I. DỰ BÁO XU HƢỚNG ĐIỀU CHỈNH CHÍNH SÁCH TRỢ CẤP NễNG
1. Chớnh sỏch trợ cấp nụng nghiệp của Việt Nam trƣớc khi gia nhập WTO
Trong phần phõn tớch chớnh sỏch trợ cấp nụng nghiệp của Việt Nam trƣớc khi gia nhập WTO dƣới đõy, nhúm nghiờn cứu sẽ dựa vào cỏc số liệu trong giai đoạn 1999-2001 đó đƣợc Chớnh phủ Việt Nam đệ trỡnh lờn Ban Cụng tỏc về việc Việt Nam gia nhập WTO 22
và dựa trờn một số kết quả phõn tớch định tớnh để xỏc định mục tiờu của cỏc chớnh sỏch, phõn tớch cỏc biện phỏp và cụng cụ thực hiện chớnh sỏch và đối chiếu với cỏc quy định của WTO về vấn đề trợ cấp nụng nghiệp, cựng với việc đỏnh giỏ tỏc động của cỏc chớnh sỏch trợ cấp nụng nghiệp tới ngành nụng nghiệp và nền kinh tế Việt Nam, để đƣa ra dự bỏo về xu hƣớng điều chỉnh chớnh sỏch trợ cấp nụng nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới.
Trong giai đoạn 1999-2001, hầu hết cỏc chớnh sỏch hỗ trợ nụng nghiệp trong nƣớc mà Việt Nam thực hiện đều thuộc nhúm Hộp xanh lỏ cõy và thuộc chƣơng trỡnh phỏt triển (là những đối xử đặc biệt và khỏc biệt dành cho cỏc nƣớc đang phỏt triển đƣợc phộp duy trỡ). Ngƣợc lại, cỏc chớnh sỏch thuộc Hộp xanh da trời, là những khoản chi ngõn sỏch trực tiếp cho nụng dõn để thu hẹp hoạt động của sản xuất nụng nghiệp, mặc dự cú thể ỏp dụng khụng hạn chế mà khụng bị tớnh vào tổng hỗ trợ trong nƣớc gõy búp mộo thƣơng mại, nhƣng cho đến nay, Việt Nam vẫn chƣa ỏp dụng cỏc chớnh sỏch này. Đối với cỏc hỗ trợ thuộc nhúm Hộp hổ phỏch, giỏ trị đó giảm từ mức 30% tổng kinh phớ hỗ trợ ngành nụng nghiệp năm 1999 xuống chỉ cũn 17% năm 2001. Trong khi đú, kinh phớ hỗ trợ cho cỏc biện phỏp thuộc nhúm Hộp xanh lỏ cõy và chƣơng trỡnh phỏt triển trong cựng giai đoạn này lại tăng lờn (xem hỡnh 3.1). Điều này chứng tỏ quyết tõm mạnh mẽ của Việt Nam trong việc điều chỉnh chớnh sỏch hỗ trợ nụng nghiệp trong nƣớc theo hƣớng giảm bớt tỏc động búp mộo thƣơng mại.
22 Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam. Thụng bỏo của Việt Nam về Hỗ trợ trong nước và trợ cấp xuất khẩu trong lĩnh vực nụng nghiệp. Tài liệu WT/ ACC/ SPEC/ VNM/ 3/ Rev. 5. 2005.
