án tồn đọng trong thi hành án dân sự có nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân chủ quan xuất phát từ phía cơ quan nhà nước, mà trực tiếp là cơ quan thi hành án và những nguyên nhân khách quan xuất phát từ phía người phải thi hành án.
a) Những nguyên nhân chủ quan dẫn đến trình trạng án tồn đọng trong thi hành án dân sự hành án dân sự
Nguyên nhân thứ nhất, pháp luật về thi hành án dân sự chưa đầy đủ, chậm được bổ sung, sửa đổi kịp thời.
Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất được ban hành trong điều kiện nền kinh tế nước ta đang chuyển đổi từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng thời đáp ứng yêu cầu khẩn trương thực hiện Nghị quyết kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa IX ngày 6 tháng 10 năm 1992 về bàn giao công tác thi hành án từ Tòa án nhân dân sang Chính phủ quản lý, nên về cơ bản vẫn giữ nguyên nội dung Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1989, trong đó nhiều qui định về trình tự, thủ tục thi hành án chưa được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp như:
Một là, các cơ quan thi hành án phải thi hành các bản án kinh tế, phá sản doanh nghiệp, lao động, hành chính, quyết định của trọng tài nước ngoài, nhưng Pháp lệnh chưa có qui định về thủ tục đối với loại việc này. Các điều kiện hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ, trả lại đơn yêu cầu thi hành án qui định tại các điều 24, 25, 26, 27 của Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 chưa đầy đủ hoặc không còn phù hợp với thực tế. Pháp lệnh năm 1989 có qui định trường hợp không rõ địa chỉ của người phải thi hành án là một trong những căn cứ để hoãn thi hành án, trong thực tế, qui định này vẫn còn phù hợp, nhưng Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 lại không có qui định này hoặc không có quy định về các trường hợp người phải thi hành án đang chấp hành hình phạt tù, không có tài sản, thời gian chờ các cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp có tranh chấp tài sản kê biên... Vì vậy, cơ quan thi hành án không có căn cứ để ra quyết định hoãn thi hành án. Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 cũng chưa có qui định cụ thể về thủ tục kê biên quyền tài sản của người phải thi hành án, trong khi đó trên thực tế, nhiều người phải thi hành án không có tài sản gì khác ngoài quyền tài sản như quyền sử dụng diện tích nhà được thuê, quyền sử dụng các sạp bán hàng ở các chợ lớn. Việc kê biên tài sản của người phải thi hành án cũng chưa được qui định đầy đủ như vấn đề kê biên và xử lý tài sản chung của người phải thi hành án với cha mẹ, với vợ, chồng, với người khác. đặc biệt Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 không có qui định về việc kê biên quyền sử dụng đất, trong khi đó theo Luật Đất đai năm 1993 và Bộ luật Dân sự năm 1995, thì quyền sử dụng đất được coi là tài sản có giá trị thế chấp, chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thừa kế; không có qui định về việc ưu tiên thanh toán cho các khoản nợ có thế chấp, cầm cố mặc dù theo qui định của pháp luật dân sự, quyền này luôn luôn được tôn trọng và ưu tiên.
Hai là, các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 vừa thiếu, không đồng bộ, vừa có những điểm không phù hợp với thực tế, thậm chí mâu thuẫn với những văn bản pháp luật có liên quan, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan
thi hành án. Cụ thể như: tại khoản 4
Điều 17 của Nghị định số 69/CP ngày 18 tháng 10 năm 1993 của Chính phủ về qui định thủ tục thi hành án dân sự qui định: "Đương sự được nộp tiền lấy lại tài sản đưa ra bán
đấu giá trước khi người mua hoàn tất thủ tục chuyển quyền sở hữu, nhưng phải thanh toán các chi phí cưỡng chế, thực tế đã phát sinh và lãi suất cho người mua đấu giá (nếu có)" trong khi đó Quy chế bán đấu giá ban hành kèm theo Nghị định 86/CP ngày 19 tháng 12 năm 1996 của Chính phủ lại không đề cập việc cho đương sự được nộp tiền lấy lại tài sản.
