7. Kết cấu của đề tài
1.3 Mô hình và kinh nghiệm tổ chức thu thuế ở một số nước
Tổ chức bộ máy ngành thuế là một trong những nội dung công tác quản lý thu NS có vị trí cực kỳ quan trọng, là điều kiện tiên quyết để đưa các luật thuế
vào đời sống kinh tế - xã hội một cách có hiệu quả.
Việc tổ chức bộ máy ngành thuế sao cho gọn nhẹ lại đạt hiệu suất công tác cao trong bối cạnh phải triển khai một hệ thống thuế đa dạng liên quan đến
nhiều đối tượng trong xã hội là cả một vấn đề hàm chứa nhiều nội dung phức
tạp. Nội dung tổ chức bộ máy ngành thuế bao gồm:
- Lựa chọn mô hình bộ máy:Trên phương diện lý thuyết mô hình bộ máy
thuế phải đạt được hai tiêu chuẩn quan trọng.
+ Gọn nhẹ, tiết kiệm.
+ Có khảnăng thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các luật thuế của NN.
Trong việc lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy ngành thuế cần phải xem xét
mô hình đó trong mối quan hệ với các cơ quan chức năng khác trong bộ máy
công quyền.
Về vấn đề này, trên thế giới thường có hai mô hình.
+ Mô hình ngành thuế trực thuộc sự quản lý trực tiếp của Bộ trưởng Bộ
Tài chính bao gồm quản lý cả thu và chi.
Mô hình này có ưu điểm là với chức năng quản lý và chịu trách nhiệm toàn
bộ các vấn đề tổ chức Nhà nước (TCNN) của Bộ trưởng Bộ Tài chính sẽ tạo điều kiện cho việc điều hành các vấn đề TCNN của Bộ trưởng thuận lợi. Công tác chỉ đạo ngành thuế của Bộ trưởng sẽ sâu sát hơn. Tuy nhiên, dù sao đi nữa đứng về
mặt tâm lý người ta vẫn thấy vai trò của ngành thuế còn có mặt hạn chế.
+ Mô hình ngành thuế đặt dưới sự chỉ đạo của Bộ thu. Ở đây không có
khái niệm Bộ Tài chính, mà nhiệm vụ thu chi của NSNN được đặt dưới sự chỉ đạo của hai bộ: Bộ thu và Bộ chi.
Ưu điểm của mô hình này là sự chỉ đạo về công tác thuế sẽ sâu sát hơn,
song việc quản lý thực thu - chi NSNN trong thực tiễn thiếu sự gắn kết, làm cho sựđiều hành TCNN sẽ gặp khó khăn.
Có thể diễn tả một cách gắn gọn hai mô hình trên bằng hai sơ đồ1.1 và sơ đồ 1.2:
Sơ đồ 1.1: Mô hình ngành thuế trực thuộc Bộ Tài chính
Sơ đồ 1.2: Mô hình ngành thuế trực thuộc Bộ Thu
Thủtướng
Bộtrưởng chi
Hội đồng
Bộtrưởng
Bộtrưởng thu
Thu NS Chi ngân
sách Ngành thuế và hải quan Chính sách thuế XD NSNN Kiểm soát chi NS Chi NS Chính phủ Bộ Tài chính Tổng cục thuế Tổng cục hải quan 27
Từ thực tế trên cho thấy rằng ngành thuế không nên là tổ chức độc lập với Bộ Tài chính. Chính sách tài khóa là một công cụ quan trọng trong điều hành vĩ
mô nền kinh tế, hơn thế nữa chính sách tài khóa lại vô cùng nhạy cảm do vậy, Bộtrưởng Bộ Tài chính phải là người năng động điều hành toàn bộ các khâu mô hình 1.1 đặc biệt phù hợp với nền kinh tế của Lào hiện nay.
Tuy nhiên mặc dù ngành thuế trực thuộc BộTài chính song các nước nói chung và Lào nói riêng ngành thuế vẫn có tính độc lập tương đối. Nó thể hiện ở
chỗ về vấn đề tổ chức ngành thuế hiện hành hệ thống ngành dọc từ Trung ương
đến địa phương trực tiếp tiến hành mọi công việc liên quan trong lĩnh vực thuế.
Cục trưởng Cục thuế hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính
về cơ chế hành thu, tổ chức, về số thu và các vấn đề khác có liên quan. Về vấn
đề NS ngành thuế được phép xây dựng quỹ NS ngành riêng theo quy định. Quỹ
này được hình thành từ nguồn chi thường xuyên cho NSNN cùng cấp với nguồn
trích thưởng trên tổng số thu, tổng số truy thu hay các nguồn hỗ trợ từ các địa
phương. Các nguồn khác đó là nguồn để đầu tư trang bị, hiện đại hóa ngành
thuế.
