ớc đối với cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng
Nhằm thể chế hóa chủ trơng, đờng lối đổi mới của Đảng, cụ thể hóa Hiến pháp, hàng loạt văn bản pháp luật ra đời, bao gồm Luật Đất đai năm 2003, Luật BV&PTR sửa đổi bổ sung năm 2004; Luật bảo vệ môi trờng sửa đổi... là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc bảo vệ rừng. Đại hội toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định: “Bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng, nâng độ che phủ của rừng lên 43% ” [28, tr. 171].…
Bảo vệ rừng là quyền lợi và nghĩa vụ của nhà nớc, công dân và toàn xã hội. Bảo vệ rừng đòi hỏi phải có những giải pháp tổng hợp, đồng thời phải tăng cờng vai trò của pháp luật trong QLNN mà trớc hết là tăng cờng bộ máy, chức năng quản lý của nhà nớc trong lĩnh vực bảo vệ rừng; tăng cờng giáo dục nội dung ý thức trách nhiệm, nhận thức đẩy đủ, sâu sắc vị trí vai trò của rừng đối với đất nớc, con ngời hiện tại và các thế hệ mai sau.
Nh đã giới thiệu ở phần 1.2, trong hệ thống tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng, Chính phủ là cơ quan cao nhất với chức năng cơ quan quản lý có thẩm quyền chung. Trong những năm qua, Chính Phủ đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng những yêu cầu cấp bách trong QLBVR. Chính Phủ đã thể chế hóa một cách rõ nét trong các văn bản pháp luật, phù hợp với cơ chế đổi mới hiện nay. Pháp luật trở thành một công cụ pháp lý quan trọng, nhờ đó hiệu quả QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng đợc nâng cao rõ rệt. Các quyết định hành chính của Chính phủ trong quản lý rừng
bám sát thực tiễn đời sống không tác động vào phạm vi quá rộng. Thủ tớng Chính phủ ban hành Quyết định số 245/1998/QĐ - TTg năm 1998 về quy định trách nhiệm của chính quyền các cấp trong quản lý rừng, nhất là sau khi quốc hội thông qua Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, thì việc tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của UBND các cấp ở nhiều địa phơng đã đợc tăng cờng.
Bộ NN&PTNT là cơ quan quản lý chuyên ngành ở tầm vĩ mô. Trong công tác quản lý rừng, Bộ NN&PTNT tổ chức và phân công trách nhiệm quản lý rừng cho Cục Kiểm lâm và Cục Phát triển lâm nghiệp. Trong đó hệ thống cơ quan Kiểm lâm là lực lợng chuyên trách có chức năng QLNN về rừng và bảo vệ rừng, đợc tổ chức thành một hệ thống thống nhất, đặt dới sự lãnh đạo toàn diện của Bộ trởng Bộ NN&PTNT và sự chỉ đạo kiểm tra của UBND các cấp. Theo quy định của Luật BV&PTR và Quyết định số 92/2003/QĐ - BNN về quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của Cục Kiểm lâm đợc biểu hiện cụ thể nh sau: ở Trung ơng có Cục Kiểm lâm trực thuộc Bộ NN&PTNT; ở tỉnh thành phố nơi có rừng có Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND tỉnh, thành phố; ở các huyện có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm tỉnh; ở các đầu mối giao thông quan trọng (đờng sắt, đờng bộ, đờng thủy) có Hạt phúc kiểm lâm sản trực thuộc Chi cục Kiểm lâm tỉnh, thành phố.
Hiện nay có 60/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng có tổ chức kiểm lâm, trong đó 43 tỉnh có Chi cục Kiểm lâm trực thuộc UBND tỉnh, thành phố; 17 Chi cục Kiểm lâm trực thuộc Sở NN&PTNT. ở các huyện có Hạt Kiểm lâm trực thuộc Chi cục Kiểm lâm. Cùng với việc thiết lập hệ thống Kiểm lâm cấp huyện, mạng lới các Hạt Phúc kiểm lâm sản, Hạt Kiểm lâm các khu rừng đặc dụng, các Vờn quốc gia đã đợc thành lập, củng cố để bảo đảm cho việc bảo vệ rừng đặc dụng và quản lý lâm sản trên phạm vi toàn quốc. Hiện nay đã thành lập đợc 421 hạt Kiểm lâm ở 421 huyện (hoặc liên huyện) có rừng; 54 Hạt phúc kiểm lâm sản và 54 đội Kiểm lâm cơ động với tổng cộng gần 10.000 ngời có biên chế. ở cấp xã thành lập Ban lâm nghiệp do Chủ tịch xã chỉ đạo và sự hớng dẫn của Hạt Kiểm lâm về chuyên môn nghiệp vụ. Ví dụ ở tỉnh Đắc Lắc từ năm
1999 đến nay thành lập đợc 133 Ban lâm nghiệp xã gồm 532 thành viên trong tổng số 200 xã có rừng.