Ngoài những bất cập trong Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 và các văn bản hướng dẫn thi hành, hệ thống pháp luật về dân sự, kinh tế, lao động cũng còn một số tồn tại, chưa đồng bộ, chưa trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý kinh tế - xã hội. Vấn đề đăng ký quyền sở hữu tài sản chưa được qui định đầy đủ, chưa trở thành tập quán phổ biến, thành yêu cầu bắt buộc trong giao lưu dân sự. Việc đăng ký giao dịch bảo đảm (thế chấp, cầm cố, bảo lãnh) chậm được triển khai, mặt khác, trong thời gian dài chúng ta chưa có cơ chế kiểm soát tình trạng vốn, tài sản, thu nhập doanh nghiệp, cá nhân có đăng ký kinh doanh. Chế độ kế toán, thống kê chưa có cơ chế kiểm soát, giám sát hữu hiệu, chưa thực hiện được chức năng giám sát hoạt động của các loại hình doanh nghiệp thông qua hệ thống tài khoản tại ngân hàng, tổ chức tín dụng, chưa có qui định bắt buộc giao dịch thông qua hệ thống tài khoản, hạn chế sử dụng tiền mặt... Những bất cập này đã tạo kẽ hở lớn trong việc bảo đảm thi hành án, khó thu hồi tài sản để trả cho người được thi hành án.
Nguyên nhân thứ hai, cơ chế quản lý và cơ chế thi hành án còn nhiều điểm bất hợp lý, làm cản trở và làm giảm hiệu quả của thi hành án nói chung và thi hành án dân sự nói riêng.
Trong cơ chế quản lý thi hành án dân sự hiện nay, còn chưa xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nội dung quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án dân sự, không phân định rõ ràng trách nhiệm của từng cơ quan dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, làm hạn chế đến hiệu quả thi hành án dân sự.
Về cơ chế thi hành án, việc tách biệt giữa thi hành án hình sự và thi hành án dân sự đã dẫn đến tình trạng cùng một bản án nhưng có nhiều cơ quan khác nhau thi hành:
hình phạt tù do cơ quan Công an đảm nhiệm, nhưng việc thi hành phần dân sự trong vụ án phạt tù do Bộ Tư pháp đảm nhiệm; còn việc thi hành các hình phạt như quản chế, cải tạo không giam giữ, phạt tù nhưng cho hưởng án treo lại giao cho chính quyền cơ sở hoặc cơ quan tổ chức nơi người bị kết án làm việc thực hiện; đối với việc thi hành khoản khấu trừ thu nhập của người bị phạt cải tạo không giam giữ do ủy ban nhân dân cấp xã hoặc cơ quan, tổ chức được giao giám sát người bị cải tạo không giam giữ thu, sau đó bàn giao cho cơ quan thi hành án để nộp vào ngân sách nhà nước. Giữa cơ quan thi hành án dân sự và các cơ quan chức năng có liên quan của Bộ Công an chưa có sự phối hợp trong việc tổ chức thi hành phần dân sự trong vụ án hình sự, chưa gắn việc thi hành nghĩa vụ dân sự với việc chấp hành hình phạt tù. Mặt khác, Bộ luật tố tụng hình sự chưa có qui định coi kết quả thi hành án dân sự là một điều kiện để xét miễn, giảm hình phạt tù (Việc này mới chỉ được đề cập tới trong các đợt xét đặc xá gần đây do Chủ tịch nước quyết định) nên chưa tạo điều kiện khuyến khích người phải thi hành án tự giác thi hành phần án phí, phạt tiền, bồi thường, bồi hoàn trong bản án hình sự.
