4. Những bất cập trong công tác quản lý tài nguyên khoáng sản rắn ở Việt Nam hiện
4.2. Những bất cập trong tổ chức thực hiện
Sở hữu trên 5000 điểm mỏ với hơn 60 loại khoáng sản khác nhau nên thật không khó lí giải vì sao ngành khai khoáng tại Việt Nam lại phát triển nhanh tới vậy. Số lượng các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này tăng trung bình hơn 21%/năm, đồng nghĩa với việc tăng nhanh lượng giấy phép được cấp.
Theo thống kê, chỉ trong vòng 3 năm từ 2005 đến 2008, các địa phương đã cấp hơn 3.880 giấy phép khai thác khoáng sản, nhiều gấp 10 lần so với số lượng giấy phép mà các bộ cấp trong 12 năm từ 1996 đến 2008. Điều đáng ngại là hoạt động cấp phép không theo quy hoạch, cấp phép vượt quy hoạch và chồng chéo quy hoạch vẫn diễn ra ở nhiều nơi trong khi đội ngũ và năng lực các cơ quan chuyên môn lại có hạn nên việc quản lí hoạt động khai khoáng trở nên khó kiểm soát. Đó là chưa kể tới thực trạng nhiều doanh nghiệp tuy không đủ năng lực, không có hồ sơ thiết kế mỏ, không làm báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc nếu có cũng chỉ là chiếu lệ… nhưng vẫn được cấp phép. Thậm chí không ít mỏ khoáng sản có trữ lượng lớn đã bị xé lẻ để tiện
bề cho việc cấp phép ở địa phương. Cá biệt, một số trường hợp khai thác trái phép còn được “bảo kê” bởi các cán bộ cơ sở, khiến công tác xử lý trở nên dai dẳng, khó giải quyết.
Hệ lụy từ việc cấp phép tràn lan kết hợp với các khâu khai thác sử dụng công nghệ cũ, khai thác thô, manh mún khiến nguồn tài nguyên khoáng sản bị tổn thất nghiêm trọng. Thống kê của Viện Tư vấn phát triển (CODE) cho thấy, tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác hiện ở mức rất cao, đặc biệt là tại nhiều mỏ do địa phương quản lý. Theo đó, tổn thất khai thác than hầm lò lên tới 40 – 60%, khai thác apatit là 26 – 43%, quặng kim loại 15 – 30%, vật liệu xây dựng từ 15 – 20%… Đối với các mỏ vừa và nhỏ, sự thất thoát không chỉ dừng lại ở một vài chục phần trăm mà nguy cơ mất mỏ là rất nghiêm trọng. Điều này dễ thấy nhất trong hoạt động khai thác vàng khi mà độ thu hồi quặng vàng chỉ đạt 30 – 40%, số còn lại đều nằm tại bãi thải.
Sự lãng phí tài nguyên trong hoạt động khai thác cộng với sự yếu kém trong công tác quản lí cùng những kẽ hở trong cơ chế giám sát cũng tất yếu khiến nguồn ngân sách nhà nước bị thất thu.
Trong khi tổng vốn đầu tư cho ngành khai thác khoáng sản chiếm vị trí cao so với nhiều ngành và lĩnh vực kinh tế thì hiệu quả đóng góp vào tăng trưởng GDP của ngành này lại chưa tương xứng. Bằng chứng là trong giai đoạn từ 2005 đến 2008, tổng vốn đầu tư cho ngành khai thác đứng vị trí thứ 5/18 ngành và lĩnh vực nhưng hiệu quả đóng góp cho nền kinh tế chỉ đứng thứ 8.
Hiện nay, nguồn thu trực tiếp từ việc khai khoáng vẫn dựa chủ yếu vào thuế tài nguyên khoáng sản. Doanh nghiệp tự kê khai sản lượng khoáng sản thực tế khai thác hàng năm và cơ quan chức năng sẽ lấy đó làm cơ sở cho việc tính thuế tài nguyên khoáng sản. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều trường hợp báo cáo chưa đúng sản lượng khai thác gây thất thoát nguồn thu ngân sách. Việc duy trì phương thức tính thuế tài nguyên dựa theo hóa đơn xuất của doanh nghiệp cũng có thể dẫn tới tình trạng doanh nghiệp bắt tay với đối tác ghi giá trên hóa đơn thấp hơn so với giá thực tế nhằm trốn thuế và các loại phí liên quan.