4.5 1.6 9 4.7 2.6 13.4 3.3 1.8 13.9 0 5 10 15 20 25 ngh ỡn tỷ V N Đ 1999 2000 2001
Hỡnh 3.1. Giỏ trị hỗ trợ nụng nghiệp trong nƣớc của Việt Nam giai đoạn 1999 - 2001
Hụp Xanh lỏ cõy Chƣơng trỡnh Phỏt triển Hộp Hổ phỏch
Nguồn: Nhúm nghiờn cứu tự tớnh toỏn căn cứ vào cỏc số liệu trớch từ tài liệu WT/ACC/SPEC/VNM/3/Rev.5
1.1. Cỏc chớnh sỏch hỗ trợ Hộp xanh lỏ cõy
1.1.1. Mục tiờu chớnh sỏch Hộp xanh lỏ cõy
Cỏc chớnh sỏch Hộp xanh lỏ cõy của Việt Nam thƣờng tập trung vào những mục tiờu chớnh sau đõy:
Thứ nhất, nhằm phỏt triển ngành nụng nghiệp núi chung thụng qua hỗ trợ nhúm dịch vụ chung: dịch vụ cơ sở hạ tầng nụng thụn, dịch vụ nghiờn cứu khoa học, khuyến nụng, kiểm soạt dịch bệnh và cỏc dịch vụ nụng nghiệp khỏc.
Thứ hai, nhằm đảm bảo dự trữ quốc gia vỡ mục đớch an ninh lƣơng thực, dự trữ quốc gia một số giống cõy trồng quan trọng.
Thứ ba, nhằm chi hỗ trợ bự đắp hoặc giảm nhẹ thiệt hại do thiờn tai thụng qua hỗ trợ trực tiếp cho ngƣời nụng dõn.
Thứ tư, hỗ trợ nhằm phỏt triển cỏc địa bàn vựng sõu, vựng xa cú điều kiện kinh tế xó hội cũn gặp nhiều khú khăn, tỷ lệ đúi nghốo cao.
1.1.2. Cỏc biện phỏp và cụng cụ chớnh sỏch Hộp xanh lỏ cõy
Trong giai đoạn 1999-2001, cỏc biện phỏp hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy chiếm 66,2% giỏ trị trung bỡnh của mức hỗ trợ nụng nghiệp trong nƣớc. So với giai đoạn 1996-1998, mức hỗ trợ bỡnh quõn từ ngõn sỏch Nhà nƣớc cho cỏc biện phỏp hộp xanh lỏ cõy giai đoạn 1999-2001 đó tăng lờn gần gấp đụi, từ 6,858 tỷ đồng lờn tới
12,350 tỷ đồng. Kể từ năm 2001, cỏc biện phỏp hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy tiếp tục đƣợc Việt Nam tăng cƣờng ỏp dụng và xu hƣớng này sẽ cũn tiếp tục trong nhiều năm tới.
1.1.2.1. Cỏc chương trỡnh dịch vụ chung
Đõy là nhúm biện phỏp nhận đƣợc nhiều sự hỗ trợ nhất từ Chớnh phủ, gồm cỏc biện phỏp chớnh nhƣ dịch vụ cơ sở hạ tầng nụng thụn, nghiờn cứu, khuyến nụng và cỏc dịch vụ chung khỏc.
Cơ sở hạ tầng nụng thụn: Cơ sở hạ tầng giữ một vai trũ rất quan trọng trong sự tăng trƣởng và năng suất của ngành nụng nghiệp núi chung. Trong giai đoạn 1999-2001, Việt Nam đó chi 5,7 nghỡn tỷ đồng mỗi năm cho cỏc dịch vụ về cơ sở hạ tầng, gấp 1,8 lần so với giai đoạn 1996-1998. Đõy cũng là biện phỏp chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng mức hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy, chiếm 46,3% trong giai đoạn 1999- 2001. Trong đú, đầu tƣ vào cỏc cụng trỡnh thủy lợi chiếm tới 2/3 kinh phớ hỗ trợ cho cỏc dịch vụ cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, ngõn sỏch Nhà nƣớc cũn chi đầu tƣ cho cả đƣờng giao thụng nụng thụn, chợ nụng sản, kho bói, cỏc cụng trỡnh cấp điện, nƣớc.