Hệ thống cơ quan thi hành án mới được tổ chức ở hai cấp (cấp tỉnh có Phòng thi hành án và cấp huyện có Đội thi hành án), chức danh chấp hành viên mới chỉ có ở hai cấp này, mà Cục Quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp không có chức danh chấp hành viên, nên không thể tổ chức thi hành án đối với các vụ việc phức tạp liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều địa phương mà cơ quan thi hành án địa phương không thể giải quyết được, làm hạn chế hiệu quả thi hành án, dẫn đến số lượng án tồn đọng ngày càng tăng.
Nguyên nhân thứ ba, chưa có sự phối hợp đồng bộ, chặt chẽ giữa các cơ quan hữu quan với cơ quan thi hành án trong quá trình thi hành án.
Trong nhiều trường hợp các cơ quan tiến hành tố tụng chưa áp dụng kịp thời, đầy đủ các biện pháp ngăn chặn như: kê biên, phong tỏa, tạm giữ tài sản của người phạm tội, ngăn ngừa việc tẩu tán tài sản, nhất là trong các vụ án kinh tế, tham nhũng, buôn lậu có giá trị lớn, cho nên đến giai đoạn thi hành án, người phải thi hành án đã tẩu tán hết tài sản, làm cho số án này trở thành không có điều kiện thi hành hoặc tang vật, tài sản đã thu
giữ không được chuyển giao đầy đủ kịp thời theo hồ sơ cho cơ quan thi hành án theo qui định, gây khó khăn cho việc xử lý tài sản để thi hành án.
Một số bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật đã được cơ quan thi hành án thi hành xong, nhưng sau đó có kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, xử hủy bỏ và bản án giám đốc thẩm lại không đề cập tới việc giải quyết hậu quả do việc thi hành bản án, quyết định đã bị hủy bỏ, gây thiệt hại cho quyền lợi của các bên cũng như những người có quyền, lợi ích liên quan và gây khó khăn cho việc thi hành bản án mới, dẫn tới việc đương sự khiếu nại kéo dài. Một số bản án, quyết định của Tòa án có nội dung không rõ, không phù hợp với thực tế, có sai sót... khi cơ quan thi hành án có văn bản đề nghị Tòa án giải thích hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm thì thường không được trả lời kịp thời hoặc không có hồi âm.
Công tác bảo vệ cưỡng chế thi hành án có nơi làm chưa tốt, thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thi hành án với cơ quan Công an, Kiểm sát và chính quyền xã, phường, cá biệt có nơi lực lượng cảnh sát có thái độ né tránh tham gia bảo vệ cưỡng chế. Chưa có sự thống nhất phối hợp giữa các cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc xử lý các hành vi không chấp hành án, chống đối, cản trở việc thi hành án. Nhiều trường hợp, cơ quan thi hành án đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các đối tượng có các hành vi nêu trên, nhưng không được Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát chấp nhận và trên thực tế rất ít vụ việc được đưa ra xét xử về các tội danh không chấp hành án, không thi hành án, cản trở việc thi hành án hoặc vi phạm việc niêm phong, kê biên tài sản.
Ngoài ra, một số cơ quan hữu quan còn chưa phối hợp chặt chẽ với cơ quan thi hành án trong việc áp dụng các biện pháp về xử lý tài sản của người phải thi hành án. Ví dụ: do giữa tổ chức tín dụng và người phải thi hành có mối quan hệ kinh tế, cho nên vì lợi ích trước mắt, nhiều tổ chức tín dụng không nghiêm chỉnh chấp hành yêu cầu của cơ quan thi hành án về việc cung cấp số liệu, tài khoản hoặc thực hiện quyết định phong tỏa, khấu trừ khoản tiền, tài sản của người phải thi hành án đang gửi tại tổ chức tín dụng đó, thậm chí có trường hợp tổ chức tín dụng tạo điều kiện cho người phải thi hành án tẩu tán tài sản, làm mất hiệu lực biện pháp cưỡng chế.
Nguyên nhân thứ tư, ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận nhân dân nói chung và một số cơ quan, tổ chức, các nhà quản lý doanh nghiệp và cá nhân (kể cả chính quyền địa phương) chưa cao, gây ra tình trạng ách tắc, dây dưa, kéo dài việc thi hành án.