Tại Điện Biên, một số doanh nghiệp còn mượn cớ “đang trong thời kì thiết kế mỏ” để trốn nghĩa vụ nộp thuế dù trước đó họ đã tiến hành khai thác từ lâu. Đây cũng là một trong những lí do khiến địa phương này chỉ thu được vỏn vẹn gần 3 tỉ đồng tiền thuế khai thác khoáng sản trong suốt 3 năm (2007 – 2010) dù có tới gần 90 điểm mỏ được cấp phép khai thác đủ các loại khoáng sản từ vàng cốm, vàng sa khoáng đến than, chì, kẽm, sắt, bauxit, antimon, đá vôi, cát sỏi…
Bất cập không chỉ dừng lại ở câu chuyện tổn thất tài nguyên và nguồn thu ngân sách mà hệ lụy từ việc cấp phép khai thác khoáng sản tràn lan cũng khiến nhiều hộ gia đình điêu đứng vì thiếu hoặc mất hẳn đất sản xuất. Phần lớn các mỏ khai thác tại một số địa phương chưa xây dựng bãi thải theo đúng quy định, gây bồi lấp dòng chảy, ruộng vườn; làm thu hẹp diện tích đất lâm nghiệp; gây hỏng cầu cống, đường sá… Một số ít doanh nghiệp tuy thực hiện đền bù hoặc đưa máy móc vào dọn dẹp đất thải nhưng nhiều vướng mắc vẫn chưa ngớt phát sinh, liên quan trực tiếp đến việc bồi thường và cải tạo đất.
Tuy nhiên, hậu quả tiêu cực về môi trường có lẽ vẫn là điều đáng lo ngại nhất bởi sẽ phải mất một nguồn kinh phí vô cùng lớn và trong một thời gian vô cùng dài thì mới mong khắc phục được một phần hậu quả. Không chỉ làm phát sinh các chất thải nguy hiểm, hoạt động khai thác khoáng sản trong nhiều trường hợp còn gây ô nhiễm không khí, nguồn nước; làm mất đa dạng sinh học; tàn phá rừng; sa mạc hóa đất đai; gây bồi lấp, sụt lún, phá vỡ cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử… Càng đáng lo hơn khi hầu hết hoạt động khai thác khoáng sản hiện tập trung chủ yếu ở các vùng núi và trung du khiến phạm vi tác động sâu rộng, ảnh hưởng nghiêm trọng đến các vùng rừng và diện tích đất rừng xung quanh khu vực khai thác. Không ít những doanh nghiệp còn lợi dụng việc triển khai dự án để thọc sâu vào các khu vực cấm thuộc vườn quốc gia, khu bảo tồn nhằm tìm vàng và sa khoáng, gây bao hệ lụy khôn lường, điển hình là vụ khai thác vàng mới xảy ra tại VQG Ba Vì (Hà Nội); khai thác vàng trong vùng lõi VQG Pù Mát (Nghệ An), Khu Bảo tồn thiên nhiên Kim Hỷ (Bắc Kạn), Khu Bảo tồn thiên nhiên Pù Huống (Nghệ An); khai thác thạch anh hồng ở VQG Chư Yang Sin (Đăk Lăk)…
Có thể nói, bên cạnh một số doanh nghiệp làm ăn khá nghiêm chỉnh thì còn tồn tại không ít những đơn vị chỉ biết chạy theo lợi nhuận mà bất chấp mọi hệ lụy có thể gây ra đối với môi trường và đời sống dân sinh. Hiện mỗi địa phương vẫn còn tồn tại hàng trăm điểm khai thác tự phát, nhỏ lẻ, khiến môi trường nơi nơi bị hủy hoại, tài nguyên thì cạn kiệt. Rất nhiều bằng chứng cho thấy, nơi nào giàu tài nguyên khoáng sản, nơi đó dễ phát sinh những mâu thuẫn, xung đột về lợi ích kinh tế và lợi ích môi trường.
Ông Bùi Cách Tuyến – Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận xét: các hoạt động khai thác, chế biến quy mô nhỏ đang diễn ra khá phổ biến, phát triển nhiều về số lượng nhưng đóng góp không đáng kể cho phát triển kinh tế đất nước. Đó là chưa kể, trên cả nước còn rất nhiều mỏ đá vôi và đá xây dựng khai thác bằng nổ mìn và thủ công. Quy trình khai thác đá còn lạc hậu, không có hệ thống thu bụi.
Công tác điều tra cơ bản địa chất, đánh giá tiềm năng về tài nguyên khoáng sản còn phát triển chậm, chưa đi trước một bước theo yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội; chủ yếu mới điều tra, đánh giá khoáng sản ở phần trên mặt hoặc đến độ sâu 50 - 100 m trên một số diện tích; một số loại khoáng sản chưa được đánh giá tiềm năng, còn thiếu số liệu để quản lý và quy hoạch quản lý, sử dụng tài nguyên khoáng sản. Công tác điều tra địa chất khoáng sản biển mới ở giai đoạn bước đầu, chưa ra ngoài độ sâu 100 m nước.
