- Trung tâm Bồi dưỡng nghiệp vụ TGPL.
2.4. Những tồn tại trong quản lý nhà nước đối với hoạt động trợ giúp pháp lý
2.4.1. Về ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước quản lý hoạt động TGPL bằng nhiều hình thức khác nhau, trong đó, quan trọng nhất là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật về TGPL ngày càng đầy đủ hơn
27() Theo Báo cáo số 57/BC-TGPL ngày 04/11/2009 của Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước tỉnh Gia Lai về công tác trợ giúp pháp lý năm 2009 và phương hướng công tác năm 2010.
như phân tích ở phần trên. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của TGVPL trong tố tụng, việc huy động các cơ quan, tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý lưu động, quy định về hệ thống cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, cũng như các quy định về đánh giá chất lượng TGPL vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc.
Thứ nhất, về vị trí, vai trò của TGVPL, LS CTV khi tham gia tố tụng. Tham gia tố
tụng là hình thức cung cấp dịch vụ pháp lý cơ bản trong hoạt động TGPL. Trước khi Luật trợ giúp pháp lý ra đời, việc bào chữa cho người được TGPL trong các vụ án hình sự hoặc đại diện được thực hiện theo quy định tại Thông tư liên tịch số 52/TTLT/TP-TC-TCCP- LĐTBXH ngày 14 tháng 01 năm 1998 của Bộ Tư pháp-Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ - Bộ Tài chính – Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội. Theo đó Trung tâm TGPL được trực tiếp hoặc mời luật sư bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trước Tòa án cho các đối tượng được TGPL theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, đại diện, bào chữa trước Toà án đều do các LS CTV của Trung tâm TGPL của Nhà nước thực hiện, ngoại trừ một số trường hợp trong các vụ án hình sự, cơ quan tố tụng đồng ý để các chuyên viên pháp lý của Trung tâm TGPL của Nhà nước tham gia phiên toà để thực hiện việc bào chữa cho bị can, bị cáo là người được TGPL. Trong trường hợp này, vai trò của các chuyên viên như vai trò của luật sư, có các quyền và nghĩa vụ của người bào chữa quy định tại Điều 59 Bộ luật tố tụng hình sự. Sau khi Luật trợ giúp pháp lý 2005 được ban hành, TGPL được xác định là một dịch vụ và với sự ra đời của chức danh TGVPL, việc bào chữa cho người bị tạm giữ, bị can, bị cáo được tiến hành thông qua hoạt động của các TGVPL và LS CTV. Điều 29 Luật trợ giúp pháp lý 2005 quy định khi tham gia tố tụng, TGVPL và LS CTV được thực hiện các nhiệm vụ:
Tham gia tố tụng hình sự để bào chữa cho người được TGPL là người bị tạm giữ, bị can, bị cáo hoặc để bảo vệ quyền lợi của người được TGPL là người bị hại, nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hình sự; tham gia tố tụng dân sự để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người được TGPL trong vụ việc dân sự; tham gia tố tụng hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người được TGPL trong vụ án hành chính.
Cụ thể quy định trên, mục II.3 Thông tư liên tịch số 10/2007/TTLT-BTP-BCA- BQP-BTC-VKSNDTC-TANDTC quy định:
TGVPL, LS CTV được cấp giấy chứng nhận để tham gia tố tụng với tư cách sau đây:
a) TGVPL tham gia tố tụng theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 21 Luật trợ giúp pháp lý với tư cách là người đại diện hợp pháp của người bị tạm giữ, bị can, bị cáo để thực hiện việc bào chữa; người bảo vệ quyền lợi của đương sự trong vụ án hình sự; người đại diện hoặc người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính;
b) LS CTV tham gia tố tụng với tư cách: người bào chữa cho người bị tạm giữ, bị can, bị cáo để thực hiện việc bào chữa; người bảo vệ quyền lợi của đương sự trong vụ án hình sự; người đại diện hoặc người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính.
Đối với luật sư, sự tham gia TGPL của họ vừa tuân theo các quy định của Luật luật sư đồng thời tuân theo các quy định của Luật trợ giúp pháp lý với tư cách là cộng tác viên TGPL. Với vai trò là cộng tác viên TGPL, họ phải tuân thủ các quy định về quyền và nghĩa vụ của cộng tác viên đối với Trung tâm TGPL. Khi tham gia vụ án hình sự, vụ việc dân sự, vụ án hành chính, họ vẫn có các quyền và nghĩa vụ theo quy định của Luật Luật sư, pháp luật về tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính trước đây, nghĩa là quyền và nghĩa vụ của họ không có sự thay đổi lớn so với thời điểm trước khi có Luật trợ giúp pháp lý. Như vậy, đây không phải là chủ thể mới trong tố tụng mà vẫn là luật sư. Do đó, việc quy định “LS CTV tham gia tố tụng với tư cách: “người bào chữa cho người bị tạm giữ, bị can, bị cáo để thực hiện việc bào chữa; người bảo vệ quyền lợi của đương sự trong vụ án hình sự; người đại diện hoặc người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính” như Thông tư liên tịch số 10/2007/TTLT-BTP- BCA-BQP-BTC-VKSNDTC-TANDTC dễ gây hiểu nhầm đây là một chủ thể mới trong tố tụng, chủ thể “LS CTV TGPL” với các vai trò là người bào chữa, người bảo vệ quyền lợi, người đại diện, người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp.
