3.1.1. Các giai đoạn phát triển của thị trƣờng xăng dầu và quản lý Nhà nƣớc đối với hoạt động kinh doanh xăng dầu ở Việt Nam
Ở Việt Nam, hoạt động quản lý nhà nƣớc về kinh doanh xăng dầu phát triển cùng với sự phát triển thực tế của thị trƣờng xăng dầu. Việc định hình, xây dựng cơ chế quản lý kinh doanh xăng dầu từ khi ra đời đến nay là một quá trình có nhiều biến động, chủ yếu dựa theo những thay đổi của thị trƣờng.
3.1.1.1. Giai đoạn trước năm 1998
Xăng dầu du nhập vào Việt Nam cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX khi thực dân Pháp thực hiện cuộc khai thác thuộc địa lần thứ nhất. Sản phẩm xăng dầu đầu tiên xuất hiện ở Việt Nam là các loại dầu hoả (dùng để thắp sáng), dầu Diesel (dùng để chạy máy),... do hãng dầu Shell của Pháp đƣa vào kinh doanh. Trong gần một thế kỷ thực dân Pháp cai trị, nguồn xăng dầu đƣợc đƣa vào tiêu thụ ở Việt Nam chủ yếu do các công ty Pháp đảm nhận, trong đó Shell chiếm tới 75% tổng mức tiêu thụ. Để phục vụ việc tiêu thụ xăng dầu ở thuộc địa, thực dân Pháp đã thành lập Sở Dầu Đông Dƣơng. Dƣới thời thuộc Pháp, ở Việt Nam, việc chuyển dầu từ bên ngoài vào chủ yếu bằng đƣờng biển qua các cảng Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn dƣới hình thức các thùng phuya loại 100, 150 và 200 lít. Ở những vùng gần cảng, các kho bãi chứa phuya đƣợc xây dựng để tiếp nhận và tập kết dầu. Từ những kho bãi này dầu đƣợc chuyển đi các nơi bằng đủ các loại phƣơng tiện nhƣ thuyền, xe ngựa, xe kéo, ôtô, tàu hoả. Ở những địa bàn dân cƣ trên cả nƣớc xuất hiện các điểm bán dầu với các phƣơng tiện chứa đựng là phuya sắt, vại sành,... và phƣơng tiện cân đong chủ yếu là các chai, lọ,... Có thể nói, kinh doanh xăng dầu thời kỳ này chủ yếu là dầu đốt với các phƣơng tiện, thiết bị rất thủ công, thô sơ,
hình thức kinh doanh rất đơn giản, bên cạnh một số cơ sở tập kết dầu của các thƣơng gia Pháp là các đại lý của ngƣời Việt dƣới hình thức các “nhà hoả”, việc kinh doanh xăng dầu chủ yếu ở các đô thị và các điểm dân cƣ thuộc đồng bằng còn vùng núi, vùng sâu, vùng xa chƣa có các cơ sở kinh doanh xăng dầu hoạt động.
Sau ngày giải phóng miền Bắc năm 1955, Chính phủ Việt Nam Dân chủ cộng hoà đã tịch thu và tiếp quản các cơ sở của Sở Dầu Pháp để lại ở miền Bắc. Ngày 12-1-1956, Tổng công ty Xăng dầu thuộc Bộ Thƣơng nghiệp đƣợc thành lập. Đây là tổ chức hoạt động cung cấp xăng dầu duy nhất của Nhà nƣớc Việt Nam tại thời điểm này. Trọng tâm hoạt động là bảo đảm cung cấp và phục vụ các yêu cầu sản xuất, chiến đấu và đời sống. Tính chất hoạt động là cung ứng vật tƣ theo yêu cầu chỉ đạo tập trung thống nhất của Nhà nƣớc, vấn đề kinh doanh không đƣợc đặt ra trong giai đoạn này cho đến khi cuộc chiến tranh chống Mỹ cứu nƣớc hoàn toàn thắng lợi năm 1975.