Ngoài ra trong việc lựa chọn mô hình tổ chức ngành thuế cũng cần phải
xem xét đến mối quan hệ khác như: Mối quan hệ giữa ngành thuế với hải quan,
quan hệ chỉđạo ngay trong ngành thuế.
Về mối quan hệ ngành thuế và chính quyền địa phương.
Trước thời kỳ cải cách, hầu hết tại các nước, cơ quan thuế là một bộ phận trong bộ máy chính quyền các cấp, chịu sự quản lý và điều hành chung của chính quyền địa phương. Theo mô hình này ngành thuế sẽ được sự chỉ đạo trực tiếp của chính quyền các cấp, việc triển khai thực hiện chính sách thuế và thực hiện tính nghiêm minh của luật được tiến hành thuận lợi hơn. Tuy nhiên do trực thuộc chính quyền địa phương nên việc triển khai thực hiện đồng bộ chính sách thuế trên toàn quốc sẽ gặp khó khăn hơn, thiếu sự chỉ đạo thống nhất từ Trung
ương đến cơ sở. Việc chỉđạo thu của địa phương nhiều khi mang tính các bộđịa
phương, mang nặng tính địa phương chủ nghĩa do vậy, nó sẽ thiếu tính thống
nhất linh hoạt khi cần thiết nhằm điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế thông qua hệ
thống chính sách thuế. Chính vì vậy; khi tiến hành cải cách đối với đa số quốc gia, việc đầu tiên là tổ chức thống nhất ngành thuế thành hệ thống dọc từ Trung
ương đến địa phương nhằm tập trung nguồn thu vào NSNN. Tuy nhiên trong
quá trình thống nhất tổ chức theo ngành dọc từ Trung ương đến cơ sở, do tính chất phức tạp của công tác hành thu và thực thi luật thuế cần thiết có sự phối hợp của chính quyền địa phương do đó chính quyền địa phương vẫn có ảnh
hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả công tác thuế và tổ chức chỉ đạo cơ
quan thuếđịa phương.
Việc tập trung tổ chức ngành thuế từ Trung ương đến cơ sở theo ngành
dọc độc lập với chính quyền địa phương là cần thiết nhằm tập trung quyền lực
điều tiết kinh tếvĩ mô vào trong tay chính quyền Trung ương. Tuy nhiên mức độ
độc lập đến đâu còn tùy thuộc vào mô hình tổ chức bộ máy NN của mỗi quốc
gia.
Ví dụ:
+ Đối với các nước có mô hình tổ chức NN liên bang (Đức, Thụy sỹ...) thì
chính quyền địa phương như các bang cũng có quyền lực rất lớn về tài chính. Chính do sự phân quyền độc lập tương đối như vậy nên giữa các bang cũng có các tổ chức thuế tương đối độc lập với nhau trên cơ sở một pháp luật thuế chung cho quốc gia. Căn cứ vào luật NS cơ quan thuế các bang có thể tổ chức quản lý thu thuế riêng của bang như thuếđất, thuế tài sản...
+ Đối với các nước có mô hình tổ chức NN Trung ương tập quyền ( như
Việt Nam, Lào ...) thì hầu hết quyền lực về thuế tập trung và trong tay chính
quyền Trung ương đặc biệt là quyền tài phán và kiểm soát hành thu thuế. Cơ
quan thuế Trung ương phải kiểm soát được toàn bộ cơ cấu tổ chức, quy trình quản lý thuế trên toàn quốc, việc bổ nhiệm cán bộ thuế địa phương, tổ chức thuế
địa phương kể cả toàn bộ NS chi cho bộ máy thuếở từng địa phương.
Về mối quan hệ giữa ngành thuế và hải quan đối với các nước có mô hình nền kinh tế kế hoạch tập trung, ngành thuế và hải quan luôn là hai tổ chức riêng
biệt độc lập. Mô hình này xuất phát từ cơ chế quản lý của các nước này, do nền
kinh tế vận hành theo kế hoạch đã định do đó Hải quan chủ yếu đảm nhiệm vai trò kiểm soát hoạt động ngoại thương (xuất nhập khẩu) hơn thế nữa quan hệ
ngoại thương lại chủ yếu tập trung vào một số nước nhất định (chỉ định sẵn) có
quan hệ ngoại giao. Do vậy hoạt động ngoại thương mang tính chất hạn hẹp, đơn
thuần. Hoạt động kiểm soát, quản lý ngoại thương của hải quan chủ yếu thông qua các chính sách ngoại thương phi thuếquan như hạn ngạch trao đổi hàng hóa
và các quy định phi thuế quan khác.
