- Quy định rừ quyền hạn, trỏch nhiệm của cỏc quan địa phương, trỏnh chồng chộo cụng việc và hạn chế quyền lực của cỏc cỏ nhõn đứng đầu, ngăn chặn sự lạm
3.1.3. Chớnh sỏch tuyển bổ, sử dụng, đói ngộ quan lại rừ ràng, hợp lớ
Bất cứ cụng tỏc quản lý nào, yếu tố quyết định nhất là con người. Để cú được những vị quan thanh liờm, tài giỏi cần cú hệ thống chớnh sỏch đồng bộ, toàn diện từ
khõu tuyển chọn đến bổ nhiệm, sử dụng đồng thời cần đói ngộ hậu hĩnh để cỏc quan hết mỡnh cống hiến năng lực.
3.1.3.1. Phương thức tuyển bổ
Cú nhiều phương thức tuyển bổ quan lại như khoa cử, tiến cử, nhiệm tử (ấm sung)... được nhà Nguyễn sử dụng song phương thức tuyển bổ chủ yếu nhất là qua khoa cử. Đõy là phương thức giỳp chọn ra được nhiều vị quan cú tài và đức xứng với chức vụ.
Tuyển quan viờn phải thụng qua thi cử chặt chẽ, quy củ. Cú hai chế độ thi: thi thường khoa và thi bất thường. Thi thường khoa được tổ chức 3 năm một lần, qua 3 cấp thi: thi Hương, thi Hội, thi Đỡnh. Trước hết phải đỗ thi Hương; đỗ thi Hội được ra làm quan, kỡ thi Đỡnh là hỡnh thức thi kiểm tra trỡnh độ của cỏc Nho sinh. Trường hợp đặc biệt: nhà nước vẫn tuyển qua từ thi Hương. Sau khi học ở Quốc Tử Giỏm 3 năm mà thi Hội bị trượt, qua kỡ khảo hạch nếu cử nhõn cú đủ cỏc yếu tố cần thiết sẽ bổ làm Tri Huyện. Thời Nguyễn, giai đoạn đầu, số lượng quan lại qua thi cử ớt do đú nhà nước đó linh động tuyển quan từ cỏc kỡ thi Hương bổ làm tri huyện hoặc huấn đạo. Thi Bất thường được tổ chức khi cú việc vui mừng của hoàng tộc gọi là những kỡ thi õn khoa hoặc chế khoa. Học vị của người đỗ cũng tương đương như Tiến sĩ trong kỡ Đỡnh thớ. Nội dung thi khụng chỉ kiểm tra về kiến thức mà cũn yờu cầu cỏc thớ sinh phải trang bị một kĩ năng cai trị thành thục. Bao gồm: Bài Kinh sỏch (hiểu biết về Nho giỏo); soạn thảo văn bản: chiếu, tấu, sớ (văn bản quy phạm phỏp luật hoặc đề xuất sỏng kiến luật); thơ phỳ; văn sỏch (trỡnh bày về đường lối trị nước).
Về chế độ tuyển lại viờn (những người phụ giỳp cho quan viờn) khụng được đặt thành chế độ tuyển chọn định kỡ. Trong cỏc nha mụn thiếu người nhà nước mới tổ chức tuyển dụng. Nội dung: thi văn, toỏn. Nếu đỗ, bổ nhiệm làm thư lại (giữ giấy tờ sổ sỏch). Sau 3 năm được ghi chộp cụng văn. Sau 3 năm làm điển lại: quản lớ phộp tắc soạn thảo văn bản. Sau 3 năm nữa được phong Đụ lại: quản lớ tất cả lại viờn trong Nha mụn.
Như vậy, phương thức tuyển bổ quan lại dựa trờn tài và đức, tuõn thủ nguyờn tắc chớnh danh, đảm bảo cho quan lại trong nhà nước phong kiến cú kĩ năng cai trị thuần thục và cú một trỡnh độ chuyờn mụn nhất định để thực thi cụng vụ.