Đối với TGVPL khi tham gia tố tụng, họ có thể tham gia với vai trò là người đại diện hoặc người bảo vệ quyền lợi của đương sự trong vụ án hình sự, người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính. Tuy nhiên, vị trí, vai trò của TGVPL trong các vai trò trên cũng cần được xác định rõ trong tố tụng.
Với vai trò là người đại diện: Người đại diện trong tố tụng hình sự và tố tụng dân sự
và tố tụng hành chính được quy định như sau:
Trong tố tụng hình sự, người đại diện có thể là người bào chữa, hoặc là người đại diện của những người tham gia tố tụng khác.
Theo Điều 73 Bộ luật tố tụng dân sự thì người đại diện trong tố tụng dân sự bao gồm người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo ủy quyền. Người đại diện theo pháp luật được quy định trong Bộ luật dân sự là người đại diện theo pháp luật trong tố tụng dân sự, trừ trường hợp bị hạn chế quyền đại diện theo quy định của pháp luật. Cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khác cũng là đại diện theo pháp luật trong tố tụng dân sự của người được bảo vệ. Người đại diện theo ủy quyền được quy định trong Bộ luật dân sự là người đại diện theo ủy quyền trong tố tụng dân sự; đối với việc ly hôn, đương sự không được ủy quyền cho người khác thay mặt mình tham gia tố tụng.
Trong pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính, tại Điều 6 và Điều 19 đều có các quy định về người đại diện hợp pháp như đương sự là cá nhân thì có thể ủy quyền bằng văn bản cho người khác thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình trong quá trình giải quyết vụ án hành chính; trong những người tham gia tố tụng hành chính, ngoài những người tham gia tố tụng hành chính là đương sự người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch cũng bao gồm người đại diện hợp pháp của đương sự.
Tóm lại, người đại diện hợp pháp trong tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và tố tụng hành chính tuân theo quy định của Bộ luật dân sự, bao gồm: đại diện theo pháp luật và đại diện theo ủy quyền.
Đối với đại diện theo pháp luật, người đại diện hợp pháp của cá nhân được quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 3 của Điều 141 Bộ luật dân sự
1. Cha, mẹ đối với con chưa thành niên;
2. Người giám hộ đối với người được giám hộ;
3. Người được Tòa án chỉ định đối với người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự;
Xét từng trường hợp cụ thể trên. Đối với trường hợp cha, mẹ đối với con chưa thành niên, rõ ràng, TGVPL không thể thuộc trường hợp này.
Đối với trường hợp người giám hộ đối với người được giám hộ. Về mặt tính chất thì giám hộ là việc cá nhân, tổ chức (người giám hộ) được pháp luật quy định hoặc được cử để thực hiện việc chăm sóc và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự (người được giám hộ). Việc thực hiện chăm sóc và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp mang tính chất lâu dài, không phải bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp theo từng vụ việc như của TGVPL trong các vụ án hình sự, vụ việc dân sự, vụ án hành chính. TGVPL cũng không có nghĩa vụ phải chăm sóc của người được giám hộ như người giám hộ. Hơn nữa, trong ba trường hợp, giám hộ đương nhiên của người chưa thành niên, giám hộ đương nhiên của người mất năng lực hành vi dân sự và cử người giám hộ được quy định tại Điều 61, Điều 62 và Điều 63 Bộ luật dân sự, TGVPL đều không thuộc các trường hợp trên. Như vậy, TGVPL không thể thuộc trường hợp đại diện theo pháp luật của người được TGPL. Mặt khác, người chưa đủ mười lăm tuổi được quy định tại điểm a khoản 2 Ðiều 58 Bộ luật dân sự và người được quy định tại điểm b khoản 2 Ðiều 58 Bộ luật dân sự phải có người giám hộ. Do đó, giám hộ trong trường hợp này sẽ là giám hộ đương nhiên theo quy định tại Điều 61 và Điều 62 Bộ luật dân sự cũng như cử người giám hộ theo Điều 63 Bộ luật dân sự. Vì vậy, trong trường hợp này, cùng một cá nhân thì không thể cùng một lúc có hai cá nhân khác nhau là người đại diện theo pháp luật với hai tư cách độc lập trong cùng một quan hệ pháp luật. Chính vì vậy, TGVPL nếu tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện thì bản chất vấn đề đại diện ở đây phải là đại diện theo ủy quyền theo quy định của Bộ luật dân sự.
Đại diện theo ủy quyền được quy định tại Điều 142 Bộ luật dân sự như sau:
1. Đại diện theo ủy quyền là đại diện được xác lập theo sự ủy quyền giữa người đại diện và người được đại diện.