Giai đoạn sau giải phóng miền Nam thống nhất đất nƣớc 1975 đến năm 1988, ngành xăng dầu hoạt động dƣới cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp. Trong giai đoạn này chỉ có một nguồn cung cấp xăng dầu từ Liên Xô cũ. Đồng thời, vai trò kinh doanh của Tổng công ty xăng dầu khá mờ nhạt chỉ dừng lại ở chức năng của cơ quan phân phối xăng dầu theo cơ chế bao cấp. Hoạt động cung ứng xăng dầu đƣợc tổ chức qua một doanh nghiệp đầu mối duy nhất là Tổng Công ty Xăng dầu(thuộc Bộ Vật tƣ cũ). Hoạt động phân phối đƣợc thực hiện trên cơ sở chỉ tiêu phân phối của Nhà nƣớc phân bổ hằng năm. Mặt hàng dầu hoả là nguồn chất đốt chính của ngƣời dân khu vực đô thị và nguyên liệu thắp sáng của ngƣời dân khu vực nông thôn.
Việc tổ chức phân phối và tiêu thụ đƣợc thực hiện thông qua hệ thống các Công ty thƣơng nghiệp từ Trung ƣơng (Công ty dầu lửa TW - cấp 1) đến các Công ty thƣơng nghiệp địa phƣơng (cấp 2, cấp 3).
Phƣơng thức phân phối xăng dầu trong thời kỳ này đƣợc thực hiện chủ yếu dƣới hình thức: phân chia khối lƣợng xăng dầu cho các hộ sử dụng theo chỉ tiêu đến từng đối tƣợng.
Việc tổ chức tiếp nhận, vận tải và cung ứng xăng dầu đƣợc giao cho Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam tổ chức thực hiện.
Giá bán xăng dầu đƣợc Nhà nƣớc quy định thống nhất một mức giá đối với các mặt hàng xăng dầu và áp dụng cho mọi đối tƣợng trên tất cả các địa bàn.
Uỷ ban Vật giá Nhà nƣớc (nay là Ban Vật giá Chính phủ) là cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ công bố giá, xác định chiết khấu đƣợc hƣởng đối với các doanh nghiệp cung ứng, tiêu thụ bao gồm Tổng Công ty Xăng dầu, Công ty Dầu lửa Trung ƣơng và Công ty Thƣơng nghiệp các địa phƣơng làm nhiệm vụ bán dầu hoả.
3.1.1.2. Giai đoạn từ năm 1988 đến năm 1996
Ở giai đoạn này thị trƣờng xăng dầu ngoài nguồn cung xăng dầu từ Nhà nƣớc đã xuất hiện thêm nguồn cung xăng dầu từ các doanh nghiệp xuất khẩu. Bên cạnh đó, vai trò kinh doanh của Tổng công ty xăng dầu dần đƣợc thể hiện trong việc điều phối nhu cầu xăng dầu trên thị trƣờng. Đây là giai đoạn tiền đề cho thị trƣờng xăng dầu hoạt động theo cơ chế cung cầu.
Từ tháng 12/1988, bộ phận nhập khẩu xăng dầu của Tổng Công ty Khoáng sản (thuộc Bộ Ngoại thƣơng) đƣợc sát nhập về Tổng Công ty Xăng dầu (quyết định số 279/CT ngày 29/10/1988 của Hội đồng Bộ trƣởng, nay là Chính phủ). Từ thời điểm này, hệ thống nhập khẩu và phân phối xăng dầu đƣợc thống nhất trong một đầu mối quản lý là Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam. Đây là bƣớc đi quan trọng để Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam tiếp cận giao dịch đối ngoại, làm tiền đề tiến tới quá trình đàm phán đổi dầu thô và mua bán sản phẩm dầu trong các giai đoạn sau.