Đến thời Nguyễn, hệ thống quan liờu Việt Nam vốn mụ phỏng theo quan chế của cỏc triều đại quõn chủ Trung Quốc đó dần phỏt triển đến mức hoàn bị. Về phẩm trật quan chức được phõn làm chớn phẩm với 18 bậc, cao nhất là chỏnh nhất phẩm và thấp nhất là tũng cửu phẩm. Sau khi thi đỗ, cỏc vị tiến sĩ khụng được bổ dụng chớnh thức ngay mà phải trải qua một thời kỡ tập sự, hoặc bổ về tũng sự tại một viện, bộ hoặc tại tỉnh, huyện. Sau một thời gian (khoảng 3 năm), vị quan hướng dẫn sẽ tõu về triều đỡnh rừ về đức hạnh và năng lực của vị quan tập sự. Tựy vào đú mà ụng ta cú thể được bổ nhiệm chớnh thức. Những quy định đú giỳp quan lại nắm vững cụng vụ, thực hiện đỳng thẩm quyền, ớt để xảy ra sai sút trong quỏ trỡnh làm việc.
Mỗi một quan viờn hoặc lại viờn khi được đề cử những chức vụ và nhiệm vụ nhất định đều gắn liền với trỏch nhiệm, nghĩa vụ cụ thể. Đối với nhà vua phải tuyệt đối trung thành, tụn kớnh, phục tựng vua; phải bỏo cỏo trung thực kết quả cụng việc được giao hoặc lĩnh vực được giao quản lý, phải làm trũn chức trỏch của mỡnh. Đối với nhõn dõn: phải làm cho dõn giàu (phỳ); làm cho dõn nhiều (thứ); và phải giỏo húa dõn chỳng (giỏo). Đối với bản thõn và đồng liờu: Giữ mỡnh thanh liờm; trừng phạt nặng những hành vi ăn hối lộ, sỏch nhiễu của dõn; giữ nghiờm phộp tắc và lễ nghi chốn cụng đường, hũa mục với đồng liờu.
3.1.3.2. Chớnh sỏch bổ dụng
Việc bổ dụng quan lại được tuõn theo một luật lệ rất nghiờm ngặt là Luật Hồi tị cũn gọi là Luật tị hiềm (nghĩa đen là "trỏnh đi"). Mục đớch của Luật này chủ yếu nhằm ngăn ngừa quan lại lạm dụng quyền hành để kết bố kộo cỏnh, õm mưu chống lại triều đỡnh. Đõy cũng là cỏch để thử thỏch khả năng của quan lại. Dưới triều Nguyễn, kinh nghiệm ỏp dụng luật hồi tỵ được nõng thành phương chõm dựng người đú là khi đó dựng người khoa bảng, triều đỡnh thường giao nhiều trọng trỏch khỏc nhau để họ cú điều kiện luõn chuyển, rốn luyện, thử thỏch, mài dũa, trưởng thành. Năm 1831, vua Minh Mạng ban hành luật Hồi tỵ với những quy định chủ yếu như:
- Cỏc quan viờn ở thành, doanh, trấn về kinh vào chầu thỡ cho phộp từ tham biện trở lờn được dự Đỡnh nghị. Nếu trong khi đang bàn, cú việc liờn can đến địa phương mỡnh thỡ phải xin trỏnh mặt.
