức độ khác nhau song vẫn gây bất lợi cho ngời có đất bị thu hồi. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng ngời dân không tự giác di rời, cố tình chống lại chủ trơng chính sách pháp luật, làm chậm trễ tiến độ GPMB.
- Đối với các dự án phải tổ chức di dân để GPMB cha quy định cụ thể trách nhiệm và quyền lợi của đầu t trong việc xây dựng hạ tầng kỹ thuật khi di dân TĐC nhất là đối với các dự án phải thực hiện TĐC tại chỗ ngay từ khi lập dự án đầu t. Nhà nớc cha có một chính sách chiến lợc về chính sách TĐC cũng nh cha có những hỗ trợ cụ thể về tài chính, cơ sở chính sách về đầu t đối với dứan xây dựng khu TĐC.
- Mô hình tổ chức bộ máy thực hiện công tác GPMB (Hội đồng giải phóng mặt bằng quận, huyện và hội đồng thẩm định thành phố) và cơ chế phối hợp hành động hiện nay cha đáp ứng đợc yêu cầu về tiến độ của các chủ đầu t, hoạt động của các cấp Hội đồng đã biểu hiện sự trì trệ trong lập phơng án, thẩm định phơng án và đề xuất với UBND thành phố giải quyết các vớng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện.
- Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và những kiến nghị của nhân dân quy định cha cụ thể và không thống nhất giữa các cấp, các ngành dẫn đến tình
trạng nhiều nơi, nhiều lúc việc giải quyết giữa các cơ quan có thẩm quyền không thống nhất. Cha có quy định và hớng dẫn việc áp dụng biện pháp cỡng chế với những hộ chây ỳ, lợi dụng chính sách Nhà nớc để trục lợi trong đền bù GPMB.
2.2. Trách nhiệm của các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền
- Việc ban hành các văn bản hớng dẫn thực hiện của các cơ quan có thẩm quyền cha đồng bộ, kịp thời, thay đổi liên tục là cơ sở để ngời bị thu hồi đất so sánh, khiếu kiện làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, chủ đầu t cha chặt chẽ, việc tổ chức thực hiện công tác GPMB thiếu sự quan tâm chỉ đạo, hớng dẫn kiểm tra giám sát của các phòng ban chuyên môn và chính quyền cơ sở, bộ máy tổ chức thực hiện công tác GPMB đa số các địa phơng sử dụng cán bộ kiêm nhiệm, cha am hiểu chính sách pháp luật về đền bù dẫn đến sai sót trong công tác khảo sát điều tra, lập phơng án áp dụng chế độ chính sách của Nhà nớc gây khiếu kiện thắc mắc trong nhân dân.
Nhiều địa phơng trong khu vực điều tra, các cơ quan có thẩm quyền cha niêm yết công khai phơng án đền bù cho nhân dân biết nên ngời bị ảnh hởng thực hiện sai chủ trơng, chính sách của Nhà nớc (Thanh Trì - Hà Nội).
- Công tác thực hiện đền bù ở nhiều địa phơng còn trái với ổn định tại NĐ 22/CP nh việc áp dụng sai chủ trơng, chính sách gây nên sự thiệt thòi cho ngời bị thu hồi đất, nổi bật là chính sách hỗ trợ. Qua điều tra thực tế thiệt thòi cho ngời bị thu hồi đất, nổi bật là chính sách hỗ trợ. Qua điều tra thực tế ở Hải Dơng, Hà Nội hầu nh các dự án không có chính sách hỗ trợ di chuyển (mặc dù trong phơng án có quy định rất cụ thể các mức hỗ trợ), hoặc nếu có thì rất ít, dẫn đến việc ngời dân thắc mắc, mất lòng tin vào chính sách của Đảng và Nhà nớc. Bên cạnh đó, việc hỗ trợ đào tạo chuyển nghề đối với các dự án có quy mô thu hồi diện tích đất nông nghiệp lớn cha đợc các chủ đầu t chú trọng. Thực trạng trên là nguyên nhân dẫn đến tình trạng ngời bị ảnh hởng không có công ăn, việc làm ngày càng tăng ở nhiều địa phơng.
- Công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật về đền bù GPMB cho ngời dân cha đợc chính quyền địa phơng chú trọng. Theo số liệu điều tra tại 10 tỉnh, thành phố số hộ đợc nghe tuyên truyền, phổ biến pháp luật về chính sách đền bù giải phóng mặt bằng chỉ chiếm 39,12%. Vì vậy, tình trạng ngời dân hiểu cha đúng, thực hiện sai lệnh những quy định của NĐ 22/CP, vi phạm pháp luật, khiếu kiện .v.v.. là điều không thể tránh khỏi.
2.3. Nghĩa vụ của ngời bị ảnh hởng
- Do nhận thức và ý thức thực hienẹ pháp luật của ngời dân hạn chế nên có nhiều trờng hợp, dự án, ngời bị ảnh hởng chấp hành cha nghiêm những quy định của NĐ 22/CP, thực tế, nhiều hộ gia đình có đất bị thu hồi đã cố tình chây ỳ, cho rằng mức đền bù và hỗ trợ nh vậy là cha thoả đáng (Thị trấn Văn Điển - Hà Nội) làm ảnh hởng đến tiến độ GPMB và thực hiện dự án.
Để giữ vững kỷ cơng phép nớc, xây dựng nền pháp chế ổn định, trong quá trình thực hiện chính sách đền bù TĐC, ngoài việc tuyên truyền và giáo dục pháp luật, cần thiết phải áp dụng biện pháp xử lý kỷ luật trong mọi trờng hợp với tất cả cán bộ các cấp khi có hành vi cửa quyền, ức hiếp nhân dân, làm sai chế độ chính sách và truy tố trớc pháp luật đối với các tổ chức, cá nhân lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái pháp luật, tham nhũng, nhận hối lộ. Đồng thời quy định các chế tài cụ thể, làm căn cứ để áp dụng biện pháp cỡng chế theo quy định của pháp luật Đất đai và Điều 27 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai trình Quốc hội thông qua năm 2001.
Về tổ chức thực hiện: Những tác động tích cực về khâu tổ chức thực hiện đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng đợc thấy rõ nhất trong lĩnh vực giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu t - đặc biệt là đầu t nớc ngoài. Tr- ớc đây chủ đầu t phải đợc trực tiếp liên hệ, giải quyết mọi vấn đề với ngời bị thu hồi đất mà kết quả thờng là chủ đầu t bị gây khó khăn, làm tăng chi phí đền bù, ảnh hởng xấu dến môi trờng đầu t thì nay với quy định cụ thể về thành lập Hội đồng đền bù thiệt hại, giải phóng mặt bằng ở cấp huyện hoặc cấp tỉnh, thành phần của hội đồng với đầy đủ các ban ngành ở địa phơng và có sự tham gia của chủ đầu t dự án với t cách là một thành viên đã gắn kết trách nhiệm của
chính quyền địa phơng với những dự án đầu t trên địa bàn, khắc phục tình trạng nói trên.
Bên cạnh những tiến bộ và kết quả đạt đợc, công tác đền bù thiệt hại, giải phóng mặt bằng còn có những hạn chế nhất định thể hiện trong những quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ - CP đã bộc lộ sau hơn 2 năm thực hiện, nhiệm vụ đặt ra là cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để đa ra những quy định phù hợp hơn, chi tiết hơn làm cơ sở cho các địa phơng áp dụng.
Chơng iii
Một số giải pháp chủ yếu nhằm thực hiện có hiệu quả công tác bồi thờng thiệt hại gpmb, tđc 1. Về phơng pháp xác định giá đất để tính đền bù thiệt hại
Nh trên đã trình bày, mặc dù việc cho phép áp dụng một hệ số K đã giúp cho giá đất do Nhà nớc xác định đã tiến gần tới thực tế, tuy nhiên phơng pháp tính toán với nhiều tham số ảnh hởng quá phức tạp làm cho ngời thi hành khó vận dụng. Mặt khác việc phân loại đất để định giá cũng phần nào áp đặt chủ quan của ngời làm công tác định giá dẫn đến giá đất đợc xác định vẫn cha phù hợp hoàn toàn với thực tế thị trờng đặc biệt là đối với loại đất nông nghiệp nằm trong khu vực quy hoạch đô thị. Đây chính là một trong những nguyên nhân chủ yếu của phần lớn khiếu kiện liên quan đến công tác đền bù thiệt hại, giải phóng mặt bằng trong thời gian qua.
Thị trờng về giá trị quyền sử dụng đất luôn biến động không ngừng, trong khi đó việc xác định giá đất do cơ quan Nhà nớc tiến hành lại dựa vào bảng giá đất đợc quy định sẵn từ trớc và không đợc cập nhật thờng xuyên thì cho dù hệ số K đợc điều chỉnh tới 50% cũng khó có thể phản ánh đúng thực tế giá trị quyền sử dụng đất. Do đó, cần phải cho phép các chủ dự án đợc xác định giá đất trên cơ sở giá chuyển nhợng quyền sử dụng đất trên thị trờng thời điểm thu hồi đất. Cách làm này có những u điểm sau đây:
- Giá trị quyền sử dụng đất đợc xác định không lệ thuộc vào bảng giá đất đã quá cứng nhắc, lạc hậu, không còn phải đựa hệ số K vào trong cách tính và kết quả là việc xác định giá trị quyền sử dụng đất trở nên đơn giản, dễ thực hiện:
- Giá trị đền bù về quyền sử dụng đất phù hợp với giá cả thị trờng chuyển quyền sử dụng đất và phù hợp với khả năng sinh lợi của đất, đây là điều mà ngời có đất bị thu hồi dễ chấp nhận nhất:
- Hạn chế đến mức thấp nhất tác động chủ quan của các nhà quản lý vào khâu định giá đất, việc phân loại đất không còn ý nghĩa nhiều lắm khi xác định
giá đất, bởi vì cho dù đó là đất ở hay đất nông nghiệp thì giá trị của nó đã đợc phản ánh chính xác thông qua thị trờng. Sẽ không còn khiếu kiện xung quanh vấn đề giá đất đền bù không thoả đáng nữa mà tất cả đều đợc giải quyết thông qua giá đất.
2. Vấn đề xác định hạn mức đất ở của mỗi hộ gia đình
Nếu nh việc thay đổi phơng pháp xác định giá đất khi tính đền bù thiệt hại cần phải có thời gian thì trớc mắt cần thiết phải giải quyết một vấn đề đang đặt ra là: đối với các hộ gia đình có khuôn viên ở (bao gồm cả đất ở và đất vờn) rộng, việc sử dụng đất ổn định không có tranh chấp, có giấy tờ về quyền sử dụng đất nhng trong giấy tờ đó không xác định rõ diện tích đất ở là bao nhiêu, thì nay xác định diện tích đất ở cho đối tợng này nh thế nào?
Vấn đề này đã đợc giải quyết khi chính phủ ban hành Nghị định số 04/2000/NĐ - CP ngày 11/2/2000, tuy nhiên việc hớng dẫn thi hành Nghị định của Chính phủ cha kịp thời, cha đầy đủ dẫn đến vẫn còn nhiều địa phơng lúng túng khi vận dụng. Do đó, cần ban hành ngay những hớng dẫn đối với vấn đề này, cụ thể: nh sau:
- Trờng hợp hộ gia đình đã xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ sinh hoạt (các dạng công trình này đợc quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 04/2000/NĐ - CP) trên diện tích đất lớn hơn mức đất ở theo quy định của địa phơng thì phải đợc công nhận theo hiện trạng đang sử dụng (tổng cộng diện tích đã xây dựng nhà và các công trình).
- Trờng hợp hộ gia đình đã xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ sinh hoạt trên diện tích đất nhỏ hơn mức đất ở theo quy định của địa phơng thì đợc công nhận bằng mức đất ở của địa phơng quy định.
- Kiến nghị việc áp dụng hai quy định trên đối với khu vực trớc đây là nông thôn nay theo quy hoạch trở thành đô thị thì áp dụng quy định về hạn mức đất ở trớc đây đã công bố cho khu vực này khi ở đó còn là vùng nông thôn.
Nghị định số 22/1998/NĐ - CP quy định trờng hợp ngời sử dụng đất có giấy tờ mua bán, chuyển nhợng đất đai của ngời sử dụng đất hợp pháp để Uỷ ban nhân dân cấp xã xác nhận thì cần đợc đền bù thiệt hại.
Trong thực tế do cả một thời gian dài Nhà nớc không quy định về trình tự, thủ tục mua bán, chuyển nhợng đất đai, mặt khác do ý thức chấp hành pháp luật đất đai của ngời dân còn thấp nên hầu hết những vụ mua bán chuyển nh- ợng này đều chỉ có giấy viết tay, nay đòi hỏi phải có xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã ở thời điểm chuyển nhợng là rất khó vì nhân sự của chính