2. Hình thức ủy quyền do các bên thỏa thuận, trừ trường hợp pháp luật quy định việc ủy quyền phải được lập thành văn bản.
Cũng theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự thì đương sự hoặc người đại diện theo pháp luật của đương sự có thể ủy quyền cho luật sư hoặc người khác thay mặt mình trong tố tụng, trừ trường hợp ly hôn thì đương sự không được ủy quyền cho người khác thay mặt mình tham gia tố tụng. Như vậy, để đại diện theo hình thức ủy quyền thì người
được ủy quyền và người ủy quyền phải có sự thỏa thuận về việc ủy quyền. Trong quan hệ ủy quyền để tham gia tố tụng, để phát sinh quan hệ đại diện, các bên phải có ủy quyền bằng văn bản và có công chứng hoặc chứng thực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với việc luật sư hành nghề tự do thực hiện việc đại diện thì văn bản ủy quyền (hoặc hợp đồng dịch vụ) sẽ là căn cứ chứng minh tư cách tham gia tố tụng của họ. Khi tham gia tố tụng, người đại diện theo ủy quyền (ở đây là luật sư) thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng dân sự theo nội dung văn bản ủy quyền. Đương sự cũng có thể ủy quyền cho người đại diện thực hiện toàn bộ các quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình. Vì vậy, trong văn bản ủy quyền, người ủy quyền phải ghi rõ phạm vi ủy quyền, đây sẽ là cơ sở pháp lý để xác định phạm vi quyền và nghĩa vụ tố tụng cũng như trách nhiệm pháp lý của người đại diện của đương sự. Tuy nhiên, do tính chất, yêu cầu giải quyết vụ việc dân sự nên sau khi ủy quyền cho người đại diện, đương sự vẫn có quyền tham gia tố tụng để bổ sung cho hoạt động của người đại diện. Đối với TGVPL, theo Điều 33 Luật trợ giúp pháp lý thì để được TGPL, người được TGPL phải có đơn yêu cầu hoặc gặp người thực hiện TGPL trình bày và có giấy tờ chứng minh là người được TGPL. Nội dung đơn yêu cầu TGPL nêu tóm tắt nội dung vụ việc và đề nghị Trung tâm TGPL hoặc tổ chức tham gia TGPL cử người TGPL để bảo vệ quyền lợi cho mình mà không có nội dung thể hiện sự ủy quyền của người được TGPL cho người thực hiện TGPL ( ở đây là TGVPL và LS CTV Trung tâm TGPL) (xem phụ lục 3: Đơn yêu cầu TGPL). Cơ sở để người thực hiện TGPL tham gia tố tụng chính là quyết định cử người thực hiện tham gia tố tụng của Giám đốc Trung tâm TGPL hoặc của Trưởng Chi nhánh.
Mặt khác, theo Luật trợ giúp pháp lý và Thông tư liên tịch số 10/2007/TTLT-BTP- BCA-BQP-BTC-VKSNDTC-TANDTC xác định rõ tư cách của TGVPL là người đại diện nhưng phạm vi đại diện, nội dung đại diện thì chưa được các văn bản này đề cập tới. Nếu áp dụng theo các quy định của Bộ luật dân sự thì việc đại diện này phải có văn bản ủy quyền. Trong khi, như phân tích ở trên, việc tham gia của TGVPL hoặc LS CTV lại dựa trên quyết định cử người tham gia TGPL của Giám đốc Trung tâm hoặc Trưởng Chi nhánh. Chính vì sự thiếu đồng bộ này nên việc TGVPL tham gia tố tụng bằng tư cách này rất ít xảy ra trong thực tiễn.
Như vậy, qua hai hình thức đại diện: đại diện theo pháp luật và đại diện ủy quyền theo quy định của bộ luật dân sự, đều không quy định về trường hợp TGVPL đại diện cho người được TGPL trong tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính.
Đối với tư cách là người bảo vệ quyền lợi của đương sự trong vụ án hình sụ; người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự, vụ án hành chính.
Pháp luật tố tụng hình sự quy định về người bảo vệ quyền lợi của đương sự như sau:
Người bị hại, nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hình sự có quyền nhờ luật sư, bào chữa viên nhân dân hoặc người khác được Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án chấp nhận bảo vệ quyền lợi cho mình.
Tương tự tại Điều 63 Bộ luật tố tụng dân sự thì:
1. Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự là người được đương sự nhờ và được Toà án chấp nhận để tham gia tố tụng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.
2. Những người sau đây được Toà án chấp nhận làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự:
a) Luật sư tham gia tố tụng theo quy định của pháp luật về luật sư; b) Công dân Việt Nam có năng lực hành vi dân sự đầy đủ,...
Trong tố tụng hành chính thì người bảo vệ quyền lợi của đương sự được quy định tại Điều 59 Pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính như sau:
Người bị hại, nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hình sự có quyền nhờ luật sư, bào chữa viên nhân dân hoặc