Trong thời kỳ nền kinh phát triển, các nước đang chuyển dần từ cơ chế
quản lý chỉ huy, mệnh lệnh, kế hoạch cứng nhắc sang một nền kinh tế được điều tiết bằng các chính sách kinh tế vĩ mô. Từ chỗ quan hệ hạn hẹp với một số nước chỉ định trong khối sang thực hiện đa phương hóa quan hệ ngoại thương theo
nguyên tắc hoạt động của cơ chế thị trường. Chính vì vậy, các chính sách quản lý ngoại thương thông qua hạn ngạch phi thuế quan được chuyển sang quản lý
xuất nhập khẩu thông qua chính sách điều tiết bằng thuế quan (thuế xuất nhập
khẩu).
Với chức năng quản lý hàng hóa xuất nhập khẩu ngành Hải quan lúc này
đảm nhận thêm chức năng thu thuế xuất nhập khẩu số thu về thuế xuất nhập
khẩu của các nước này thường chiếm khoảng 25 - 30% tổng số thu NS quốc gia.
Ngoài chức năng trên hải quan còn với tư cách là hàng rào biên giới về kinh tế, nó còn nhiều chức năng khác như chống buôn lậu bảo vệ hàng hóa trong nước, bảo vệ và quản lý tài sản quý hiếm của quốc gia... Lúc này Hải quan trở thành một ngành quan trọng, có quyền lực rất lớn.
Trong thời đại ngày nay, trong xu hướng tự do hóa thương mại thế giới, mở cửa quan hệ với tất cả các nước trong khu vực và trên thế giới nguyên tắc
bình đẳng cùng có lợi theo các chương trình khu vực mậu dịch tự do như: EU,
AFTA, NAFTA, WTO. Các nước dần dần buộc phải cắt giảm hàng rào thu về
thuế xuất nhập khẩu do ngành hải quan đảm nhiệm ngày càng suy giảm và mất dần vai trò trong kết cấu thu NS. Trong khi đó để bù lại những thiếu hụt NS do việc cắt giảm hàng rào thuế quan đem lại, các chính phủ buộc phải đề cao thuế
tiêu dùng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế doanh thu, thuế GTGT đối với hàng hóa xuất nhập khẩu do vậy chức năng quản lý thu thuế nội địa lại có xu hướng gia
tăng. Trong bối cạnh như vậy để việc quản lý thuế được thống nhất, có hiệu quả,
vấn đềđặt ra đối với các quốc gia là nên sát nhập như vậy sẽ tạo điều kiện quản
lý ĐTNT chặt chẽ hơn, thống nhất từ khâu nhập khẩu, sản xuất, tiêu thụ hay
xuất khẩu. Tạo điều kiện cho việc thanh quyết toán tiền thuế, việc báo cáo của
các ĐTNT được thuận lợi hơn. Tuy nhiên do chức năng cụ thể của hai ngành có
khác nhau, quy trình quản lý hải quan và quy trình quản lý thuếcũng có sự khác nhau do vậy việc thống nhất giữa hai ngành là một vấn đề lớn và không dễ dàng
thực hiện, tuy nhiên trong quá tính đổi mới hiện nay, khi quy trình quản lý thuế
được hiện đại hóa từng bước, việc sát nhập giữa hai ngành là một tất yếu khách quan.
Về quản lý trong nội bộ ngành thuế.
Trong quá trình thống nhất tổ chức ngành thuế, vai trò quyền lực và vấn đề
tổ chức cơ quan thuế Trung ương là một vấn đề vô cùng quan tâm. Mục đích tối
ưu là nhằm tập trung quyền lực thống nhất trong công tác quản lý thuế theo pháp
luật. Trên thế giới hiện nay có hai mô hình tổ chức ở hai mức độ khác nhau sau:
Hình thức thứ nhất là, hình thức tổ chức cơ quan thuế Trung ương theo
nguyên tắc tập thểlãnh đạo, ở hình thức này, cơ quan thuế Trung ương hình thành
nên một hội đồng các Tổng cục trưởng trong đó có một Chủ tịch hội đồng và nhiều thành viên trong hội đồng phụ trách các khu vực, địa phương khác nhau.
Hội đồng hoạt động theo nguyên tắc đa số phiếu nhận, nó hình thành phù hợp với
cơ chếNN liên bang, nơi chính quyền các bang, các địa phương có quyền lực lớn.
Tuy nhiên đây cũng có thể là một mô hình trung gian trước khi đạt được một sự
thống nhất quyền lực tập trung đối với các nước đang chuyển đổi.
Hình thức thứ hai, được đa số các nước có mô hình quản lý NN Trung
ương tập trung quyền áp dụng, đó là mô hình tổ chức cơ quan thuế Trung ương
theo nguyên tắc cá nhân lãnh đạo. Trong mô hình này cơ quan thuế có một định
thế Tổng cục trưởng chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính và chính
phủ về công tác quản lý và tổ chức hành thu.
