V. CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT GIAO RỪNG:
2. Tiến trình phân quyền tại tỉnh Sơn La
2.2. Giao đất giao rừng theo Nghị định 163/NĐ-CP 1999
Nghịđịnh 163/NĐ-CP quy định giao và cho thuê đất lâm nghiệp đến các tổ chức, các hộ gia đình và cá nhân để phục vụ cho mục đích sử dụng lâu dài, được Chính phủ ban hành tháng 11/1999. Nó chính thức thay thế Nghịđịnh 02/CP vào năm 2000. Sơn La bắt đầu thực hiện Nghịđịnh này trên toàn tỉnh từ tháng 7/2001 (Phỏng vấn trực tiếp, 2004).
Một điều đáng lưu ý ở đây là, trên thực tế chính quyền tỉnh Sơn La đã tiến hành giao đất lâm nghiệp tới các hộ gia đình từ trước khi có Nghịđịnh 163/NĐ-CP. Lý do là tại thời điểm đó, ở
Sơn La, hiện tượng canh tác nương rãy bừa bãi diễn ra khá phổ biến, đồng thời tỉnh cũng có một diện tích đất đồi trọc rất lớn. Để phủ xanh phần diện tích này mà vẫn đảm bảo có đất cho dân canh tác, tỉnh Sơn La đã ra Quyết định 1483/1999/QĐ-UB ngày 28/8/1999 về xác định ranh giới cho hoạt động canh tác nương rãy trong tỉnh. Theo Quyết định này, một quảđồi sẽđược chia làm 3 phần: đỉnh, giữa và chân. Người dân được phép canh tác ở phần chân đồi. Phần giữa đồi
được sử dụng để trồng cây ăn quả hoặc cây công nghiệp, còn phần đỉnh đồi để trồng rừng và cấm tuyệt đối khai thác.
Không giống như Nghịđịnh 02/CP chủ yếu do Phòng Địa chính thực hiện, Nghịđịnh 163/NĐ- CP do hai cơ quan chịu trách nhiệm là Địa chính và Kiểm lâm.9 Tuy nhiên như đã đề cập, từ
5/8/2002 Phòng Địa chính không còn là một cơ quan của Tổng cục Địa chính mà đã chịu sự quản lý của Sở Tài nguyên và Môi trường mới thành lập. Và ngoài hai cơ quan trên còn có sự tham gia hợp tác của các cơ quan Nhà nước tỉnh Sơn La như Sở Tài chính Vật giá, Sở Kế hoạch và Đầu tư, và Sở NN&PTNT. Bảng 9 tóm tắt những điểm khác nhau chính giữa Nghịđịnh 02/CP và Nghịđịnh 163/NĐ-CP và việc thực hiện chúng tại tỉnh Sơn La.
9Tương tự như quá trình thực hiện Nghịđịnh 02/CP, Địa chính và Kiểm lâm cũng ký hợp đồng với các công ty địa chính để thực hiện giao đất.
BẢNG 9 - SỰ KHÁC NHAU VÀ QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN NGHỊĐỊNH 02/CP VÀ NGHỊ ĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI TỈNH SƠN LA
Trách nhiệm cụ thể của SởĐịa chính tỉnh và Phòng Địa chính huyện, và Chi cục Kiểm lâm và Hạt Kiểm lâm khi thực hiện Nghịđịnh 163/NĐ-CP, được trình bày trong Bảng 10 dưới đây:
BẢNG 10 - TRÁCH NHIỆM CỦA SỞĐC VÀ PHÒNG ĐC, CCKL VÀ HKL TỪ NĂM 2000 TẠI SƠN LA
Cơ quan Trách nhiệm
SởĐC và Phòng ĐC
- Tư vấn cho UBND tỉnh và UBND huyện thực hiện các chương trình và chính sách liên quan đến đất đai;
- Giúp đỡ UBND tỉnh và UBND huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất thổ cư, đất khu công nghiệp, v.v…;
- Quản lý trực tiếp đất đai của tỉnh: Đất nông nghiệp, đất thổ cư, đất lâm nghiệp, đất xây dựng, v.v…;
- Lập kế hoạch sử dụng đất cho tỉnh thông qua xây dựng thủ tục giao đất và lập bản đồđịa chính;
- Phổ biến chính sách giao đất giao rừng đến người dân;
- Trực tiếp giao đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp tới các tổ chức và hộ gia
đình.