Từ năm 1991 đến năm 1995, trên thị trƣờng xăng dầu đã xuất hiện hàng ngàn cửa hàng bán xăng dầu của nhiều doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu khác nhau nhƣ Công ty xuất nhập khẩu dầu khí, Sài Gòn Petro, Công ty dịch vụ dầu khí Vũng Tàu, Công ty xăng dầu của ngành hàng không, Công ty dầu lửa trung ƣơng (đã sát nhập vào Tổng công ty xăng dầu tháng 3-1995). Ngoài ra, còn một số đơn vị và địa phƣơng nhất là ở các tỉnh phía Nam cũng xin nhập xăng dầu về bán theo từng chuyến vào những thời điểm thuận lợi để kiếm lời. Tổng công ty xăng dầu từ chỗ độc quyền cung ứng xăng dầu khi chuyển sang hoạt động theo cơ chế mới chỉ còn là một lực lƣợng chủ yếu chứ không phải là tổ chức kinh doanh duy nhất nữa. Việc xuất hiện nhiều tổ chức tham gia kinh doanh xăng dầu đã làm cho thị trƣờng xăng dầu sôi động hẳn lên đồng thời cũng xuất hiện tình trạng cạnh tranh không lành mạnh gây lộn xộn và bất ổn.
Cùng với đó nhiều chủ trƣơng, chính sách mới đƣợc hình thành theo cơ chế thị trƣờng. Giai đoạn này, thị trƣờng xăng dầu Việt Nam có sự tham gia chủ yếu của các doanh nghiệp Nhà nƣớc, kinh doanh mang tính không đồng bộ và thị trƣờng hoạt động còn khá sơ khai, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp nói chung không ổn định, mức độ giao động về khối lƣợng mua bán càng lớn khi lợi nhuận mang lại do kinh doanh xăng dầu ngày càng cao. Thành phần kinh tế tƣ nhân tham gia hoạt động kinh doanh xăng dầu với quy mô nhỏ, số lƣợng ít và mới chỉ phát triển ở các tỉnh phía Nam và tập trung ở Thành phố Hồ Chí Minh. Thời kỳ này, hoạt động quản lý Nhà nƣớc đang ở giai đoạn quản lý trên cơ sở thử nghiệm thực tiễn để tìm ra mô hình và cơ chế quản lý thích hợp. Do vậy mô hình quản lý còn sơ khai và nhiều bất cập.
3.1.1.3. Giai đoạn từ 1996 đến 2009
Đây là giai đoạn thị trƣờng xăng dầu cũng nhƣ các cơ chế chính sách quản lý của nhà nƣớc về hoạt động kinh doanh đƣợc cải thiện theo cơ chế thị
trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, thời kỳ này Nhà nƣớc trực tiếp can thiệp vào thị trƣờng. Trong một thời gian dài, do đặc thù của xăng dầu nên nhà nƣớc, vì mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, đã có những can thiệp quá sâu vào thị trƣờng xăng dầu, cụ thể là can thiệp điều chỉnh giá xăng dầu, tiến hành bù giá trong một số trƣờng hợp nhất định, điều đó đã hạn chế rất nhiều sự tự chủ của doanh nghiệp trong kinh doanh. Chính vì thế, việc thả nổi thị trƣờng, buộc các doanh nghiệp phải tự cân đối, tự điều chỉnh, xây dựng và phát triển các năng lực cạnh tranh cho phù hợp với điều kiện kinh doanh mới là hƣớng đi đúng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động không chỉ của các doanh nghiệp mà còn là của chính các biện pháp quản lý nhà nƣớc đƣa ra.
Ở thời kỳ này, các doanh nghiệp đã định hình đƣợc hoạt động kinh doanh, hoạt động kinh doanh đã dần dần đƣợc cải thiện theo cơ chế thị trƣờng. Mở cửa thị trƣờng là một tất yếu trong giai đoạn toàn cầu hóa, cùng với lộ trình gia nhập WTO, thị trƣờng xăng dầu Việt nam sẽ đƣợc mở cửa dần dần cho các nhà đầu tƣ, các tổ chức kinh doanh nƣớc ngoài tham gia và cạnh tranh. Trƣớc thay đổi đó, Nhà nƣớc đã phá bỏ thế độc quyền,tạo dựng một hệ thống các doanh nghiệp Nhà nƣớc tham gia hoạt động nhập khẩu xăng dầu, thiết lập đƣợc một hệ thống các doanh nghiệp đầu mối trong kinh doanh xăng dầu.
