- Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện
(Nguồn: Báo cáo rà soát văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội)
2.2. QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ Lí VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA
TRA VÀ XỬ Lí VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH
và giao cho nhiều cơ quan giỏm sỏt, kiểm tra, kiểm sỏt, nhƣ quyền giỏm sỏt, xử lý văn bản trỏi phỏp luật của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, HĐND; quyền kiểm tra, xử lý của Chớnh phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chớnh phủ đối với văn bản QPPL của chớnh quyền địa phƣơng cấp tỉnh; quyền kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật đối với văn bản QPPL do chớnh quyền địa phƣơng cỏc cấp ban hành của Viện Kiểm sỏt nhõn dõn [20, Chƣơng X]. Việc giao thẩm quyền cho nhiều cơ quan nhƣ trờn đó tạo nờn sự kiểm tra, giỏm sỏt đan chộo nhau giữa cỏc cơ quan trong hệ thống lập phỏp, hành phỏp và tƣ phỏp trong việc ban hành và thực thi phỏp luật. Nhƣng lại chƣa cú quy định cụ thể về phƣơng phỏp, cỏch thức, nội dung kiểm tra, xử lý văn bản, do vậy cụng tỏc này cũn dàn trải, chƣa đƣợc thực hiện một cỏch thƣờng xuyờn, bài bản. Chủ yếu Viện Kiểm sỏt nhõn dõn thực hiện chức năng kiểm sỏt chung đối với cả văn bản QPPL và hành vi, gắn kiểm sỏt văn bản với kiểm sỏt việc chấp hành phỏp luật trong cỏc lĩnh vực hành chớnh, kinh tế, xó hội.
Đến năm 2001, UBTVQH đó ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 để sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến phỏp năm 1992, theo đú: bói bỏ chức năng kiểm sỏt việc tũn theo phỏp luật đối với văn bản QPPL của Viện kiểm sỏt nhõn dõn để cơ quan này tập trung vào thực hành quyền cụng tố và kiểm sỏt cỏc hoạt động tƣ phỏp. Đõy là bƣớc chuyển giao hoàn toàn chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL sang cho cỏc cơ quan hành chớnh. Theo đú, Luật Ban hành văn bản QPPL (đó đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng đó bói bỏ Điều 85 quy định về chức năng của Viện Kiểm sỏt nhõn dõn trong cụng tỏc kiểm sỏt việc tuõn theo phỏp luật đối với văn bản QPPL. Điều đú cú nghĩa là gỏnh nặng của cụng tỏc kiểm tra văn bản đố lờn vai cỏc cơ quan hành chớnh. Để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cần phải cú một hệ thống thể chế quy định cho hoạt động này.
Ngày 14/11/2003, Chớnh phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ- CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đõy là thể chế cơ bản nhất của Chớnh phủ
quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Cú thể núi kể từ thời điểm này, cụng tỏc kiểm tra mới đƣợc quy định một cỏch cụ thể hơn, từ chủ thể cú thẩm quyền đến cỏc cỏch thức, trỡnh tự và biện phỏp xử lý đối với văn bản QPPL trỏi phỏp luật. Tuy nhiờn, bờn cạnh những thuận lợi trờn, cú một hạn chế khú trỏnh khỏi, đú là tỡnh trạng "vừa đỏ búng, vừa thổi cũi". Cỏc cơ quan hành chớnh núi chung và chớnh quyền địa phƣơng vừa là chủ thể ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý, vừa là chủ thể thực hiện tự kiểm tra, xử lý văn bản do mỡnh ban hành, hoặc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đối với cơ quan cấp dƣới, sẽ khụng trỏnh khỏi những hiện tƣợng thiếu khỏch quan trong việc ban hành và xử lý văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật. Trƣớc đõy Viện Kiểm sỏt nhõn dõn là cơ quan tƣ phỏp độc lập với cơ quan hành chớnh, cú thể kiểm sỏt, xử lý một cỏch khỏch quan hơn. Do đú, đõy cũng chớnh là yờu cầu đặt ra đối với cỏc cơ quan hành chớnh khi thực thi nhiệm vụ trong điều kiện xõy dựng Nhà nƣớc phỏp quyền xó hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xó hội bằng phỏp luật.
Ở một số quốc gia trờn thế giới, cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thụng thƣờng đƣợc thực hiện theo cơ chế bảo hiến, tũa ỏn hành chớnh. Tức là cụng dõn cú căn cứ cho rằng một văn bản nào đú xõm phạm đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của mỡnh thỡ cú quyền kiện cơ quan ban hành văn bản ra Tũa ỏn Hành chớnh. Hay nhƣ ở Nga cú Cục Kiểm tra và đăng ký văn bản, theo đú, bất kỳ một văn bản của bộ, ngành, địa phƣơng muốn đƣợc lƣu hành phải qua Cục này để xem xột và đăng ký số văn bản.
Ở nƣớc ta, kiểm tra văn bản QPPL vẫn cũn là một vấn đề đang trong quỏ trỡnh xõy dựng và hoàn thiện.