CCKL và HKL
- Tư vấn cho UBND tỉnh và UBND huyện thực hiện các chương trình hoặc chính sách liên quan đến rừng;
- Phân loại đất lâm nghiệp (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất) để giúp SởĐC và Phòng ĐC xây dựng quy hoạch sử dụng rừng tốt hơn;
- Giám sát, quản lý và bảo vệ rừng và tài nguyên rừng;
- Kiểm tra chéo quy hoạch sử dụng rừng và bản đồ hiện trạng rừng do SởĐC và Phòng ĐC lập;
- Xây dựng các tiêu chuẩn giao nhận đất lâm nghiệp đối với người dân và
Nghịđịnh 02/CP Nghịđịnh 163/NĐ-CP
Mục đích
Giao đất lâm nghiệp đến các tổ
chức, hộ gia đình và cá nhân địa phương phục vụ cho mục đích lâm nghiệp lâu dài
Giao và cho thuê đất lâm nghiệp
đến các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân địa phương phục vụ cho mục
đích lâm nghiệp lâu dài Thời gian ban hành Tháng 1 năm 1994 Tháng 11 năm 1999 Thời gian thực hiện 1995-1996 2001 – nay Phạm vi thực hiện
7 xã thuộc huyện Yên Châu nằm
ven Quốc lộ 6 Toàn tỉnh
Người nhận đất Chủ yếu là các thôn/bản Các ttại địa phổ chươức, hng ộ gia đình và cá nhân
Cơ quan thực hiện
Sở ĐC và các cơ quan trực thuộc (với sự giúp đỡ về chuyên môn của các xí nghiệp đo đạc được thuê)
Sở TN&MT và PĐC trực thuộc, và cơ quan kiểm lâm (CQKL) (với sự
giúp đỡ về chuyên môn của các xí nghiệp đo đạc được thuê)
lượng lâm sản được phép khai thác trong mỗi loại/khu vực rừng;
- Sau khi SởĐC và Phòng ĐC giao đất lâm nghiệp xong, CCKL và HKL sẽ
chịu trách nhiệm quản lý, giám sát và bảo vệ các tài nguyên rừng. Nguồn: Quyết định 2398/2000/QĐ-UB của UBND tỉnh Sơn La, 2000.
Vì Sơn La chỉ tập trung vào Nghịđịnh 163/NĐ-CP và áp dụng trên phạm vi toàn tỉnh nên nghiên cứu sẽ tập trung vào phân tích việc thực hiện Nghịđịnh này. Quá trình phân quyền đến các cấp khác nhau, các quyết định và/hoặc thông tư hướng dẫn giao đất giao rừng, và các nhân tố tham gia vào trong các bước được trình bày chi tiết trong phần tiếp theo.
Từ chính quyền trung ương đến địa phương
Nghịđịnh 163/NĐ-CP là chính sách quan trọng mà Chính phủ đã ban hành và là trọng tâm của nghiên cứu này. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn có Quyết định 178/2001/QĐ-TTg liên quan đến việc thực hiện Nghịđịnh 163/NĐ-CP.
- Nghị định 163/NĐ-CP được Chính phủ ban hành tháng 11/1999 quy định việc giao và cho thuê đất đối với các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân cho mục đích lâm nghiệp lâu dài. - Quyết định 178/2001/QĐ-TTg được Chính phủ (Thủ tướng) ban hành ngày 12/11/2001
quy định quyền và trách nhiệm của các hộ gia đình và cá nhân được nhận đất theo Nghị định 163/NĐ-CP.
Từ cấp tỉnh đến cấp huyện
Các cơ quan cấp tỉnh đã ban hành một số các Quyết định và Chỉ thị để hướng dẫn thực hiện chính sách giao đất giao rừng của Trung ương. Những Quyết định, Chỉ thị quan trọng và có ảnh hưởng mạnh nhất có thể kểđến:
- Quyết định 2396/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 17/10/2000 thông qua kế
hoạch giao đất giao rừng tại tỉnh Sơn La.
- Quyết định 2397/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 17/10/2000 về việc thành lập và quy định nhiệm vụ của Ban giao đất lâm nghiệp.
- Quyết định 2398/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 17/10/2000 về phân chia trách nhiệm giữa Cơ quan KL, Sở TN&MT, Sở NN&PTNT, và các tổ chức khác trong việc thực hiện chính sách giao đất giao rừng.
- Quyết định 2399/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 17/10/2000 về việc thành lập nhóm tư vấn giúp đỡ Ban giao đất lâm nghiệp trong quá trình thực hiện giao đất. - Chỉ thị 18/CT-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 1/12/2000 về công việc tổ chức thực
hiện giao đất lâm nghiệp.
- Quyết định 3010/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 12/12/2000 về việc hướng dẫn chuyên môn cho quá trình giao đất lâm nghiệp ở tỉnh Sơn La.