Nghiờn cứu khoa học: Đối với hệ thống cỏc cơ sở nghiờn cứu nụng nghiệp, mức chi của Chớnh phủ trong giai đoạn 1999-2001 đó tăng nhiều so với giai đoạn 1996-1998, xấp xỉ 300 tỷ đồng, chiếm 2,4% tổng mức hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy. Cũn đối với hoạt động nghiờn cứu và phỏt triển, trong giai đoạn 2001-2005, mức chi ngõn sỏch vào khoảng 1,01 nghỡn tỷ đồng, tăng 2,4 lần so với giai đoạn 1996-2000.
Khuyến nụng: Mạng lƣới dịch vụ tƣ vấn nụng nghiệp và khuyến nụng của Việt Nam bắt đầu đƣợc hỡnh thành từ năm 1993, đến nay đó phủ khắp cả nƣớc từ cấp trung ƣơng đến cấp tỉnh, cấp huyện. Năm 2000, mức chi hỗ trợ cho dịch vụ tƣ vấn nụng nghiệp và khuyến nụng tăng rất mạnh, cao gấp 8 lần so với năm 1999. Đến năm 2003, để nõng cao hiệu quả hoạt động của mạng lƣới này, Bộ trƣởng Bộ NN & PTNT đó ban hành Quyết định số 118/2003/QĐ/BNN về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Trung tõm Khuyến nụng quốc gia.
1.1.2.2. Cỏc chương trỡnh hỗ trợ vựng
Kinh phớ cho cỏc chƣơng trỡnh hỗ trợ vựng chiếm tỷ trọng lớn thứ hai trong nhúm biện phỏp hộp xanh lỏ cõy, chiếm 13,5% tổng mức hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy, tƣơng ứng với 1,7 nghỡn tỷ đồng trong giai đoạn 1999-2001. Mục đớch của cỏc chƣơng trỡnh hỗ trợ vựng là chi ngõn sỏch cho cụng tỏc định canh định cƣ đồng bào dõn tộc thiểu số và phỏt triển cỏc khu kinh tế mới.
Cỏc hoạt động chớnh của chƣơng trỡnh hỗ trợ vựng bao gồm: xõy dựng mới cỏc làng, xó; khai hoang để phỏt triển sản xuất; tổ chức cỏc khúa học phổ biến phƣơng phỏp sản xuất cho đồng bào dõn tộc thiểu số; cấp vốn ban đầu cho đồng bào chuyển đến vựng kinh tế mới để bắt tay vào sản xuất… Trong giai đoạn 2001-2005, đó cú khoảng 200 dự ỏn nhƣ trờn đƣợc triển khai với tổng số hộ dõn tham gia dự ỏn lờn tới 90.000 hộ và tổng kinh phớ đầu tƣ của ngõn sỏch là 480 tỷ đồng.
1.1.2.3. Cỏc khoản chi hỗ trợ để bự đắp thiệt hại do thiờn tai
Xuất phỏt từ thực tế là Việt Nam thƣờng xuyờn phải gỏnh chịu thiệt hại, tổn thất nặng nề do thiờn tai khắc nghiệt, tổng chi ngõn sỏch để trợ cấp cứu trợ thiờn tai đó lờn tới gần 1,5 nghỡn tỷ đồng/năm trong giai đoạn 1999-2001, chiếm tỷ trọng lớn thứ ba (12,2%) trong tổng mức hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy. Cỏc chớnh sỏch hỗ trợ này đúng vai trũ đặc biệt quan trọng trong việc hỗ trợ trực tiếp nụng dõn cỏc vựng gặp thiờn tai, dịch bệnh ổn định đời sống và sản xuất. Tuy nhiờn, mức hỗ trợ nhỡn chung vẫn cũn khỏ thấp so với mức độ thiệt hại, tổn thất do thiờn tai mà ngƣời dõn phải gỏnh chịu.