- Cỏc lại dịch ở cỏc nha mụn, cỏc Bộ, trong Kinh và ngoài cỏc tỉnh, hễ cú bố, con, anh em ruột, anh em con chỳ, con bỏc cựng một chỗ đều phải trớch ra đổi bổ đi nha mụn khỏc (trừ hai ti Chiờm hậu coi về lịch, Hiệu lễ sinh coi về lễ nghi, viện Thỏi y chuyờn chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thỡ khụng ỏp dụng)
- Những lại mục, thụng lại cỏc nha thuộc hạt, phủ, huyện, là người cựng làng, người đó làm ở nha hơn 3 năm trở lờn, thỡ phải chuyển bổ đi làm việc ở nha khỏc
- Những lại mục, thụng lại, ai quờ ở phủ, huyện nào thự cũng khụng được làm việc tại nha mụn của phủ huyện ấy
- Người làm quan khụng được làm quan ở chớnh quỏn (quờ quỏn), trỳ quỏn (nơi cư trỳ lõu dài), quờ mẹ, quờ vợ, thậm chớ nơi đi học lỳc trẻ tuổi
- Người cú quan hệ thụng gia với nhau, quan hệ thầy trũ, quan hệ quờ hương, quan hệ ngụ quỏn...đều khụng được làm quan cựng một chỗ
- Chế độ hồi tị cũng được ỏp dụng nghiờm ngặt trong cỏc kỡ thi Hương, thi Hội [36; tr 204-206]
Đến đời vua Thiệu Trị, nhà vua bổ sung thờm một số điều của luật xử ỏn trong đú cú cỏc quy định ngăn chặn cỏc mối quan hệ đồng hương, bố cỏnh, gia đỡnh, trỏnh tỡnh trạng bao che, thụng đồng để thực hiện những vi tham nhũng, hối lộ, cũng như ngăn ngừa những biểu hiện trự dập người tố cỏo, hoặc cố ý làm sai lệch cỏn cõn cụng lý. Việc khụng ngừng hoàn thiện cỏc quy định phỏp luật trờn đõy một mặt nhằm đảm bảo sự cụng minh trong giải quyết cụng việc nhà nước, hạn chế việc cỏc quan cú quan hệ thụng đồng với người thõn nơi đang làm việc. Bờn cạnh đú, cỏc quy định đú cũn khắc phục tỡnh trạng hà hiếp, ỷ thõn, ỷ thế, nhũng nhiễu làm hại lương dõn.
Luật hồi tị của Việt Nam là sự vận dụng “luật tị hiềm” của Trung Quốc song khụng quỏ khắt khe, phự hợp với thực tế Việt Nam. Luật nhà Thanh ngoài những nội dung tương tự như quan lại khụng được làm việc ở tỉnh nhà, khụng cú họ hàng thõn thớch tại nơi làm việc... cũn cú nhiều quy định khắt khe hơn như: quan lại ở cỏc bộ Hộ và bộ Hỡnh khụng nờn dớnh lớu vào việc thuế khoỏ và tư phỏp của tỉnh nhà. Quan lại cấp tỉnh ở Trung Quốc khụng được làm việc ở tỉnh nhà hoặc giữ chức vụ ở nơi cỏch quờ quỏn của mỡnh trong vũng 500 dặm. Ngoài việc phải “trỏnh” người trong dũng họ, một quan lại cấp tỉnh ở Trung Quốc cũng đặc biệt phải cấm khụng cú ụng bà, chỳ bỏc,
bố vợ, anh vợ, anh em rể, anh em họ ngoại cũng như gia đỡnh trong họ nội làm việc trong bộ mỏy quan liờu ở nơi gần mỡnh làm việc [28; tr 219]. Điều đú thể hiện sự vận dụng linh hoạt của Việt Nam do bộ mỏy quan liờu của nước ta khụng phức tạp như của nhà Thanh.
3.1.3.3. Chế độ khảo khúa và thưởng phạt quan lại
