Từ trƣớc đến nay Chính phủ Việt Nam thực hiện quản lý ngân sách theo kiểu truyền thống, quản lý ngân sách đầu vào (Line-item/Input Budget).
Chính phủ thông qua các Bộ, Ngành xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, định mức để làm căn cứ thực hiện xây dựng dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán các khoản chi tiêu công (hệ thống thang lƣơng, định mức chi công tác phí, hội nghị, định mức nhân công, vật liệu XDCB…). Hệ thống, tiêu chuẩn, định mức này đƣợc xem nhƣ là mức giá độc quyền mà Chính phủ ấn định để mua hàng hóa công, kể từ khi Luật đấu thầu (2005) ra đời, Chính phủ gắn kết chi tiêu công với thị trƣờng thông qua các hình thức đấu thầu, chào hàng cạnh tranh, chỉ định thầu… nhƣng hệ thống tiêu chuẩn định mức này vẫn là căn cứ để xây dựng dự toán chi tiêu làm cơ sở cho việc mời thầu.
- Những vấn đề đặt ra đối với quy trình lập và chấp hành dự toán ngân sách của Việt Nam.
i) Giai đoạn xây dựng và phê duyệt dự toán:
Wildavsky nhận xét, ngân sách truyền thống làm cho quá trình dự thảo ngân sách dễ dàng hơn và dễ quản lý hơn, những ngƣời ủng hộ ngân sách truyền thống khẳng định rằng ngân sách truyền thống thích nghi với mọi hoàn cảnh và điều kiện kinh tế, và đây là cơ chế tốt để hạn chế chi tiêu, Owen E.Hughes (2012).
Đối với các nƣớc đang phát triển trong đó có Việt Nam, thật không dễ để đo lƣờng và xác định mức giá mà Chính phủ cần phải trả cho kết quả đầu ra có hiệu quả của một cơ quan quản lý nhà nƣớc hay một đơn vị sự nghiệp công lập, do vậy việc quản lý ngân sách theo kết quả đầu vào có vẽ dễ dàng hơn. Thực tế tại Việt Nam cho thấy, việc xây dựng dự toán ngân sách năm sau thƣờng dựa vào kết quả thực hiện của năm trƣớc cộng thêm một tỷ lệ phần trăm nào đó , do đó các đơn vị thụ hƣởng ngân sách luôn tìm cách chi tiêu hết dự toán đƣợc giao trong năm để tránh bị cắt giảm dự toán ở năm sau từ đó dẫn tới tình trạng “chạy” ngân sách vào cuối năm. Nếu đƣợc phê
duyệt dự toán cao, các đơn vị sự nghiệp công lập có điều kiện tạo nguồn tiết kiệm chi để bổ sung thu nhập cho cán bộ viên chức trong đơn vị và trích lập các quỹ cơ quan, xem Nghị định 43/2006/NĐ-CP Chính phủ Việt Nam (2006) và nay là Nghị định 16/2015/NĐ-CP (2015), tƣơng tự nhƣ thế đối với các cơ quan nhà nƣớc, xem Nghị định 130/2005/NĐ-CP Chính phủ Việt Nam (2005).
Đối với dự toán các công trình xây dựng cơ bản, chủ đầu tƣ cũng nhƣ công ty tƣ vấn xây dựng có xu hƣớng xây dựng dự toán khối lƣợng tối đa theo khung định mức cho phép, vƣợt so với yêu cầu thực tế với lý do đảm bảo an toàn công trình xây dựng hoặc xây dựng dự toán khối lƣợng cao hơn quy định nhằm hƣởng chênh lệch bất hợp pháp, nếu cơ quan Tài chính thẩm định quyết toán xuất toán hoặc các cơ quan Thanh tra, Kiểm toán Nhà nƣớc phát hiện sự chênh lệch và xuất toán thì đơn vị thi công sẽ nộp trả vốn đầu tƣ, còn vấn đề trách nhiệm cụ thể là của đơn vị tƣ vấn thiết kế - dự toán công trình... xuất phát từ thực trạng này từ năm 2013 Chính phủ không cho phép các công ty tƣ vấn xây dựng thẩm định thiết kế - dự toán công trình XDCB tràn lan nhƣ trƣớc đây mà chức năng này đƣợc quy về các cơ quan quản lý nhà nƣớc nhƣ các Sở chuyên ngành, xem Nghị định 15/2013/NĐ-CP Chính phủ Việt Nam (2013).
Bên cạnh đó, việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ tràn lan, manh mún là hiện tƣợng thƣờng xảy ra tại các địa phƣơng. Các địa phƣơng thƣờng có xu hƣớng ghi kế hoạch vốn đầu tƣ cho những công trình mới trong khi nguồn vốn chƣa đƣợc xác định hoặc chƣa cân đối đƣợc nguồn vốn. Nguồn lực ngân sách là có hạn, việc ghi kế hoạch vốn đầu tƣ cho nhiều đầu công trình mới với mức vốn phân bổ cho mỗi công trình thấp so với dự toán nên phải phân bổ thành nhiều năm làm cho các đơn vị thi công kéo dài thời gian thi công dẫn tới đội dự toán công trình do điều chỉnh giá nhân công, giá nguyên vật liệu, kết quả là công trình vƣợt dự toán ban đầu và chậm đƣa công trình hoàn thành vào sử dụng để phát huy hiệu quả đầu tƣ công. Luật NSNN số 83/2015/QH13 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017 quy định rõ “Quyết định đầu tư chương trình, dự án có sử dụng vốn ngân sách không đúng thẩm quyền, không xác định rõ nguồn vốn để thực hiện” là 1 trong 12 hành vi bị cấm trong lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc (Điều 18).