1.1.2.4. Dự trữ quốc gia vỡ mục đớch đảm bảo an ninh lương thực
Dự trữ quốc gia chiếm 9,5% tổng mức hỗ trợ hộp xanh lỏ cõy trong giai đoạn 1999-2001. Trong giai đoạn sau năm 2001, Việt Nam tiếp tục thực hiện chƣơng trỡnh dự trữ quốc gia để đảm bảo an ninh lƣơng thực quốc gia và hỗ trợ khắc phục hậu quả thiờn tai. Cỏc hoạt động dự trữ quốc gia cũng nhƣ cỏc nguyờn tắc xõy dựng, cấp ngõn sỏch, quản lý, điều hành và sử dụng dự trữ quốc gia đƣợc quy định một cỏch cụ thể trong Phỏp lệnh Dự trữ quốc gia số 17/2004/PL-UBTVQH ngày 29/4/2004.
1.1.3. Đối chiếu cỏc chớnh sỏch hỗ trợ Hộp xanh lỏ cõy của Việt Nam với cỏc quy định của WTO
Thứ nhất, trong giai đoạn vừa qua, mặc dự đó triển khai ỏp dụng mạnh mẽ một số biện phỏp hỗ trợ thuộc nhúm dịch vụ chung, nhƣng xột về tổng thể, Việt Nam vẫn chƣa khai thỏc đƣợc hết cỏc biện phỏp hỗ trợ mà WTO cho phộp ỏp dụng khụng hạn chế, nhƣ cỏc chƣơng trỡnh bảo hiểm và bảo đảm thu nhập, cỏc biện phỏp hỗ trợ thu nhập tỏch rời sản xuất, trợ cấp trực tiếp cho ngƣời làm nghề nụng trong khuụn khổ trợ cấp điều chỉnh cơ cấu thụng qua cỏc chƣơng trỡnh hỗ trợ ngƣời làm nghề nụng chuyển nghề.
Thứ hai, cỏc biện phỏp thuộc nhúm dịch vụ chung tuy đó đƣợc triển khai nhƣng mức độ cũn rất hạn chế. Đõy là cỏc biện phỏp cú ý nghĩa quan trọng trong việc cải thiện năng suất và chất lƣợng sản phẩm nụng nghiệp. Bởi vậy, trong thời gian tới, cỏc biện phỏp hỗ trợ dạng này nờn đƣợc tớch cực sử dụng hơn nữa. Tuy nhiờn, cú thể lý giải nguyờn nhõn Việt Nam chƣa sử dụng hết hoặc ỏp dụng cũn hạn chế cỏc biện phỏp hộp xanh lỏ cõy là vỡ ngõn sỏch Nhà nƣớc eo hẹp, chứ khụng phải do thiếu khả năng đề ra chớnh sỏch hỗ trợ.
Thứ ba, cỏc biện phỏp hỗ trợ hiện hành của Việt Nam phần lớn là cỏc biện phỏp tỡnh thế để đối phú với cỏc vấn đề hay tỡnh hỡnh phỏt sinh đột xuất ngoài dự kiến, khụng phải là những chƣơng trỡnh trợ cấp đƣợc lập kế hoạch cụ thể trƣớc.
1.1.4. Tỏc động của cỏc chớnh sỏch Hộp xanh lỏ cõy
Trong những năm qua, cỏc chớnh sỏch hỗ trợ Hộp xanh lỏ cõy của Việt Nam đó gúp phần nõng cao thu nhập và cải thiện mức sống của nụng dõn trong cả nƣớc.
