Trong từng giai đoạn phỏt triển của đất nƣớc, văn bản QPPL với vai trũ là một cụng cụ khụng thể thiếu đó cú những đúng gúp quan trọng để Nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý của mỡnh. Tuy nhiờn, bờn cạnh những thành quả đó đạt đƣợc cũn cú những hạn chế trong việc ban hành, ỏp dụng văn bản trong thực tế đời sống. Một số bộ, ngành và địa phƣơng đó ban hành khụng ớt cỏc văn bản QPPL cú nội dung sai trỏi, vi phạm phỏp luật nghiờm trọng, cú những trƣờng hợp gõy hậu quả về mặt vật chất cho Nhà nƣớc và nhõn dõn, làm giảm lũng tin của nhõn dõn vào chớnh quyền. Do vậy, cần phải cú cơ chế về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nhằm phỏt hiện kịp thời những sai trỏi, vi phạm, từ đú cú những biện phỏp xử lý bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật, từng bƣớc lập lại trật tự, kỷ cƣơng, nõng cao chất lƣợng của cụng tỏc soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của cỏc bộ, ngành và địa phƣơng. Việc đảm bảo chất lƣợng văn bản cũng gúp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc; đặc biệt là đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc của cỏc cấp chớnh quyền địa phƣơng trong giai đoạn đổi mới hiện nay.
tiếp cho việc xõy dựng và hoàn thiện hệ thống phỏp luật. Bởi vỡ, kiểm tra văn bản QPPL cú mục đớch là phỏt hiện những khiếm khuyết của văn bản nhƣ: nội dung trỏi phỏp luật, ban hành trỏi thẩm quyền, hỡnh thức khụng đỳng, nội dung khụng phự hợp với thực tế khỏch quan… Từ việc phỏt hiện những khiếm khuyết trờn, cỏc cơ quan nhà nƣớc cú thẩm quyền sẽ kịp thời đỡnh chỉ thi hành, hủy bỏ, bói bỏ, sửa đổi, bổ sung cỏc văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tớnh hợp phỏp, hợp lý và tớnh thống nhất của hệ thống văn bản QPPL.
Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tỡm ra nguyờn nhõn và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đú cú giải phỏp khắc phục phự hợp, kịp thời.
Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũn là cơ chế đảm bảo dõn chủ, bảo vệ quyền và lợi ớch hợp phỏp của cỏ nhõn, tổ chức - đối tƣợng chịu sự tỏc động của văn bản khiếm khuyết. Mặt khỏc, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũn gúp phần tớch cực, tạo tiền đề quan trọng cho cụng tỏc rà soỏt, tập hợp húa, hệ thống húa và phỏp điển húa phỏp luật.
Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũn bảo đảm tớnh kỷ luật trong cụng tỏc xõy dựng văn bản QPPL, đũi hỏi cỏc chủ thể cú thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cú trỏch nhiệm hơn, nghiờm tỳc hơn trong hoạt động xõy dựng văn bản QPPL, gúp phần nõng cao chất lƣợng, hiệu lực của văn bản đú.
Với ý nghĩa và tầm quan trọng nhƣ vậy nờn trƣớc khi sửa đổi Hiến phỏp 1992; Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002 và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đƣợc ban hành thỡ hoạt động này đó đƣợc đặt ra. Theo đú, Viện kiểm sỏt nhõn dõn thực hiện nhiệm vụ "kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật của cỏc Bộ, cỏc cơ quan ngang Bộ, cỏc cơ quan khỏc thuộc Chớnh phủ, cỏc cơ quan chớnh quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội, đơn vị vũ trang nhõn dõn và cụng dõn, thực hành quyền cụng tố, bảo đảm cho phỏp luật được chấp hành nghiờm chỉnh và thống nhất" [19, Điều 137];
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 cũng đó quy định Viện kiểm sỏt nhõn dõn đảm nhận nhiệm vụ kiểm sỏt văn bản QPPL của cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, HĐND, UBND nhằm đảm bảo cỏc văn bản đú khụng trỏi luật [20, Điều 85]. Bờn cạnh đú, Chớnh phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ; Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chớnh phủ thực hiện kiểm tra văn bản trỏi phỏp luật của chớnh quyền địa phƣơng cấp tỉnh [20, Điều 83, 84].