Thể hiện sự thay đổi rõ rệt trong quản lý hoạt động kinh doanh xăng dầu, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 187/2003/QĐ-TTg ngày 15 tháng 9 năm 2003 và Nghị định 55/2007/NĐ-CP ngày 6 tháng 4 năm 2007 tạo điều kiện, khuyến khích các doanh nghiệp tham gia vào hoạt động này. Ngày 15 tháng 10 năm 2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 84/2009/NĐ-CP theo đó tất cả doanh nghiệp Việt Nam đều có quyền tham gia kinh doanh nhập khẩu xăng dầu. Đây là bƣớc đột phá lớn trong chính sách quản lý xuất nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu của Việt Nam, tạo một thị trƣờng cạnh
tranh và phù hợp với lộ trình mở của thị trƣờng xăng dầu mà Việt Nam đã cam kết. Những chính sách và biện pháp cụ thể của nhà nƣớc nhƣ bù giá, giữ giá, kiểm soát giá, điều chỉnh thuế nhập khẩu, phí linh hoạt (có nhiều thời điểm thuế nhập khẩu bằng 0%) đã góp phần quan trọng thực hiện kiềm chế, chống lạm phát hiệu quả, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, ổn định tình hình chính trị, kinh tế xã hội.
3.1.1.4. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay
Đặc điểm nổi bật của thời kỳ này là Nhà nƣớc công bố chấm dứt bù giá, cơ chế chính sách quản lý về hoạt động kinh doanh xăng dầu vận hành theo cơ chế thị trƣờng. Thị trƣờng xăng dầu đƣợc hình thành trên phạm vi toàn quốc, tính chất cạnh tranh mở rộng thị trƣờng xăng dầu cả về quy mô, chiều sâu (xét trên tính đa dạng của sản phẩm) và phƣơng thức đầu tƣ (không chỉ ở các khu đô thị). Sự phát triển hoạt động kinh doanh xăng dầu, một mặt đã tạo ra một thị trƣờng hết sức sôi động, phong phú, song cũng hết sức phức tạp và không thiếu các yếu tố tác động trái chiều mà các cơ quan quản lý vĩ mô cũng đang phải tiếp tục đề ra các giải pháp để khắc phục.
Cho đến thời điểm hiện nay, Nhà nƣớc hàng năm đều xem xét cấp phép và điều chỉnh các đầu mối nhập khẩu xăng dầu. Hệ thống phân phối của ngành xăng dầu Việt Nam đƣợc hình thành từ các tổ chức chuyên doanh xăng dầu do Nhà nƣớc quản lý, bao gồm:
+ Các Tổng Công ty do Nhà nƣớc thành lập.
+ Các công ty chuyên doanh do UBND các địa phƣơng thành lập trong thời kỳ đất nƣớc mở cửa đổi mới.
+ Đối với các công ty do Nhà nƣớc thành lập, Tổng công ty xăng dầu Việt Nam (Petrolimex) và Tổng công ty dầu khí Việt Nam (PV Oil) là hai đơn vị chủ lực trong nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu, đã có thƣơng hiệu trong ngƣời tiêu dùng và có các kênh phân phối trải rộng trên lãnh thổ Việt Nam.
Thự hiện theo Nghị định Nghị định 84/2009/NĐ-CP trƣớc đây và nay là Nghị định 83/2014/NĐ-CP về kinh doanh xăng dầu của Chính phủ, các tổng đại lý và đại lý bán lẻ xăng dầu đƣợc tổ chức và sắp xếp theo các công ty đầu mối, từ đó hình thành tổ chức bán lẻ phân phối khắp mọi vùng, miền của tổ quốc, trong đó: Bán cho các khách hàng công nghiệp: Hiện tại các khách hàng công nghiệp chủ yếu sử dụng các loại nhiên liệu nhƣ DO, FO là các nhà máy điện, sản xuất vật liệu xây dựng, dệt may, chế biến… có lƣợng tiêu thụ nguyên liệu lớn. Cung cấp nhiên liệu cho thị trƣờng này chủ yếu vẫn là các doanh nghiệp nhập khẩu xăng dầu, nhiên liệu đƣợc vận tải từ các kho đầu mối, trung chuyển, cấp phát thẳng đến nơi tiêu thụ.