Thứ nhất, đối với cỏc chớnh sỏch hộp xanh lỏ cõy thuộc nhúm dịch vụ chung: nhiều nghiờn cứu đó chỉ ra rằng, chi ngõn sỏch cho cụng tỏc thủy lợi, đƣờng giao thụng, nghiờn cứu khoa học trong nụng nghiệp gúp phần thỳc đẩy tăng trƣởng kinh tế nụng nghiệp và giảm nghốo 23. Trong đú, đầu tƣ cụng vào thủy lợi đúng vai trũ quan trọng nhất trong việc thỳc đẩy tăng trƣởng sản xuất nụng nghiệp (đúng gúp 28% tăng trƣởng), tiếp theo là đầu tƣ cho hoạt động nghiờn cứu khoa học nụng nghiệp, đầu tƣ cho giao thụng nụng thụn và đầu tƣ cho giỏo dục lần lƣợt đúng gúp 27%, 11% và 8% cho tăng trƣởng sản lƣợng nụng nghiệp.24
Tuy vậy, giữa cỏc địa phƣơng khỏc nhau thỡ mức độ lợi ớch và hiệu quả của cỏc biện phỏp hỗ trợ cũng khỏc nhau. Trong khi đầu tƣ vào phỏt triển hệ thống đƣờng giao thụng ở cỏc tỉnh Bắc Trung Bộ là biện phỏp cú ảnh hƣởng quan trọng nhất tới sản xuất nụng nghiệp và xúa đúi giảm nghốo ở khu vực này thỡ tại cỏc tỉnh Đụng Nam Bộ, chi hỗ trợ cụng tỏc giỏo dục đào tạo mới là yếu tố mang lại hiệu quả cao nhất.
23
Fan, Shenggen, Phạm Lan Hƣơng, Trịnh Quang Long. Chi tiờu của Chớnh phủ và giảm nghốo ở Việt Nam (Government Spending and Poverty Reduction in Vietnam). Dự ỏn “Chi hỗ trợ ngƣời nghốo ở Việt Nam” do Ngõn hàng Thế giới tài trợ và do Viện nghiờn cứu Chớnh sỏch lƣơng thực quốc tế (Washington D.C.) và Viện nghiờn cứu Quản lý kinh tế trung ƣơng (Hà Nội) phối hợp thực hiện. 2004.
24
Barker,R., Ringler,C., Nguyễn Minh Tiến, Rosegrant,M.. Cỏc chớnh sỏch vĩ mụ và ưu tiờn đầu tư phỏt triển nụng nghiệp thủy lợi ở Việt Nam (Macro Policies and Investment Priorities for Irrigated Agriculture in Vietnam). Bỏo cỏo Hợp phần quốc gia của Dự ỏn “Đầu tƣ cho thủy lợi, chớnh sỏch tài khúa và phõn bổ nguồn nƣớc tại Inđụnờxia và Việt Nam”. Dự ỏn của IFPRI số 2635-000. Bỏo cỏo quốc gia của Việt Nam, tập 1. Ngõn hàng Phỏt triển chõu Á. 2002.
Thứ hai, đối với cỏc chƣơng trỡnh dự trữ quốc gia, cứu trợ lƣơng thực và khắc phục hậu quả thiờn tai, cỏc khoản chi ngõn sỏch đó gúp phần hỗ trợ hàng ngàn hộ gia đỡnh khắc phục thiệt hại, tổn thất về nhà cửa, lƣơng thực, mựa màng. Cỏc chƣơng trỡnh hỗ trợ vựng tập trung vào cỏc địa phƣơng cú điều kiện khú khăn, gúp phần hỗ trợ ngõn sỏch đầu tƣ cho cỏc dịch vụ thiết yếu và cơ sở hạ tầng cơ bản, thu hẹp khoảng cỏch giàu nghốo giữa cỏc vựng miền.
1.2. Cỏc chớnh sỏch hỗ trợ thuộc chương trỡnh phỏt triển
Cỏc chớnh sỏch hỗ trợ thuộc chƣơng trỡnh phỏt triển là những đối xử đặc biệt và khỏc biệt của WTO dành riờng cho cỏc nƣớc đang phỏt triển. Do vậy, đối với những nƣớc đang phỏt triển nhƣ Việt Nam, những biện phỏp hỗ trợ này đƣợc phộp ỏp dụng và khụng phải cam kết cắt giảm.