Hệ thống tổ chức kiểm lâm hiện nay đã có mạng lới từ Trung ơng (Cục Kiểm lâm) đến các huyện, các khu rừng đặc dụng, vờn quốc gia. Lực lợng Kiểm lâm đã tham mu giúp Bộ trởng Bộ NN&PTNT, chính quyền địa phơng các cấp trong việc tổ chức công tác QLBVR, tăng cờng một bớc chức năng thừa hành pháp luật, có điều kiện trực tiếp phối hợp với các cơ quan bảo vệ pháp luật, lực lợng vũ trang trong địa phơng đấu tranh ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng.
Từ hệ thống tổ chức Kiểm lâm, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ đợc thực hiện nh sau: ở Trung ơng có Cục Kiểm lâm do Cục truởng phụ trách và có cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Cục trởng, phó Cục trởng do Bộ trởng Bộ NN&PTNT quyết định; ở cấp tỉnh có Chi cục Kiểm lâm do Chi cục tr- ởng phụ trách, cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Chi cục trởng do Chủ tịch UBND Tỉnh quyết định sau khi có thỏa thuận của Bộ trởng Bộ NN&PTNT; việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Phó chi cục trởng do chủ tịch UBND Tỉnh quyết định; ở các huyện và các đầu mối giao thông quan trọng có Hạt kiểm lâm, Hạt phúc kiểm lâm sản do hạt trởng phụ trách có cấp phó giúp việc, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm hạt trởng, phó hạt truởng do Chi cục trởng Kiểm lâm quyết định sau khi có thỏa thuận của Ban tổ chức chính quyền tỉnh. Cơ quan Kiểm lâm các cấp có t cách pháp nhân, có trụ sở, có con dấu và đợc mở tài khoản tại kho bạc nhà nớc.
Nh vậy, theo quy định của pháp luật hệ thống Kiểm lâm các cấp đợc tổ chức theo chế độ thủ trởng có cấp phó giúp việc, cách tổ chức này làm nâng cao trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan Kiểm lâm mỗi cấp, phát huy vị thế của lực lợng kiểm lâm trong hệ thống cơ quan QLNN.
Hệ thống Kiểm lâm đợc thống nhất từ Trung ơng đến cơ sở và theo sự phân tích ở trên nên có những thuận lợi trong công tác thực hiện nhiệm vụ, có
sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ, sát sao trực tiếp của UBND ở cấp tỉnh, thành phố và quản lý trực tiếp toàn bộ hoạt động của lực lợng Kiểm lâm tỉnh; tổ chức phối hợp với các cơ quan công an, quân đội, hải quan ở địa phơng trong đấu tranh phòng chống “lâm tặc”, phòng cháy, chữa cháy và các hoạt động bảo vệ rừng có hiệu quả. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm hay điều động công tác đối với hạt trởng, phó hạt trởng do Chi cục trởng thực hiện, tạo điều kiện thuận lợi, thống nhất trong công tác bảo vệ rừng.
Tuy nhiên, ngoài những mặt thuận lợi kể trên, pháp luật quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN trong lĩnh vực bảo vệ rừng có những bất cập, hạn chế sau:
- Việc phân công, phân cấp quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ và Chính quyền các cấp cha đợc quy định rõ ràng, nên dẫn đến nhiều bất cập. Chẳng hạn, mọi hoạt động quản lý rừng đều đa lên Chính phủ giải quyết thậm chí có hiện tợng bao biện, làm thay cho Chính quyền địa phơng.
- Việc quy định chức năng quản lý vĩ mô Bộ NN&PTNT với việc quản lý rừng của chính quyền địa phơng cha rõ ràng, khó phân biệt nên có những công việc không nhất thiết do Bộ thực hiện nhng Bộ vẫn làm nh duyệt kế hoạch khai thác rừng, phê duyệt cho phép tận thu lâm sản, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng từ cấp xã. Ngợc lại nh việc chuyển mục đích sử dụng các khu rừng đặc dụng, phòng hộ đáng lẽ do Bộ NN&PTNT thực hiện thì chính quyền địa phơng lại thực hiện.