- Quyết định 3011/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 12/12/2000 về việc các quy
định và giải pháp có thể trong giao đất lâm nghiệp ở tỉnh Sơn La.
- Quyết định 3395/2000/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 29/12/2000 về việc chỉ định các cơ quan Nhà nước tham gia vào quá trình giao đất lâm nghiệp.
- Quyết định 10/2001/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 3/1/2001 về việc ký hợp đồng với sinh viên các trường đại học, cao đẳng lâm nghiệp tham gia trong quá trình giao đất lâm nghiệp.
- Quyết định 658/2001/QĐ-UB do UBND tỉnh ban hành ngày 9/4/2001 về việc giới hạn kinh phí trong giao đất lâm nghiệp tại tỉnh Sơn La.
- Thông cáo 79/CV-LN ban hành ngày 28/8/2001 bởi CCKL và Sở TN&MT tới các HKL và các Phòng ĐC về kế hoạch thực hiện giao đất lâm nghiệp và xây dựng các tài liệu địa chính.
- Thông cáo 107/CV-BCĐGĐ-GR ban hành ngày 13/11/2001 bởi Ban Chỉđạo Giao đất Lâm nghiệp tỉnh tới các HKL và Phòng ĐC huyện về hướng dẫn giao đất lâm nghiệp. Như có thể thấy, trong các Quyết định, Chỉ thị, và Thông cáo trên, cấp cao hơn trong hệ thống hành chính của Việt Nam (cấp tỉnh) đã chuyển giao quyền một cách dân chủ về mặt hành chính tới cấp thấp hơn (cấp huyện). Các cơ quan có liên quan ở cấp huyện nhờ đó sẽ xây dựng kế
hoạch hoạt động độc lập nhằm giúp đưa Nghịđịnh của Chính phủ vào thực tiễn.
Về khía cạnh minh bạch, UBND tỉnh đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo cho cán bộ từ các tổ chức có liên quan đến việc thực hiện quá trình giao đất giao rừng để phổ biến nội dung, mục đích hay mục tiêu kế hoạch của Nhà nước. Tỉnh cũng đã mở các lớp tập huấn cho các cán bộ xã, thôn về
Nghịđịnh của Chính phủ, vai trò của các tổ chức tham gia và cách thức thực hiện Nghịđịnh này. Bên cạnh đó, UBND tỉnh còn phổ biến chính sách giao đất lâm nghiệp tới người dân ở cộng
đồng thông qua các phương tiện truyền thông đại chúng như ti vi, đài, báo. Nhìn chung, các cán bộđịa phương và đa số người dân đều biết đến Nghịđịnh 163/NĐ-CP.
Về phân quyền hành chính, một Ban Chỉđạo Giao đất Lâm nghiệp (Ban CĐGĐLN) tỉnh được thành lập do phó chủ tịch UBND tỉnh làm Trưởng ban, các thành viên từ CCKL, Sở ĐC/Sở
TN&MT, và Sở NN&PTNT. Ban CĐGĐLN tỉnh hướng dẫn chính sách giao đất lâm nghiệp cho các UBND huyện. Các cơ quan cấp huyện chịu trách nhiệm hướng dẫn thực hiện chính sách tại
địa phương. Tuy nhiên, Ban CĐGĐLN tỉnh vẫn cử cán bộ của mình xuống làm việc cùng với huyện và trực tiếp hướng dẫn công việc. Như thế có nghĩa là đã có sựđồng tham gia theo chiều từ trên xuống của cấp cao hơn (tỉnh) đối với cấp thấp hơn (huyện). Tuy nhiên lại không có sự
tham gia theo chiều từ dưới lên của các cơ quan cấp huyện đối với Ban CĐGĐLN của tỉnh. Cụ
thể là trong quá trình lập kế hoạch thực hiện chính sách giao đất giao rừng, cấp tỉnh tự làm lấy mà không có sự tham gia (đóng góp ý kiến, chia sẻ kinh nghiệm,v.v..) của cấp huyện và cấp xã. Liên quan đến vấn đề kinh phí thực hiện, tổng ngân sách cho việc thực hiện Nghịđịnh 163/NĐ- CP tại Sơn La là 15 tỉđồng và đều là vốn của Nhà nước. Tuy nhiên, Trung ương chỉ trực tiếp cấp 6 tỉđồng, 9 tỉđồng còn lại lấy từ nguồn thu của tỉnh là một phần đóng góp của tỉnh (từ thuế) đối với ngân sách quốc gia. Số tiền này do cấp tỉnh quản lý (Phỏng vấn trực tiếp, 2004).