Về mặt tổ chức bộ mỏy thực hiện chức năng kiểm tra, chỳng ta mới thành lập cỏc tổ chức phỏp chế ở cỏc bộ, ngành và cỏc cơ quan chuyờn mụn giỳp việc cho chớnh quyền địa phƣơng thực hiện chức năng kiểm tra văn bản. Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tƣ phỏp (đƣợc thành lập theo Quyết định số 336/2003/QĐ-BTP ngày 05/8/2003 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ phỏp) là cơ
quan cú nhiệm vụ quản lý thống nhất cụng tỏc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành.
Cũn về cơ chế hoạt động kiểm tra và xử lý thỡ cũng mới đƣợc quy định cụ thể bằng Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Tuy nhiờn do đõy là một thể chế mới nờn cũn nhiều bất cập, nhƣ: Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL (Điều 8) và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP (Điều 4) thỡ khi phỏt hiện văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật, cơ quan, tổ chức và cụng dõn cú quyền đề nghị cơ quan nhà nƣớc cú thẩm quyền kiểm tra, xem xột việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bói bỏ hoặc đỡnh chỉ việc thi hành văn bản QPPL, nhƣng tại Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP mới chỉ quy định thẩm quyền, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản chứa QPPL nhƣng khụng đƣợc ban hành bằng hỡnh thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan khụng cú thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành khi cú yờu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cỏc cơ quan thụng tin đại chỳng và của cỏ nhõn. Theo đú, cú nghĩa là việc tự kiểm tra, xử lý đối với dạng văn bản trờn chỉ đƣợc thực hiện khi nhận đƣợc yờu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cỏc cơ quan thụng tin đại chỳng và của cỏ nhõn hoặc trong quỏ trỡnh thực hiện nhiệm vụ ngƣời kiểm tra văn bản phỏt hiện ra. Cũn đối với văn bản QPPL cú dấu hiệu trỏi phỏp luật chỉ đƣợc tiến hành xử lý khi cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra văn bản phỏt hiện ra, hoặc là nếu cơ quan, tổ chức, cỏc cơ quan thụng tin đại chỳng, cỏ nhõn phỏt hiện thỡ cũng phải đề nghị, thụng qua cơ quan này mới đƣợc xem xột, xử lý. Việc quy định nhƣ vậy gõy cứng nhắc trong việc kiểm tra văn bản, khụng xử lý kịp thời những văn bản QPPL trỏi luật và khụng nõng cao đƣợc trỏch nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản trỏi luật.
Về quyền khiếu nại, khiếu kiện đối với văn bản QPPL: Nghị định số
135/2003/NĐ-CP mới chỉ quy định về quyền khiếu nại, tố cỏo đối với quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản (vớ dụ: tố cỏo hành vi của cơ quan, ngƣời cú văn bản đƣợc kiểm tra vỡ
khụng tổ chức tự kiểm tra, xử lý khi cú yờu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cơ quan thụng tin đại chỳng và cỏ nhõn), cũn cơ chế khiếu nại đến cơ quan hành chớnh cú thẩm quyền hay khiếu kiện ra Tũa ỏn đối với cơ quan ban hành văn bản QPPL về việc đó ban hành văn bản trỏi luật gõy thiệt hại đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của tổ chức và cụng dõn, thỡ chƣa đƣợc quy định bằng một văn bản phỏp luật nào.
Theo nguyờn tắc thỡ cụng dõn khi thấy quyền, lợi ớch hợp phỏp của mỡnh bị xõm phạm thỡ cú quyền yờu cầu Tũa ỏn bảo vệ. Trong thực tế đó cú một số văn bản quy phạm vi phạm phỏp luật nghiờm trọng, xõm phạm đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn nhƣng khụng đƣợc xử lý kịp thời vỡ chƣa cú cơ chế điều chỉnh bằng con đƣờng tũa ỏn, cũn cỏc cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra, xử lý thỡ vẫn cũn tõm lý e ngại, sợ đụng chạm trong việc kiểm tra phỏt hiện và xử lý (Vớ dụ: Thụng tƣ số 02/2003/TT-BCA ngày 13/11/2003 của Bộ Cụng an về việc hƣớng dẫn tổ chức cấp đăng ký phƣơng tiện giao thụng cơ giới đó quy định mỗi ngƣời chỉ đƣợc đăng ký 01 xe mụtụ, quy định này đó hạn chế quyền sở hữu của cụng dõn đó đƣợc Hiến phỏp và Bộ luật Dõn sự quy định. Khi mới đƣợc ban hành đó gặp sự phản đối của ngƣời dõn, nhƣng mói đến 15/12/2005 mới đƣợc chấm dứt).
Nhƣ vậy, cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL mới đƣợc triển khai thực hiện từ cuối năm 2003 đến nay. Để triển khai hoạt động này, thời gian qua, Nhà nƣớc ta đó xõy dựng thể chế (đú là cỏc căn cứ phỏp lý) về cỏc yếu tố cần cho hoạt động kiểm tra và xử lý, đú là: Tổ chức bộ mỏy, cỏc quy định về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản, cỏc điều kiện, phƣơng tiện đảm bảo cụng tỏc kiểm tra.