Đến năm 2001 bằng Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 Quốc hội đó sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến phỏp năm 1992, trong đú cú sửa đổi, bổ sung Điều 137: bỏ chức năng kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật của Viện kiểm sỏt nhõn dõn, Viện kiểm sỏt nhõn dõn chỉ thực hiện chức năng thực hành quyền cụng tố và kiểm sỏt cỏc hoạt động tƣ phỏp. Theo đú, Luật Ban hành văn bản QPPL (đó đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng đó bỏ quy định (Điều 85) về thẩm quyền của Viện kiểm sỏt nhõn dõn trong việc kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật đối với văn bản QPPL.
Nhƣ vậy, chức năng của Viện kiểm sỏt nhõn dõn trong kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật đối với văn bản QPPL (thƣờng gọi tắt là chức năng "Kiểm sỏt chung") đó đƣợc bói bỏ. Vậy chức năng, thẩm quyền này đƣợc chuyển giao cơ quan nào đảm nhận?
Kiểm tra hiểu theo nghĩa rộng bao gồm mọi hoạt động nhƣ: giỏm sỏt, kiểm tra, kiểm sỏt,… nhƣng theo nghĩa hẹp thỡ thƣờng đƣợc hiểu là sự kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc cấp trờn đối với cấp dƣới, mà chủ yếu là núi đến kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chớnh nhà nƣớc.
Dựa trờn cỏc quy định của phỏp luật hiện hành thỡ cần cú sự phõn biệt rừ giữa thẩm quyền kiểm tra, thẩm quyền giỏm sỏt và thẩm quyền xử lý văn bản QPPL. Khi núi chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản QPPL thỡ cỏc chủ thể này bao gồm: Chớnh phủ, cỏc Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện (tức là chỉ cỏc cơ quan trong hệ thống hành phỏp). Nhƣng khi núi đến chủ thể
thực hiện hoạt động giỏm sỏt và xử lý văn bản QPPL núi chung sẽ bao gồm:
cơ quan lập phỏp (Quốc hội), HĐND, thụng qua hoạt động giỏm sỏt của mỡnh xem xột, xử lý văn bản trỏi phỏp luật, đồng thời giỏm sỏt cỏc cơ quan hành chớnh núi trờn trong việc thực thi quyền kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật.
Giỏm sỏt văn bản QPPL khỏc với kiểm tra văn bản QPPL. Theo sự phõn biệt của phỏp luật hiện hành thỡ giỏm sỏt văn bản thuộc thẩm quyền của cỏc cơ quan quyền lực nhà nƣớc, cũn kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của cỏc cơ quan hành chớnh. Mỗi cơ quan trong phạm vi quyền hạn của mỡnh đƣợc xem xột, đỏnh giỏ một số văn bản nhất định. Cụ thể nhƣ: Quốc hội thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao đối với tất cả văn bản phỏp luật do mọi cơ quan nhà nƣớc ban hành [20, Điều 81]; Cơ quan quyền lực địa phƣơng (HĐND) giỏm sỏt thụng qua hoạt động "xem xột văn bản quy phạm phỏp luật của Ủy
ban nhõn dõn cựng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn cấp dưới trực tiếp" [24, Điều 58] và thực hiện việc tự kiểm tra văn bản QPPL (Nghị quyết) do
mỡnh ban hành. Cũn cơ quan hành chớnh nhƣ UBND thực hiện tự kiểm tra văn bản của mỡnh và của cơ quan hành chớnh, HĐND cấp dƣới. Việc quy định nhiều cơ quan cú quyền xem xột, đỏnh giỏ văn bản đan chộo nhau nhƣ vậy cú mục đớch làm cho việc xem xột, đỏnh giỏ văn bản khỏch quan, chớnh xỏc, kịp thời.
Trong phạm vi đề tài, luận văn chỉ đi sõu vào hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp của cỏc cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra (Chớnh phủ, cỏc Bộ và chớnh quyền địa phƣơng cỏc cấp) đối với văn bản QPPL do chớnh quyền địa phƣơng ban hành, khụng nghiờn cứu sõu về hoạt động giỏm sỏt, xử lý văn bản của cỏc cơ quan cú thẩm quyền giỏm sỏt (nhƣ thẩm quyền giỏm sỏt của Quốc hội, UBTVQH, HĐND).