Trong giai đoạn 1999-2001, ngõn sỏch Nhà nƣớc chi cho cỏc biện phỏp hỗ trợ thuộc chƣơng trỡnh phỏt triển chiếm khoảng 10,9% tổng hỗ trợ cho ngành nụng nghiệp Việt Nam. Mức hỗ trợ này đó tăng lờn gấp 5 lần so với giai đoạn 1996-1998. Cỏc biện phỏp và cụng cụ chớnh sỏch thuộc chƣơng trỡnh phỏt triển của Việt Nam bao gồm: trợ cấp đầu tƣ cho nụng nghiệp của Nhà nƣớc, trợ cấp đầu vào dành cho ngƣời sản xuất cú thu nhập thấp và trợ cấp khuyến khớch xúa bỏ cõy thuốc phiện.
Thứ nhất, biện phỏp trợ cấp đầu tư cho nụng nghiệp của Nhà nước:
Đõy là biện phỏp hỗ trợ lói suất đối với cỏc hoạt động đầu tƣ vào lĩnh vực nụng nghiệp (gồm cỏc dự ỏn, chƣơng trỡnh cú liờn quan đến nõng cao năng suất nụng nghiệp, phỏt triển nụng thụn…). Nhà đầu tƣ sẽ đƣợc nhận hỗ trợ thụng qua Quỹ Hỗ trợ phỏt triển hoặc cỏc ngõn hàng thƣơng mại.
Quỹ Hỗ trợ phỏt triển đƣợc thành lập năm 1999 25
với chức năng hỗ trợ thực hiện cỏc dự ỏn và chƣơng trỡnh kinh tế đƣợc Chớnh phủ ƣu tiờn và hỗ trợ hoạt động đầu tƣ vào cỏc địa bàn khú khăn. Cỏc hỡnh thức trợ cấp thụng qua Quỹ Hỗ trợ phỏt triển bao gồm cho vay đầu tƣ với lói suất ƣu đói, hỗ trợ lói suất sau đầu tƣ, bảo lónh tớn dụng đầu tƣ. Trong giai đoạn 2001-2005, tổng vốn cho vay đối với cỏc dự ỏn đầu tƣ vào lĩnh vực nụng nghiệp thụng qua Quỹ Hỗ trợ phỏt triển cú xu hƣớng tăng lờn trong khi số lƣợng dự ỏn đƣợc vay lại tăng lờn khụng đỏng kể. Do vậy, quy mụ cỏc dự ỏn vay vốn tớn dụng đầu tƣ phỏt triển của Nhà nƣớc đó tăng lờn.
Đối với cỏc ngõn hàng thƣơng mại, theo chớnh sỏch tớn dụng đầu tƣ phỏt triển của Nhà nƣớc, Chớnh phủ cũng cấp bự phần chờnh lệch giữa lói suất cho vay của thị trƣờng và lói suất cho vay ƣu đói khi cỏc ngõn hàng này cho cỏc dự ỏn trung và dài hạn vay vốn để thành lập và phỏt triển cơ sở chế biến nụng sản, dự ỏn trồng cõy lõu năm. Ngoài ra, cỏc dự ỏn đầu tƣ trong lĩnh vực nụng nghiệp cũng cú thể đƣợc khoanh hoặc xúa nợ nếu gặp khú khăn khụng thể khắc phục. Trong giai đoạn 1999- 2001, tổng giỏ trị hỗ trợ đầu tƣ tớn dụng phỏt triển của Nhà nƣớc lờn tới 850 tỷ đồng, so với chỉ 183 tỷ đồng trong giai đoạn 1996-1998.
Thứ hai, trợ cấp đầu vào dành cho người sản xuất cú mức thu nhập thấp:
Đõy là biện phỏp chiếm tỷ trọng lớn nhất trong chƣơng trỡnh phỏt triển,