Vũ Sỹ Cƣờng (2013) cho rằng tình trạng chi vƣợt dự toán ban đầu trong chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên đã diễn ra nhiều năm qua, nguyên nhân là kỷ luật tài khóa của Việt Nam khá thấp.
Quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu vào nhƣ hiện nay chỉ quan tâm đến việc kiểm soát các chỉ tiêu định mức đầu vào, chú trọng đến sự tuân thủ quy trình, thủ tục quản lý mà ít quan tâm đến kết quả và đầu ra, đến hiệu quả và hiệu lực của việc chấp hành ngân sách, Vũ Sỹ Cƣờng (2012).
Nhằm khắc phục những nhƣợc điểm của quản lý ngân sách theo đầu vào, trong những năm gần đây Chính phủ Việt Nam có xu hƣớng chuyển sang quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra gắn chi phí với kết quả thực hiện mục tiêu đề ra, cụ thể là thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework –MTEF). Theo Ngân hàng thế giới, MTEF là sự cân đối giữa nguồn lực tài chính đƣợc tính toán từ trên xuống và ƣớc tính chi phí từ dƣới lên để thực hiện chính sách trong ngắn hạn và trung hạn trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm. Năm 2008, Chính phủ Việt Nam bắt đầu thực hiện thí điểm kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn đối với 6 bộ: Bộ Tài chính, Kế hoạch và đầu tƣ, Giáo dục và Đào tạo, Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giao thông vận tải và 3 địa phƣơng: Hà Nội, Bình Dƣơng và Vĩnh Long, xem Thông tƣ số 55/2008/TT-BTC (2008). Đến năm 2015, kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn đã đƣợc luật hóa trong Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 thay thế cho Luật NSNN 2002. (Luật số 83/2015/QH13 Luật Ngân sách Nhà nƣớc, Quốc hội Việt Nam ban hành ngày 25 tháng 6 năm 2015).
ii) Giai đoạn thực hiện dự toán:
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức là thƣớc đo để hệ thống KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN theo kỳ vọng của Chính phủ (KBNN là một trong những cơ quan thay mặt Chính phủ mua hàng hóa công đúng mức giá quy định), tất cả các khoản chi tiêu công phải đƣợc kiểm soát một cách chặt chẽ, có hiệu quả trƣớc khi đi vào nền kinh tế. Theo đó đối với chi thƣờng xuyên hệ thống KBNN phải kiểm soát tất cả hồ sơ, chứng từ, hóa đơn... và đối với chi đầu tƣ phải kiểm soát đến từng khối lƣợng, định mức, đơn giá công việc xây dựng cơ bản, kể cả việc kiểm tra tại hiện trƣờng thi công xây dựng, xem Thông tƣ 79/2003/TT-BTC Bộ Tài chính (2003) đối với kiểm soát chi thƣờng xuyên và Thông tƣ số 44/2003/TT-BTC Bộ Tài chính (2003) đối với kiểm soát chi đầu tƣ phát triển.
Đến năm 2007, Chính phủ Việt Nam đã thay đổi cơ chế kiểm soát các khoản chi đầu tƣ phát triển, theo đó các khoản chi đầu tƣ công phải đƣợc gắn với trách nhiệm của
đơn vị sử dụng ngân sách một cách cụ thể, rõ ràng. Hệ thống KBNN thanh toán các khoản chi đầu tƣ phát triển sử dụng vốn NSNN trên cơ sở tuân thủ quy trình đầu tƣ xây dựng và đề nghị của chủ đầu tƣ thông qua các điều khoản quy định trong hợp đồng và chủ đầu tƣ tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lƣợng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lƣợng công trình, KBNN không phải chịu trách nhiệm về những vấn đề này, xem Thông tƣ 130/2007/TT-BTC Bộ Tài chính (2007) và nay là Thông tƣ 86/2011/TT-BTC Bộ Tài chính (2011).
Đối với chi thƣờng xuyên, hệ thống KBNN vẫn kiểm soát chi tiêu theo hệ thống tiêu chuẩn, định mức quy định, tuy nhiên đến năm 2012 Chính phủ đã thực hiện cải cách thủ tục hành chính, tăng trách nhiệm của Thủ trƣởng đơn vị thụ hƣởng NSNN theo hƣớng KBNN thanh toán theo hợp đồng ký kết giữa đơn vị thụ hƣởng ngân sách với cá nhân, đơn vị, doanh nghiệp cung cấp hàng hóa công, đối với các khoản chi hội nghị, công tác phí, chi phí thuê mƣớn, chi đoàn ra đoàn vào, chi mua sắm tài sản Kho bạc thanh toán theo bảng kê chứng từ thanh toán do đơn vị đề nghị, không cần phải có hồ sơ, chứng từ, hóa đơn (trƣờng hợp các khoản chi này không có hợp đồng), xem Thông tƣ 161/2012/TT-BTC Bộ Tài chính (2012).