Nhƣ vậy, khi Viện kiểm sỏt nhõn dõn khụng thực hiện chức năng kiểm sỏt chung nữa, thỡ trọng tõm việc xem xột, đỏnh giỏ văn bản QPPL rơi vào hệ thống hành phỏp. Tuy hoạt động kiểm tra của cỏc cơ quan hành chớnh đang đƣợc xõy dựng một cỏch quy mụ, bài bản hơn, nhƣng cũng sẽ khú trỏnh khỏi
nhƣợc điểm đú là giảm tớnh khỏch quan trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chớnh hệ thống của mỡnh ban hành.
Hiện nay, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đƣợc quy định trong một văn bản phỏp lý cụ thể cú tớnh chất chuyờn sõu đú là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chớnh phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Nghị định đó quy định rừ về thẩm quyền cũng nhƣ trỡnh tự, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản trỏi phỏp luật. Ở nƣớc ta, Bộ Tƣ phỏp là cơ quan giỳp Chớnh phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về cụng tỏc kiểm tra văn bản QPPL.
Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động hậu kiểm, tức là xem xột, đỏnh giỏ văn bản sau khi đó đƣợc ban hành. Cú hai cỏch kiểm tra văn bản đú là:
kiểm tra trước (tiền kiểm) và kiểm tra sau (hậu kiểm). Kiểm tra trƣớc hay cũn gọi là thẩm định văn bản đối với văn bản đang trong quỏ trỡnh soạn thảo. Kiểm tra sau đƣợc thực hiện đối với văn bản đó đƣợc ban hành. Việc kiểm tra trƣớc và kiểm tra sau đều cú mục đớch, vai trũ và ý nghĩa quan trọng, đú là hƣớng tới việc đảm bảo tớnh đỳng đắn cũng nhƣ chất lƣợng văn bản QPPL. Tuy nhiờn kiểm tra trƣớc là hoạt động mang tớnh chất tham mƣu, tƣ vấn, khụng là cơ sở để xỏc định trỏch nhiệm hay ỏp dụng chế tài đối với ngƣời soạn thảo. Trong khi đú, kết luận kiểm tra sau lại cú ý nghĩa và giỏ trị phỏp lý rừ rệt. Chớnh vỡ thế, việc tuyờn bố một văn bản cú dấu hiệu sai trỏi phải đƣợc căn cứ vào những tiờu chớ rừ ràng, minh bạch và xỏc đỏng để trỏnh sự tựy tiện khi xử lý văn bản. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mà luận văn này đề cập là nội dung kiểm tra sau đối với văn bản QPPL.
Dƣới gúc độ chuyờn mụn về cụng tỏc kiểm tra văn bản thỡ kiểm tra văn bản QPPL cú thể định nghĩa nhƣ sau: Kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật là việc xem xột, đối chiếu văn bản được kiểm tra với văn bản làm căn cứ phỏp lý cho việc kiểm tra, đưa ra đỏnh giỏ và kết luận về tớnh hợp phỏp của văn bản được kiểm tra nhằm phỏt hiện những nội dung trỏi phỏp luật, kịp thời
xử lý bằng cỏc hỡnh thức đỡnh chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bói bỏ một phần hoặc tồn bộ văn bản trỏi phỏp luật đú, bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của văn bản trong hệ thống phỏp luật.
Nghĩa là, khi thực hiện việc kiểm tra, ngƣời kiểm tra văn bản phải đối chiếu nội dung của văn bản đƣợc kiểm tra với cỏc văn bản là cơ sở phỏp lý để xỏc định nội dung trỏi phỏp luật của văn bản đƣợc kiểm tra. Ngƣời kiểm tra phải đỏnh giỏ toàn bộ nội dung và hỡnh thức của văn bản đƣợc kiểm tra, cụ thể nhƣ: về căn cứ phỏp lý để ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành; về thể thức và kỹ thuật trỡnh bày văn bản và việc tuõn thủ cỏc thủ tục xõy dựng, ban hành, cụng bố văn bản.