Nhà nước luụn coi trọng cụng tỏc kiểm tra, khảo xột năng lực của quan lại cỏc cấp nhằm đỏnh giỏ, thăng thưởng những người mẫn cỏn, cú năng lực và cú cụng, biếm phạt những quan lại kộm năng lực. Khõm định Đại Nam hội điển sự lệ đó ghi rừ về sỏt hạch quan lại như sau: Cứ 3 năm một lần khảo khúa, tiến hành vào những năm Thỡn, Tuất, Sửu, Mựi. quan văn Tam phẩm trở lờn và quan Tứ phẩm làm việc ở bộ và ở Nội cỏc cựng những Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chớnh, Án sỏt cỏc tỉnh ngoài đều làm bản tự trỡnh bày; cũn ngoài ra từ tứ phẩm trở xuống, cho đến Thất phẩm, và tri phủ, tri huyện, thụng phỏn. Kinh lịch đều do thượng ty xột cụng tội trong 3 năm, chia làm 4 hạng: ưu, bỡnh, thứ, liệt, làm thành danh sỏch những người món lệ. Những Tổng đốc, tuần phủ, bố chớnh, ỏn sỏt và phủ huyện viờn cú dự vào 3 việc gọi quõn, thu lương thuế và xột hỏi hỡnh ỏn lại làm một danh sỏch xột cụng, đều trong hạn thỏng 2 năm ấy đệ lờn. Cỏc viờn lệ khụng dự vào 3 việc núi trờn chỉ căn cứ và bản tự trỡnh bày làm riờng thành một danh sỏch.[5; t2; tr 17]
Lý lịch cũng là một cụng cụ tốt để quản lý quan viờn. Nhà nước yờu cầu cỏc quan phải khai đầy đủ cỏc thụng tin về bản thõn làm cơ sở cho việc khảo xột. Dưới thời Nguyễn, việc này được định ra năm 1817. Để trỏnh việc làm gian dối, tài liệu phải thật chớnh xỏc gồm họ, tờn, tuổi, ghi rừ năm được bổ nhiệm, thang lương, thăng và giỏng. Tất cả cỏc trưởng quan đều phải gửi lớ lịch của mỡnh và của những người dưới quyền làm thành hai danh sỏch gửi lờn bộ Binh và bộ Lại vào thỏng 10 hàng năm. Lý lịch cỏc quan phải cú lời chỳ của trưởng quan về tỡnh hỡnh làm việc của họ. Ngoài sự chớnh xỏc cũn yờu cầu phải rừ ràng. Cỏc tài liệu khi soạn thảo tối đa khụng quỏ 300 chữ để trỡnh bày về chức trỏch, thăng tiến và thưởng, phạt [18; tr 97]
Minh Mạng năm thứ 7 (1826) nghị chuẩn: cỏc nha mụn lớn nhỏ phải đem lớ lịch văn vừ, viờn chức hợp thành một danh sỏch, biờn ghi làm 3 bản, giỏp, ất, bớnh; hằng năm cứ đến kỳ thỏng 4, do bộ Lại phụng nộp, bộ Lại tư ngay cho bộ binh và 2 bộ đều
phỏi cỏc viờn Thiờm sự, Lang Trung, Chủ sự, Tư vụ, Thư lại, hội đồng chiểu biện trong bản dỏnh sỏch ấy, bộ Lại xột lớ lịch của văn viờn, bộ Binh xột lớ lịch của vừ viờn, đều so xột cho xỏc thực, ở bờn dưới chỗ niờn hiệu về bản giỏp, đường quan hai bộ Lại, Binh đều ghi tờn mỡnh, cỏc viờn Thiờm sự, Lang Trung, Chủ sự, Tư vụ, Thư lại của hai bộ ấy đều phải tự tay kớ vào hai bản ất, bớnh; những chố tẩy xoỏ bổ sung đều phải đúng dấu [5; t2; tr 296]
Như vậy, việc khảo xột lớ lịch tuõn theo trỡnh tự rừ ràng, được nhiều đối tượng kiểm định tớnh chớnh xỏc của thụng tin. Người kiểm định phải kớ tờn xỏc nhận vào những nội dung do mỡnh kiểm tra phũng ngừa trường hợp sai sút sẽ tỡm được đớch danh để trị tội. Chớnh điều đú đó làm tăng trỏch nhiệm của cỏc quan khi thi hành cụng vụ, khi đó đúng dấu, kớ tờn phải chắc chắn với cụng việc mỡnh đó làm.
Nhà nước cũng định ra lệ thưởng phạt cụng khai, minh bạch. Thưởng rất hậu với những vị quan thanh liờm, dốc hết sức để hoàn thành cụng vụ đồng thời nghiờm phạt những hành vi lạm quyền và lộng quyền, xõm hại đến sự tồn vong của chế độ, làm đảo lộn trật tự xó hội.
Năm 1837, vua Minh Mạng ra chỉ dụ: “Văn vừ ở trong Kinh, ấn quan cỏc nha và thõn biền phụ thuộc, nếu cú người thanh liờm tiết nghĩa, ấn quan thỡ do viờn đồng sự, thuộc liờu thỡ do quản quan, đều được làm tập riờng, bảo cử tõu lờn. Ở tỉnh ngoài, cỏc thượng ty đốc phủ bố ