b) Những nguyên nhân khách quan dẫn đến trình trạng án tồn đọng trong thi hành án dân sự
2.2.2. Những tồn tại của việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự và nguyên nhân của chúng
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự còn một số tồn tại sau đây:
Thứ nhất, tồn tại lớn nhất của việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự là tình trạng án tồn đọng kéo dài, tính chất ngày càng phức tạp, chưa có biện pháp giải quyết có hiệu quả.
Việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự đang đứng trước những khó khăn, cần phải giải quyết kịp thời. Đó là tình trạng các bản án, quyết định đã có hiệu lực của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được nghiêm chỉnh thi hành; hoạt động thi hành án chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu và đòi hỏi của tình hình và nhiệm vụ trong giai đoạn cách mạng mới, chưa đáp ứng được yêu cầu tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân; tình trạng án tồn đọng trong thi hành án dân sự kéo dài, số lượng ngày càng tăng, tính chất ngày càng phức tạp, vẫn đang còn là vấn đề nổi cộm, gây bất bình trong nhân dân, làm giảm uy tín của các cơ quan bảo vệ pháp luật, trong đó có các cơ quan thi hành án. Trong khi án tồn đọng kéo dài, phức tạp, nhưng các cơ quan chức năng vẫn chưa xây dựng được một đề án mang tính tổng thể, đồng bộ để giải quyết dứt điểm tình trạng án tồn đọng trong thi hành án dân sự ở nước ta hiện nay.
Thứ hai, ở một số địa phương, mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan hữu quan chưa chặt chẽ trong việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự.
Khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự là nhiệm vụ rất khó khăn, phức tạp, đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan hữu quan. Tuy nhiên, ở một số địa phương, sự phối hợp giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan hữu quan còn không ít bất cập, chưa xây dựng được Quy chế phối hợp trong việc khắc phục án tồn đọng giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan bảo vệ pháp luật, với các cơ quan ngân hàng, tổ chức tín dụng, tài chính, bảo hiểm... dẫn đến tình trạng "trống đánh xuôi, kèn thổi ngược" trong việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự.
Thứ ba, về mặt quản lý và chỉ đạo, các cơ quan chức năng của Bộ Tư pháp chưa thực sự chủ động làm tốt vai trò quản lý, hướng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự; còn có lúc chậm trễ trong việc soạn thảo văn bản hướng dẫn, giải quyết số án tồn đọng phức tạp; chưa làm tốt công tác tổng kết chuyên đề khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự, chưa xây dựng được đề án mang tính hệ thống, đồng bộ với các biện pháp có tính khả thi cao để giải quyết tình trạng án tồn đọng đang là vấn đề bức xúc của xã hội. Việc kiểm tra hoạt động thi hành án dân sự nói chung, kiểm tra việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự ở địa phương, nhất là tiến độ giải quyết đối với những án tồn đọng trọng điểm chưa được tiến hành thường xuyên.
Thứ tư, một số cơ quan thi hành án địa phương chưa thực hiện tốt chức năng tham mưu cho các cấp ủy Đảng, chính quyền, Ban chỉ đạo thi hành án để kịp thời tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn của việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự; còn thụ động, trông chờ sự hướng dẫn, hỗ trợ từ cấp trên, chưa kịp thời đôn đốc thi hành án. Một số chấp hành viên, cán bộ thi hành án còn có biểu hiện thiếu trách nhiệm, chưa tận tụy, công tâm, ngại khó khăn trong hoạt động khắc phục án tồn đọng. Còn có hiện tượng một số cán bộ các cơ quan bảo vệ pháp luật lợi dụng tình trạng án tồn đọng để móc nối với người phải thi hành án lẫn người được thi hành án nhằm vụ lợi hoặc vì các mục đích không chính đáng khác.
Trong việc thực hiện chuyển giao loại án có giá trị dưới 500.000 đồng cho ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp đôn đốc thi hành, có nơi cơ quan thi hành án chưa thực sự tích cực theo dõi, hướng dẫn, chưa làm tốt chức năng tham mưu cho cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương, thậm chí có nơi còn "khoán trắng" cho địa phương giải quyết việc thi hành án, trong đó có không ít án tồn đọng, cho nên việc khắc phục số án tồn đọng này đạt hiệu quả chưa cao.
Những tồn tại của việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự nêu trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Nguyên nhân thứ nhất, pháp luật về thi hành án dân sự hiện hành vẫn chưa có những qui định cụ thể, phù hợp nhằm bảo đảm cho các cơ quan thi hành án thi hành triệt
để đối với các vụ án trong trường hợp đương sự chưa có điều kiện thi hành án một cách có hiệu quả, mà mới chỉ có các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thi hành án đối với các án tồn đọng do nguyên nhân chủ quan từ phía chấp hành viên, cơ quan thi hành án. Ví dụ, pháp luật hiện hành chưa có quy định giải quyết dứt điểm đối với các trường hợp đương sự đang chấp hành hình phạt tù, qua điều tra xác minh của chấp hành viên, cơ quan thi hành án, đương sự không có tài sản, thu nhập hợp pháp để thi hành án; người phải thi hành án có tài sản, nhưng có giá trị nhỏ không đáng kể để thi hành án; người phải thi hành án chỉ có tài sản đã bị kê biên, phát mại, nhưng không bán được, mà người phải thi hành án không đồng ý nhận để thi hành án và người phải thi hành án không còn tài sản có giá trị nào khác..., mà chỉ có qui định sau khi xác minh, nếu đương sự không có điều kiện thi hành án, thì đối với trường hợp thi hành án theo đơn yêu cầu, thì cơ quan thi hành án tiến hành trả lại đơn đề nghị thi hành án cho người được thi hành án và người có quyền lợi liên quan; đối với trường hợp cơ quan thi hành án chủ động ra quyết định thi hành án, thì cơ quan thi hành án phải lập sổ theo dõi riêng và 3 tháng lại phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án của đương sự một lần. Chính do không có quy định, cho nên tình trạng án tồn đọng chưa được giải quyết một cách triệt để, dứt điểm.
Pháp luật về thi hành án dân sự hiện hành cũng chưa qui định chặt chẽ về thời hạn để cơ quan thi hành án phải kết thúc việc thi hành án trong những trường hợp đương sự có điều kiện thi hành án. Bên cạnh những qui định về mặt thời hạn đối với việc ra quyết định thi hành án, tổ chức bán tài sản khi hai bên đã thống nhất thỏa thuận giá cả..., thì pháp luật về thi hành án dân sự còn nhiều qui định chưa chặt chẽ về mặt thời hạn như: sau khi lập hồ sơ thi hành án xong, thì trong thời hạn bao nhiêu ngày chấp hành viên phải tiến hành điều tra. xác minh điều kiện thi hành án của đương sự; thời hạn bao nhiêu ngày phải tiến hành ủy thác việc thi hành án; bao nhiêu ngày phải tiến hành trả lại đơn yêu cầu thi hành án cho người được thi hành án khi xác định được người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành án; đặc biệt là chưa có quy định về thời hạn chấp hành viên, cơ quan thi hành án phải kết thúc việc thi hành án đối với những trường hợp đương sự có điều kiện thi hành án... Do chưa có những qui định chặt chẽ về mặt thời hạn thi hành án, nên
đã tạo "kẽ hở" cho người phải thi hành án cũng như chấp hành viên tùy tiện, dây dưa, kéo dài thời hạn việc thi hành án.
Mặt khác, những quy định của pháp luật về quyền hạn, trách nhiệm của chấp hành viên chưa có tính khả thi cao, làm hạn chế hiệu quả việc khắc phục án tồn đọng nói riêng và thi hành án dân sự nói chung. Chẳng hạn như xét dưới góc độ hình thức, thì chấp hành viên có rất nhiều quyền hạn, nhưng thực ra chủ yếu là quyền "yêu cầu", "đề nghị", còn việc các tổ chức hữu quan có đáp ứng được yêu cầu của chấp hành viên hay không thì pháp luật lại không đề cập đến, ví dụ: tại khoản 3 Điều 14 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 quy định: "chấp hành viên có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu để xác minh địa chỉ, tài sản của người phải thi hành án". Tuy nhiên, việc các tổ chức, cá nhân nêu trên có đáp ứng yêu cầu của chấp hành viên hay không? đáp ứng trong thời hạn bao lâu? và nếu không thực hiện thì sẽ bị áp dụng chế tài gì? thì pháp luật hiện hành lại không có qui định. Có thể nêu một ví dụ khác: khoản 3 Điều 8 Pháp lệnh này qui định:
3- Cơ quan Công an có nhiệm vụ giữ gìn trật tự, kịp thời ngăn chặn những hành vi cản trở, chống đối việc thi hành án. Trong trường hợp cần phải áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án, thì cơ quan công an và các cơ quan hữu quan khác có nhiệm vụ phối hợp thực hiện yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan thi hành án hoặc chấp hành viên.
Xét về mặt hình thức, qui định này dường như rất khả thi, nhưng xét về mặt bản chất và tổ chức thực hiện, thì đây là một vấn đề khó khăn phức tạp, bởi lẽ không ít trường hợp cơ quan hữu quan do không nhận thức đầy đủ về ý nghĩa của thi hành án, nên không phối hợp thực hiện yêu cầu của chấp hành viên và khi đó xử lý thế nào? Trách nhiệm thuộc về ai? Rõ ràng là điều luật chưa qui định chế tài để bảo đảm thực hiện trên thực tế.
Nguyên nhân thứ hai, một số quy định của pháp luật chưa được các cơ quan bảo vệ pháp luật nói chung và cơ quan thi hành án nói riêng áp dụng một cách triệt để và nghiêm minh.
Hệ thống các văn bản pháp luật về thi hành án của nước ta tuy chưa thực sự hoàn chỉnh, song nếu được các cơ quan bảo vệ pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh, thì cũng tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong thi hành án dân sự nói chung, khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự nói riêng. Đáng chú ý, trong Bộ luật Hình sự năm 1999 đã có nhiều điều luật được qui định cụ thể về một số tội phạm liên quan đến việc thi hành án, đó là Điều 304 quy định tội không chấp hành án; Điều 305 quy định tội không thi hành án; Điều 306 quy định tội cản trở việc thi hành án; Điều 310 quy định tội vi phạm niêm phong, kê biên tài sản. Đặc biệt, khoản 2, Điều 58 Bộ luật Hình sự năm 1999 qui định:
Người bị kết án phạt tiền đã tính cực chấp hành được một phần hình phạt nhưng đã bị lâm vào hoàn cảnh kinh tế đặc biệt khó khăn kéo dài, do thiên tai, hỏa hoạn, tai nạn hoặc ốm đau gây ra mà không thể tiếp tục chấp hành được phần hình phạt còn lại hoặc lập công lớn, thì theo đề nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát, Tòa án có thể quyết định miễn việc chấp hành phần tiền phạt còn lại.
Khoản 3, Điều 76 của Bộ luật Hình sự năm 1999 cũng qui định; "Người chưa thành niên bị phạt tiền nhưng bị lâm vào hoàn cảnh kinh tế đặc biệt khó khăn kéo dài do thiên tai, hỏa hoạn, tai nạn hoặc ốm đau gây ra hoặc lập công lớn, thì theo đề nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát, Tòa án có thể quyết định giảm hoặc miễn việc chấp hành phần tiền phạt còn lại". Đây là những căn cứ pháp lý vô cùng quan trọng cho việc khắc phục án tồn đọng của các cơ quan thi hành án, nhưng trong thực tế, trong một gian dài các quy định này không được các cơ quan bảo vệ pháp luật nói chung, cơ quan thi hành án nói riêng áp dụng vào việc khắc phục án tồn đọng trong thi hành án dân sự.
Điều 304 Bộ luật Hình sự năm 1999 còn qui định: "Người nào cố ý không chấp hành bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật mặc dù đã bị áp dụng biện pháp cưỡng chế cần thiết, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến ba năm"; Điều 305 Bộ luật này qui định:
1- Người nào có thẩm quyền mà cố ý không ra quyết định thi hành án hoặc không thi hành quyết định thi hành bản án, quyết định của Tòa án gây
hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm.
2- Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm.
Mặc dù pháp luật hình sự qui định như vậy, song tình trạng không áp dụng các quy định đó trong việc khắc phục án tồn đọng vẫn tiếp tục diễn ra khá phổ biến. Nguyên nhân cơ bản của tình hình này là do chưa có sự phối hợp chặt chẽ, thống nhất giữa các cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc xử lý các hành vi không chấp hành án, chống đối, cản trở việc thi hành án, việc vi phạm niêm phong, kê biên tài sản của đương sự. "Nhiều trường hợp cơ quan thi hành án đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các đối tượng có các hành vi nên trên, nhưng không được cơ quan điều tra, kiểm sát chấp nhận, thực tế rất ít vụ việc được đưa ra xét xử về các tội danh không chấp hành án, cản trở việc thi hành án hoặc vi phạm niêm phong kê biên tài sản" [5].
Kết luận chương 2
Trong những năm gần đây, số vụ các cơ quan thi hành án phải thụ lý và đưa ra thi hành ngày một tăng, trong đó, số lượng án tồn đọng cũng đã ngày càng gia tăng. Tình trạng án tồn đọng trong thi hành án dân sự đã gây ra những hậu quả rất nghiêm trọng đối với đời sống xã hội, làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích của tổ chức, công dân, ảnh hưởng xấu đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp và tổ chức kinh tế, dẫn đến hiệu quả quản lý của Nhà nước bị giảm sút, kỷ cương, phép nước không nghiêm, gây ra sự nghi ngờ, thắc mắc, khiếu kiện kéo dài, ảnh hưởng xấu tới tình hình an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội.
án tồn đọng trong thi hành án dân sự có nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân chủ quan xuất phát từ phía cơ quan nhà nước, mà trực tiếp là cơ quan thi hành án và những nguyên nhân khách quan xuất phát từ phía người phải thi hành án.
Trong tình hình án tồn đọng kéo dài, phức tạp, các cơ quan thi hành án cả nước đã có nhiều cố gắng, do vậy, kết quả thi hành án, khắc phục án tồn đọng đã có nhiều chuyển biến tích cực. Nhiều vụ phức tạp, tồn đọng lâu năm đã được tổ chức thi hành dứt điểm, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, đồng thời tạo đà cho thi hành án những năm tiếp theo. Kết quả đạt được trên đây trước hết là do sự nỗ