Khi phỏt hiện nội dung trỏi phỏp luật của văn bản đƣợc kiểm tra, ngƣời kiểm tra cú quyền và trỏch nhiệm đề nghị cơ quan, ngƣời cú thẩm quyền xử lý nội dung trỏi phỏp luật đú theo quy định của phỏp luật. Bờn cạnh đú, ngƣời kiểm tra cũn phải kiến nghị xem xột trỏch nhiệm của cơ quan, ngƣời đó ban hành văn bản, cũng nhƣ cơ quan, ngƣời đó tham mƣu, trỡnh văn bản cú nội dung trỏi phỏp luật.
Trong khoa học phỏp lý, khi đỏnh giỏ về văn bản QPPL ngƣời ta sử dụng hai tiờu chớ: tớnh hợp phỏp và tớnh hợp lý của văn bản. Đỏng tiếc vấn đề này chƣa đƣợc quy định rừ trong cỏc văn bản phỏp luật hiện hành. Nghiờn cứu vấn đề này sẽ cú ý nghĩa trong việc xem xột, đỏnh giỏ văn bản QPPL. Một văn bản QPPL cú tớnh hợp lý cú nghĩa là văn bản đú đƣợc ban hành trong thời điểm tốt nhất về mặt thời gian cũng nhƣ phự hợp hoàn cảnh thực tiễn và đem lại hiệu quả tốt trong thực tế. Cũn văn bản QPPL hợp phỏp cú nghĩa là nội dung và hỡnh thức của nú phự hợp với quy định của phỏp luật hiện hành (nhƣng cũng cú thể là khụng hoặc chƣa phản ỏnh đƣợc hiệu quả trong thực tiễn mà nú điều chỉnh). Theo nguyờn tắc phỏp chế, tớnh hợp lý phải nằm trong tớnh hợp phỏp, cú nghĩa là nằm trong khuụn khổ phỏp lý. Thực trạng văn bản QPPL hiện nay, cú văn bản hợp phỏp mà khụng hợp lý hoặc văn bản cú tớnh
hợp lý nhƣng trỏi phỏp luật. Vớ dụ: Trong thời gian vừa qua, nhiều địa phƣơng trong cả nƣớc ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chớnh trong lĩnh vực an tồn giao thụng đƣờng bộ, đó quy định hành vi và hỡnh thức xử lý nhƣ tạm giữ xe mỏy của ngƣời vi phạm. Trờn thực tế để tỡm biện phỏp làm giảm tỡnh trạng vi phạm luật giao thụng, cú tớnh răn đe ngƣời cú hành vi vi phạm, thỡ quy định trờn cú tớnh hợp lý, nhƣng lại vi phạm Hiến phỏp và cỏc văn bản phỏp luật về xử lý vi phạm hành chớnh, và đõy chớnh là đối tƣợng để kiểm tra và xử lý. Hay trong Quyết định số 210/2004/QĐ-UB ngày 30/8/2004 của UBND Thành phố Hồ Chớ Minh quy định thủ tục xử phạt vi phạm hành chớnh thụng qua hỡnh ảnh. Nếu xem xột dƣới gúc độ đõy là biện phỏp để thu thập chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm, thỡ biện phỏp này cú tớnh hợp lý và đem lại hiệu quả, tuy nhiờn biện phỏp này lại chƣa đƣợc quy định trong văn bản phỏp luật. Vỡ vậy, chỳng ta cần xem xột dƣới gúc độ tớnh hợp phỏp, tớnh hợp lý và cả nguyờn tắc ỏp dụng phỏp luật (Cụng dõn cú thể làm những gỡ phỏp luật khụng cấm, cũn Nhà nƣớc chỉ đƣợc làm những gỡ phỏp luật cho phộp). Theo đú, cần thiết phải nghiờn cứu hiện tƣợng trờn, bởi cú thể trong đú chứa đựng cỏi hợp lý mà phỏp luật chƣa ghi nhận.
Hiện nay, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cũng mới chỉ núi về kiểm tra tớnh hợp phỏp mà khụng đề cập đến kiểm tra tớnh hợp lý. Một văn bản cú chất lƣợng là phải vừa cú tớnh hợp phỏp và hợp lý, đem lại hiệu quả cao nhất cho xó hội. Đõy là hai yếu tố cần thiết trong xõy dựng văn bản QPPL của Nhà nƣớc phỏp quyền.