Qua các giai đoạn phát triển đến nay, Việt Nam vẫn là một nƣớc nhập khẩu các sản phẩm xăng dầu với số lƣợng lớn. Với hơn 20 đầu mối nhập khẩu xăng dầu trên cả nƣớc, sản lƣợng xăng dầu nhập khẩu cụ thể nhƣ bảng 3.1. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Bảng 3.1. Sản lượng xăng dầu nhập khẩu năm 2012-2014
T T
Chủng
loại Đơn vị
Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Tổng số nhập khẩu Tiêu thụ nội địa Tổng số nhập khẩu Tiêu thụ nội địa Tổng số nhập khẩu Tiêu thụ nội địa 1 Xăng các loại 1.000 m 3 3.480 2.849 3.589 3.488 3.985 2.896 2 Dầu các loại 1.000 m 3 5.725 3.489 3.819 3.870 4.635 2.744 Tổng cộng 1.000 m3 9.205 6.338 7.408 7.358 8.620 5.640
(Nguồn: Bộ Công Thương)
Xăng dầu thƣờng đƣợc nhập từ các quốc gia nhƣ Singapore, Thái Lan, Hàn Quốc và Nhật Bản. Các cảng nhập xăng dầu tại Việt Nam bao gồm
Quảng Ninh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Vũng Tàu và Thành phố Hồ Chí Minh. Từ các cảng nhập này, xăng dầu sẽ đƣợc vận chuyển tới các kho chứa thứ cấp nằm dọc bờ biển hay sâu trong nội địa bằng đƣờng thủy. Sau đó xăng dầu sẽ đƣợc phân phối bằng đƣờng bộ trực tiếp tới khách hàng mua bồn (khách mua cả bồn, téc to) và các điểm bán lẻ.
Bảng 3.2. Cơ cấu nhập khẩu xăng tiêu dùng nội địa
Năm Tổng
(1.000m3/tấn) Xăng Diesel Mazut Dầu
hỏa ZAl
2012 9.205 3.480 4.264 896 368 533
2013 7.408 3.589 3.074 283 145 317
2014 8.620 3.985 4.048 254 152 181
(Nguồn: Bộ Công Thương)
Hoạt động kinh doanh xăng dầu trừ khâu nhập khẩu là lĩnh vực kinh doanh có sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế. Lực lƣợng tƣ nhân tham gia vào việc bán lẻ tới ngƣời tiêu dùng cuối cùng có tỷ trọng đáng kể, đặc biệt đối với vùng thị trƣờng cạnh tranh cao nhƣ thành phố, đồng bằng thì thành phần kinh tế tƣ nhân tham gia bán lẻ cao hơn kinh tế nhà nƣớc kể cả mật độ lẫn tỷ trọng tiêu thụ hàng hoá. Đối với các lĩnh vực phụ trợ cho hoạt động kinh doanh xăng dầu nhƣ vận tải, kinh doanh bồn bể chứa vào những năm đầu của cơ chế thị trƣờng hầu nhƣ thuộc về các doanh nghiệp nhà nƣớc thì sau này thành phần kinh tế tƣ nhân cũng từng bƣớc thâm nhập và phát triển với số vốn đầu tƣ khá lớn, nhất là lĩnh vực vận tải biển nội địa và viễn dƣơng. Cho đến nay cả nƣớc đã thiết lập mạng lƣới trên 290 tổng đại lý và đại lý với khoảng 10.000 cửa hàng bán lẻ, trong đó khoảng 8000 cửa hàng bán lẻ thuộc đại lý và tổngđại lý và khoảng 2000 cửa hàng thuộc các doanh nghiệp đầu mối. Hệ thống mạng lƣới này đƣợc phân bổ trên phạm vi cả nƣớc, đáp ứng yêu cầu tiêu dùng, góp phần ổn định thị trƣờng, đồng thời thiết lập mối quan
hệ thƣơng mại có hệ thống giữa doanh nghiệp kinh doanh nhập khẩu với Tổng đại lý/ đại lý tạo điều kiện để cơ quan quản lý nhà nƣớc và ngƣời tiêu