Việc đầu tư thiết bị kỹ thuật hiện đại phục vụ điều tra địa chất - khoáng sản còn chậm, nhất là các thiết bị để điều tra, đánh giá tiềm năng khoáng sản dưới sâu; thiết bị hiện có chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu. Số cán bộ kỹ thuật trẻ, có năng lực, kinh nghiệm chuyên môn, sử dụng thành thạo ngoại ngữ và công nghệ mới chưa nhiều. Các đơn vị địa chất còn phân tán cả về lao động và thiết bị nên hiệu quả và năng suất lao động chưa cao.
Một số khoáng sản mới được phát hiện ở nước ta chưa được nghiên cứu điều tra đầy đủ; quá trình điều tra nghiên cứu thường mang tính dàn trải nên việc xác định tiềm năng, giá trị sử dụng, định hướng sử dụng một số loại khoáng sản chưa thực sự rõ ràng; việc nghiên cứu, phân tích sinh khoáng chủ yếu dựa vào các tài liệu nghiên cứu điều tra trên mặt, thiếu nghiên cứu điều tra đánh giá quặng ẩn sâu; chưa đầu tư nghiên
cứu, điều tra đánh giá tiềm năng và công nghệ chế biến quặng nghèo, quặng xấu trong điều kiện tài nguyên, khoáng sản ngày càng cạn kiệt.
Công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản nước ta phát triển còn ở mức độ thấp, chưa khai thác triệt để, chưa sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản. Tình trạng "dễ làm - khó bỏ" khai thác không theo quy hoạch, không theo thiết kế được duyệt đã giảm nhưng vẫn còn diễn ra; tổn thất khoáng sản trong quá trình khai thác và chế biến còn ở mức cao, chưa kiểm soát được nhất là đối với các mỏ khoáng sản kim loại. Điều này dẫn tới tài nguyên khoáng sản nhanh chóng bị cạn kiệt.
Ngoại trừ các doanh nghiệp thuộc các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, các doanh nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản hầu hết có quy mô nhỏ, trung bình nên thiếu vốn, khó khăn trong việc đầu tư công nghệ và thiết bị tiên tiến. Trong khi đó, hoạt động khoáng sản, nhất là thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản kim loại đòi hỏi vốn đầu tư lớn, có nhiều rủi ro nên gặp không ít khó khăn cho việc thăm dò để tìm ra mỏ mới.
Số lượng các dự án chế biến sâu khoáng sản chưa nhiều, trình độ công nghệ chưa cao; hệ thu hồi thấp, chưa có công nghệ thu hồi triệt để khoáng sản đi kèm với khoáng sản chính.
Một số loại khoáng sản như thiếc sa khoáng, chì - kẽm, mangan do đã khai thác lâu năm, trữ lượng đã và đang dần cạn kiệt, hoặc còn lại không nhiều, cần phải tiếp tục đầu tư thăm dò mở rộng trên mặt và bổ sung phần trữ lượng dưới sâu nhưng chưa được các doanh nghiệp thực sự quan tâm đầu tư.
Tình trạng khai thác khoáng sản trái phép vẫn còn xảy ra khá phổ biến, nhất là đối với khoáng sản quí hiếm, khoáng sản kim loại, cát sỏi lòng sông. Hậu quả của tình trạng này là gây mất an toàn lao động, trật tự trị an và ảnh hưởng xấu đến môi trường, môi sinh. Điều này dẫn tới việc tài nguyên khoáng sản nhanh chóng bị cạn kiệt; tình trạng lãng phí trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản còn khá phổ biến; tài nguyên nước dưới đất, môi trường, cảnh quan ở nhiều khai trường bị suy thoái nghiêm trọng, chậm được khắc phục. Việc bảo vệ, giữ gìn nguồn tài nguyên khoáng sản chưa được thực hiện đúng với yêu cầu của chủ trương, chính sách, pháp luật đã ban hành.
Điều kiện lao động trong một số doanh nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản chậm được cải thiện, mức độ lao động còn nặng nhọc; năng suất lao động và thu nhập của người lao động còn thấp. Tình trạng mất an toàn lao động chậm được khắc phục; mức độ tai nạn lao động chết người nghiêm trọng còn khá cao, đặc biệt trong khai thác than còn xảy ra một số vụ tai nạn lao động làm chết nhiều người.