Từ cấp huyện đến cấp xã
Tương tự như vậy, ở cấp huyện, một Ban/Tổ Giao đất Lâm nghiệp (GĐLN) huyện cũng được thành lập. Trưởng ban GĐLN này là Phó chủ tịch UBND huyện cùng các thành viên là cán bộ từ
Hạt Kiểm lâm, Phòng Địa chính, và Phòng Nông nghiệp&PTNT. Có thể thấy là mặc dù Kiểm lâm và Địa chính là hai cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện giao đất lâm nghiệp, nhưng các cơ quan khác như Phòng Nông nghiệp&PTNT và UBND huyện cũng có các cán bộ
của mình tham gia. Điều này có nghĩa là nội dung của việc giao đất giao rừng ởđây khá rõ ràng vì có nhiều cơ quan cùng tham gia.
Sau khi nhận quyết định từ UBND tỉnh, UBND huyện kết hợp với Ban GĐLN huyện cùng với HKL, Phòng ĐC, và Phòng NN&PTNT tự xây dựng kế hoạch để truyền đạt kế hoạch của UBND tỉnh tới các xã, đặc biệt là tới UBND xã. Ban giao đất cũng cử cán bộ của mình xuống làm việc trực tiếp ở cấp xã. Đây là sự tham gia của cấp cao hơn với cấp thấp hơn trong quá trình thực hiện
chính sách. Tuy thế không có sự tham gia theo chiều từ dưới lên của cấp thấp hơn (cấp xã) đối với cấp cao hơn (cấp huyện).
Từ cấp xã đến thôn bản
Ở cấp xã cũng thành lập một Ban GĐLN xã với Trưởng ban là Phó chủ tịch UBND xã. Các thành viên trong ban là các cán bộ nông nghiệp, địa chính và các trưởng bản.
Trước khi thực hiện giao đất, các cán bộ từ Phòng ĐC cùng với Ban GĐLN xã tổ chức một số
cuộc họp với các tổ chức quần chúng tại địa phương (Hội Phụ nữ, Nông dân, Cựu chiến binh, v.v..) và bà con nông dân nhằm phổ biến chính sách và hướng dẫn thực hiện để nhận đất. Bên cạnh đó, cán bộ từ Phòng ĐC, Ban GĐLN xã và HKL tiến hành xác định tình hình thực tế rừng của mỗi bản, cả trên bản đồ và trên thực địa, về diện tích, trữ lượng, thảm che phủ, loại rừng,
điều kiện địa hình. Dựa trên những thông tin đó, họ xây dựng một kế hoạch thực hiện việc giao
đất cho người dân. Sau khi lập kế hoạch, họ tổ chức họp lại với những người nhận đất để bàn bạc và lấy ý kiến phản hồi của người dân. Như vậy có thể thấy tính minh bạch ởđây khá cao so với các bước khác trong quá trình giao đất. Các bước phân quyền trong giao đất lâm nghiệp theo Nghịđịnh 163/NĐ-CP tại tỉnh Sơn La được tóm tắt trong Sơđồ 3.
SƠĐỒ 3 - PHÂN CẤP QUẢN LÝ THỰC HIỆN NGHỊĐỊNH 163/NĐ-CP TẠI SƠN LA
-NGHỊĐỊNH 163/NĐ-CP
-QUYẾT ĐỊNH 178/2001/QĐ-TTg
UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH
CCKL, SỞĐC/SỞ TN&MT, SỞ NN&PTNT
BAN CĐGĐLN TỈNH
UỶ BAN NHÂN DÂN HUYỆN
HKL, PĐC, PNN&PTNT, BAN GĐLN HUYỆN
UỶ BAN NHÂN DÂN XÃ
CÁN BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ ĐỊA CHÍNH XÃ, TRƯỞNG BẢN, BAN GĐLN XÃ CẤP THÔN BẢN CÁC TỔ CHỨC, HỘ GIA ĐÌNH VÀ CÁ NHÂN TẠI ĐỊA PHƯƠNG TRUNG ƯƠNG TCĐC/BỘ TN&MT VÀ BỘ NN&PTNT -CÁC QUYẾT ĐỊNH: 2396/2000/QĐ- UB; 2397/2000/QĐ-UB; 2398/2000/QĐ- UB; 2399/2000/QĐ-UB; 3010/2000/QĐ- UB; 3011/2000/QĐ-UB; 3395/2000/QĐ-
UB; 658/2001/QĐ-UB; 10/2001/QĐ-UB.
-CHỈ THỊ 18/CT-UB.
-THÔNG BÁO 79/CV-LN; 107/CV-