Hoạt động thi hành án dân sự tác động trực tiếp đến quyền lợi vật chất và tinh thần của người phải thi hành án. Trong điều kiện kinh tế còn rất khó khăn, môi trường văn hóa và ý thức pháp luật còn thấp, người phải thi hành án và thân nhân của họ thường có biểu hiện trốn tránh, không tự giác, thậm chí chống đối việc thi hành án, gây nên tình trạng ách tắc, dây dưa, kéo dài. Hơn nữa, do lợi ích cục bộ, vẫn còn tình trạng cơ quan, tổ chức, các nhà quản lý doanh nghiệp, cá nhân có thẩm quyền, kể cả chính quyền một số địa phương thiếu tôn trọng bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, nhân danh công quyền hoặc lợi dụng danh nghĩa cơ quan nhà nước để chây ỳ, không chấp hành án, làm thiệt hại rất lớn cho tài sản nhà nước, tổ chức và công dân và gây bất bình trong dư luận đúng như Chỉ thị số 20/TTg ngày 11 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ đã nêu:
Nhiều cơ quan nhà nước và cá nhân không chấp hành bản án, không tự nguyện thi hành án, thậm chí còn can thiệp không đúng pháp luật vào việc thi hành án, không thấy trách nhiệm của mình trong việc thực thi pháp luật, chưa nghiêm chỉnh chấp hành các qui định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật về thi hành án dân sự [41].
Nguyên nhân thứ năm, công tác tổ chức, biên chế, đầu tư cơ sở vật chất chưa tương xứng với nhiệm vụ của cơ quan thi hành án ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành án.
Mặc dù số lượng biên chế của cơ quan thi hành án không ngừng được tăng cường, nhưng thực tế vẫn chưa đáp ứng được khối lượng công việc, dẫn đến tình trạng quá tải trong công việc hiện nay đối với các cơ quan thi hành án. Biên chế hiện nay của 64 Phòng thi hành án cấp tỉnh và 657 Đội thi hành án cấp huyện chưa bằng 1/2 biên chế của các Tòa án nhân dân địa phương trong khi cơ quan thi hành án phải tổ chức thi hành hầu như tất cả các bản án, quyết định về tài sản hoặc có liên quan đến tài sản của các Tòa
án các cấp. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng quá tải về công việc ở cơ quan thi hành án (như đã trình bày ở phần 2.1.1 trang 49 của luận văn).
Về cơ sở vật chất, mặc dù đã được quan tâm đầu tư, nhưng so với yêu cầu nhiệm vụ, thì mức ngân sách cấp cho các cơ quan thi hành án còn rất hạn chế, kinh phí, trang thiết bị, phương tiện phục vụ cho hoạt động nghiệp vụ cũng chưa được đáp ứng đủ. Điều bất hợp lý hiện nay là kinh phí hoạt động thường xuyên của cơ quan thi hành án được cấp như đối với cơ quan hành chính đơn thuần, trong khi đặc thù của cơ quan thi hành án đòi hỏi phải thường xuyên có mặt trực tiếp tại cơ sở, thường xuyên phải đi xác minh điều kiện thi hành án, tổ chức cưỡng chế. Hơn nữa, Nhà nước đã thành lập các quĩ phục vụ cho công tác đấu tranh phòng chống tội phạm về ma túy, buôn lậu... nhưng chưa có qui định về chế độ trích tỷ lệ số thu nộp ngân sách để khuyến khích động viên cho các tổ chức, cá nhân tham gia thi hành án.
Mặt khác, chế độ chính sách đối với đội ngũ cán bộ thi hành án còn chưa hợp lý, chưa phù hợp với tính chất đặc thù của thi hành án, chưa khuyến khích động viên thỏa đáng đối với chấp hành viên, cán bộ thi hành án, thậm chí, ở nhiều địa phương có tình