Theo Thứ trưởng Bộ Xây dựng Nguyễn Trần Nam, sản lượng khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng năm 2011 đã tăng gấp đôi năm 2006. Việc khai thác hầu hết còn thiếu quy hoạch, quy mô nhỏ, manh mún (một mỏ có tới 12-13 doanh nghiệp khai thác); công nghệ thiết bị lạc hậu, hàm lượng công nghệ trong các sản phẩm đưa ra thị trường cũng như xuất khẩu còn thấp, chủ yếu là xuất thô. Như vậy, thiếu tính bền vững, tàn phá môi trường, ô nhiễm nguồn nước, gây bức xúc trong xã hội, nhân dân.
Đánh giá về công tác quản lý môi trường trong hoạt động khoáng sản, PGS-TS Nguyễn Cảnh Nam (Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam) cho rằng, việc tính phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản dựa theo sản lượng khai thác do doanh nghiệp tự kê khai đang là kẽ hở lớn về pháp lý. Bởi lẽ, các doanh nghiệp thường kê khai mức sản lượng thấp hơn nhiều so với thực tế. Trong khi đó, hầu như không có cơ chế giám sát sản lượng hoặc việc giám sát còn lỏng lẻo, dẫn đến ngân sách địa phương thất thu một khoản đáng kể. Hơn nữa, mặc dù Luật Khoáng sản sửa đổi có hiệu lực từ ngày 1/7/2011, nhưng văn bản dưới luật vẫn chưa được ban hành; tiến độ soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật còn chậm.
Nguyên nhân của hạn chế, yếu kém
Tồn tại, hạn chế trong lĩnh vực điều tra cơ bản địa chất, đánh giá tiềm năng khoáng sản chủ yếu là do mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động chậm được đổi mới và nguồn kinh phí đầu tư của Nhà nước còn rất thấp, chưa phù hợp với chính sách đầu tư Nhà nước còn thiếu chính sách, chế độ hợp lý để duy trì, đào tạo, phát triển nguồn nhân lực.
Việc đầu tư công nghệ, thiết bị kỹ thuật hiện đại, ứng dụng khoa học - công nghệ mới phục vụ khai thác, chế biến khoáng sản chưa được các cấp, các ngành, nhất là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, quan tâm đúng mức.
Tình trạng khai thác, xuất khẩu khoáng sản trái phép vẫn chưa được khắc phục triệt để là do: ý thức chấp hành pháp luật về khoáng sản của một số tổ chức, cá nhân còn thấp; chính sách và công tác quản lý nhà nước vẫn còn có bất cập. Điều này dẫn đến hoạt động khai thác khoáng sản, cũng như chế biến và xuất khẩu, của nước ta hầu như phụ thuộc vào nhu cầu, thị trường khoáng sản của nước ngoài; mặt khác, công tác thanh tra, kiểm tra khai thác tài nguyên khoáng sản có nơi, có lúc còn bị buông lỏng.
Vấn đề kinh tế hoá, xã hội hoá các hoạt động khoáng sản còn chậm được nghiên cứu; việc mở rộng hợp tác với các nước phát triển có trình độ khoa học - công nghệ hiện đại về hoạt động khoáng sản còn thiếu sự quan tâm.
Một số cơ quan quản lý nhà nước, ở Trung ương cũng như ở địa phương, có năng lực chuyên môn còn yếu, chưa đủ năng lực thẩm định, phản biện các dự án đầu tư trong lĩnh vực khoáng sản, nhất là của nhà đầu tư nước ngoài. Một bộ phận cán bộ quản lý nhà nước về khoáng sản còn nhận thức chưa đầy đủ, vì lợi ích cục bộ địa phương; mặt khác, năng lực tài chính, quản lý của không ít chủ đầu tư còn hạn chế.
CHƯƠNG III
NHỮNG KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN
RẮN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Để quản lý và khai thác các nguồn tài nguyên khoáng sản, góp phần phát triển kinh tế-xã hội đã có nhiều chính sách về khoáng sản được ban hành như Nghị quyết số 02-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030; Nghị quyết 103/ NQ – CP về việc ban hành Chương trình hành động của Chính phủ và quyết định 2427/QĐ-TTg phê duyệt chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 của thủ tướng chính phủ; Luật Khoáng sản năm 2010; Pháp lệnh thuế tài nguyên 1998; Nghị định 63/2008/NĐ-CP về hướng dẫn thu phí bảo vệ môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản; Nghị định 71/2008/NĐ-CP về ký quỹ bảo vệ môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản; và các quy hoạch phân vùng, thăm dò, khai thác, chế biến