Trên cơ sở nhìn nhận các mối quan hệ trong mô hình lựa chọn, từ đó các
nước xây dựng mô hình tổ chức cụ thể ngành thuế theo những cách thức khác nhau phù hợp với đặc điểm từng quốc gia.
Tổ chức bộ máy ngành thuế là nội dung quan trọng trong quá trình cải cách hành chính thuế, qua việc xây dựng bộ máy ngành thuế phù hợp đảm bảo việc tổ chức quản lý thuế một cách chặt chẽ, có hiệu quả nhất, phù hợp với xu thế phát triển của nền kinh tế thị trường, hoà nhập với tiến trình hiện đại hóa toàn xã hội. Mô hình tổ chức bộ máy phù hợp sẽ cho phép áp dụng một cách tốt nhất các trang thiết bị khoa học kỹ thuật hiện đại hóa ngành thuế.
Một số nước đang phát triển như các nước: Đông Âu, Việt Nam, Lào
ngành thuế có một sốđặc điểm nổi bật về vấn đề tổ chức như sau:
Thứ nhất: Ngành thuế thường tổ chức theo loại hình ĐTNT hay theo sắc thuế.
Thứ hai: Ngành thuế thường tổ chức gắn với các cấp chính quyền hành
chính địa phương theo địa giới hành chính theo 3 cấp: Trung ương, tỉnh, thành
phố, quận, huyện.
Thứ ba: Ngành thuế ngoài chức năng quản lý thuế còn phảỉ giữ các chức
năng phụ khác như: quản lý chặt chẽ hệ thống ĐTNT, kiểm soát hoạt động nền
kinh tế quốc dân theo các chính sách vĩ mô, việc quản lý theo ĐTNT mà trực tiếp là cán bộ thuế chuyên quản đơn vị chịu trách nhiệm từ việc kê khai, nộp thuế, thanh quyết toán tiền thuế đã tạo điều kiện cho cán bộ thuế tiếp xúc qúa sâu với đơn vị, có quá nhiều quyền tự quyết, tùy tiện trong việc tính thuế, thu thuế và xử lý các vấn đề liên quan đến lĩnh vực thuế. Chính việc tổ chức theo
mô hình như vậy là cơ sởđể phát sinh những tiêu cực trong lĩnh vực thuế, thiếu
sự chỉ đạo thống nhất theo nguyên tắc nhất định, thiếu sự giám sát, kiểm tra kiểm soát lẫn nhau giữa các bộ phận trong cơ quan thuế. Hơn nữa việc tổ chức
theo địa bàn hành chính dẫn đến sự can thiệp trực tiếp của chính quyền địa
phương vào công việc chuyên môn của ngành thuế theo lợi ích các bộ các địa
phương.
Theo xu hướng cải cách hiện đại ngành thuế, quy trình quản lý thuế phải
thay đổi cho phù hợp với điều kiện kinh tế hiện đại, phù hợp với việc hiện đại
hóa tối ưu ngành thuếđòi hỏi ngành thuế phải xây dựng một mô hình mới hợp lý
hơn, hiệu quả hơn. Trên thực tế hiện nay các nước tiên tiến đang áp dụng mô
hình tổ chức ngành thuế, theo mô hình chức năng...
+ Mô hình quản lý theo chức năng cho phép chuyên môn hoá sâu cán bộ
thuế, tăng cường hiệu suất quản lý, cho phép cán bộ phát triển theo chuyên môn
của người đó thực hiện.
+ Mô hình quản lý theo chức năng hình thành nên một hệ thống kiểm tra trong nội bộ ngành thuế.
+ Mô hình mới đảm bảo cho việc thực hiện quản lý hữu hiệu hơn tạo điều kiện cho việc ứng dụng khoa học kỹ thuật hiện đại, ứng dụng máy tính vào việc quản lý thuế.
Sơ đồ 1.3: Mô hình quản lý theo đối tượng nộp thuế
Ghi chú:
+ Theo mô hình này, cơ quan thuế hình thành các phòng quản lý theo đối
tượng.
+ Cán bộ chuyên quản lý trong các phòng thực hiện tất cả các chức năng
quản lý tự kê khai, tựtính, đôn đốc thu và kiểm tra.
Áp dụng đối với mốt số quốc gia đang trong quá trình quá độ của cải cách
(mô hình vừa theo đối tượng, vừa theo chức năng).
Sơ đồ 1.4: Mô hình quản lý trung gian
Ghi chú:
+ Mô hình hỗn hợp vừa quản lý theo chức năng, vừa quản lý theo đối tượng.