- Theo quy định của pháp luật, các khu rừng đặc dụng có hệ thống Kiểm lâm (Hạt Kiểm lâm) trực thuộc Ban Giám đốc hoặc Ban quản lý. Hạt trởng Hạt Kiểm lâm các khu rừng đặc dụng do giám đốc Ban quản lý bổ nhiệm, miễn nhiệm. Cả ban quản lý và hạt kiểm lâm trực thuộc biên chế, kinh phí, chuyên môn nghiệp vụ, trang thiết bị, cơ sở vật chất kỹ thuật do Bộ NN&PTNT (Cục Kiểm lâm) trực tiếp quản lý, chỉ đạo toàn diện, trong khi đó các phơng án, kế
hoạch chung của địa phơng có khu rừng đặc dụng đó xây dựng. Nên có tình trạng “thờ ơ” làm cho hiệu quả QLBVR đặc dụng cha cao vì lý do thẩm quyền.
- Hiện nay Nghị định 39/CP ngày 18/5/1994 về hệ thống tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Kiểm lâm đã hết hiệu lực năm 2004 mà cha có một văn bản pháp luật nào thay thế nên công tác tổ chức ngành Kiểm lâm gặp nhiều khó khăn. Nhất là trong giai đoạn hiện nay công tác QLBVR đang từng bớc xã hội hóa. Nhà nớc không phải là chủ rừng duy nhất mà QLBVR là quyền và nghĩa vụ của toàn dân, toàn xã hội: cả nớc con số chủ rừng đã lên tới hàng triệu. Vậy rừng đã thực sự có chủ nhng vẫn cần sự quản lý thống nhất của lực lợng nòng cốt – lực lợng Kiểm lâm, việc thay thế Nghị định 39/CP là rất cần thiết.
- Pháp luật quy định cho ngành kiểm lâm những quyền hạn lớn, song lại có những chói buộc về phạm vi thẩm quyền. Trong điều tra các vụ án hình sự xẩy ra trong lĩnh vực bảo vệ rừng, có một số bất cập nh sau: thời hạn điều tra ngắn trong khi những vụ án thờng xẩy ra ở vùng sâu vùng xa, vùng rừng có diện tích rộng lớn, địa bàn dàn trải; hoặc khi lực lợng Kiểm lâm bắt giữ ngời phạm tội để điều tra thì không có hệ thống tạm giữ, cán bộ Kiểm lâm không đợc tiến hành hỏi cung ngời phạm tội; hoặc lực lợng Kiểm lâm quá mỏng so với diện tích rừng cần đợc bảo vệ;... Đó là những hạn chế của lực lợng Kiểm lâm trong công tác QLBVR.
- Lực lợng Kiểm lâm tỉnh thành phố trực thuộc Trung ơng chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện của UBND tỉnh, thành phố nên vấn đề biên chế, tổ chức kinh phí, trang bị cơ sở vật chất đều do UBND tỉnh quyết định. Do đó cơ quan Kiểm lâm ở mỗi tỉnh thực tế là phải chịu sự chỉ đạo, chi phối của UBND tỉnh đó, trong khi Cục Kiểm lâm là cơ quan tham mu giúp Bộ truởng Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng QLNN về bảo vệ rừng trong phạm vi cả nớc. Nhng lại không nắm đợc biên chế, tổ chức, kinh phí cũng nh trang bị cơ sở vật chất, kỹ thuật của lực lợng Kiẻm lâm cả nớc. Do đó, dẫn tới bất cập trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo của Cục Kiểm lâm đối với các Chi cục, các Hạt Kiểm lâm trong hoạt động QLBVR.
- Do tổ chức Kiểm lâm không thông nhất, thiếu chỉ đạo tập trung, nên thực tế có nhiều vụ vi phạm, có hành vi, tình tiết, mức độ vi phạm giống nhau hoặc cùng một vụ việc nhng việc xử lý của các tỉnh lại rất khác nhau dẫn đến việc thi hành pháp luật thiếu tính thống nhất. Việc tổ chức mạng lới Kiểm lâm không đồng đều, cha phù hợp vì rừng không phân bổ đều ở các tỉnh, thành phố mà có tỉnh có nhiều rừng, có tỉnh có ít rừng nên cần bố chí hợp lý lực lợng Kiểm lâm.