Chính phủ giảm bớt nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN nhằm mục đích tăng cƣờng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của Thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách, nhanh chóng đƣa nguồn vốn NSNN vào nền kinh tế nhƣng vẫn đảm bảo vai trò kiểm soát chi tiêu công của Chính phủ bằng cách tăng cƣờng hoạt động của các cơ quan Thanh tra, Kiểm toán Nhà nƣớc, hoạt động Thanh tra chuyên ngành của hệ thống KBNN - Xử phạt hành chính trong lĩnh vực KBNN, xem Nghị định số 192/2013/NĐ- CP Chính phủ Việt Nam (2013), Thông tƣ số 54/2013/TT-BTC Bộ Tài chính (2013).
Tác giả cho rằng việc Chính phủ giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho thủ trƣởng đơn vị thụ hƣởng ngân sách đồng thời tăng cƣờng chức năng kiểm tra, giám sát chi tiêu công hƣớng tới quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là chủ trƣơng đúng đắn trong quản lý điều hành ngân sách tầm vĩ mô. Bởi lẽ với thời gian kiểm soát ngắn nhằm giải ngân nhanh vốn NSNN cùng với đối tƣợng kiểm soát vừa rộng vừa chuyên sâu vào từng ngành, từng lĩnh vực... hệ thống KBNN không thể kiểm soát và ngăn chặn các hành vi xâm tiêu quỹ công qua các hiện tƣợng sau:
+ Đối với đầu tƣ công: Hiện tƣợng rút ruột công trình (cắt xén khối lƣợng vật liệu công trình, tráo đổi chủng loại nguyên vật liệu, thiết bị... trong thực tế so với hồ sơ
thanh toán); xây dựng dự toán công trình ban đầu thấp hơn thực tế để tránh đấu thầu sau đó điều chỉnh dự toán trong khi hồ sơ thanh toán vẫn đầy đủ chứng từ của các cơ quan có thẩm quyền; hiện tƣợng thông thầu xảy ra trong khi hồ sơ thanh toán đầy đủ và đúng quy trình đấu thầu; kéo dài thời gian thi công chờ điều chỉnh giá làm tăng giá trị quyết toán công trình so với dự toán ban đầu và chậm đƣa công trình hoàn thành vào khai thác sử dụng…
+ Đối với chi thƣờng xuyên: Kê thêm khối lƣợng, nâng giá vật tƣ văn phòng, trang thiết bị... trong khi hồ sơ vẫn đầy đủ chứng từ thanh toán theo quy định; giá quyết định chỉ định thầu và giá hợp đồng cao hơn thực tế, thanh toán các khoản tiền làm thêm giờ cao hơn thực tế phát sinh... Những khoản chi thƣờng xuyên này tuy có giá trị thấp so với chi đầu tƣ nhƣng xảy ra thƣờng xuyên và phổ biến tại nhiều cơ quan, đơn vị thụ hƣởng ngân sách. Đến cuối năm ngân sách khi dự toán đƣợc giao còn thừa sau khi đã thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao (chƣa xét tới việc hoàn thành có hiệu quả các mục tiêu đề ra) các đơn vị thụ hƣởng ngân sách lẽ ra phải nộp trả ngân sách lại luôn tìm cách hợp lý hóa chứng từ để chi tiêu hết dự toán, nếu không tiêu xài hết kinh phí năm nay thì các cơ quan có thẩm quyền sẽ căn cứ vào kết quả thực hiện năm trƣớc để phân bổ dự toán năm sau, khi đó các đơn vị thụ hƣởng ngân sách không có căn cứ để xin thêm dự toán. Về vấn đề “chạy ngân sách” KBNN không có căn cứ để kiểm soát chi vì kiểm soát chi theo kết quả đầu vào không gắn với kết quả đầu ra và đây cũng không phải là trách nhiệm của KBNN. Cuối cùng dẫn tới kết quả là cấp dƣới luôn than phiền thiếu kinh phí và cấp trên luôn không thể đáp ứng vì bị ràng buộc bởi giới hạn của nguồn lực ngân sách.
Theo quan điểm của tác giả, tối ƣu hóa hàm mục tiêu các vấn đề kinh tế-xã hội nghĩa là chi phí thấp nhất đạt kết quả cao nhất là đích nhắm mà bất cứ Chính phủ nào cũng muốn đạt đƣợc. Vấn đề là phải xác định rõ những mục tiêu cụ thể theo thứ tự ƣu tiên cân đối với nguồn lực hiện có, tránh tình trạng kiểm soát, siết chặt theo những định mức đầu vào trong khi chƣa xác định rõ mục tiêu dẫn đến mục tiêu kết quả đầu ra không đạt đƣợc mà nguồn lực ngân sách bị mất đi.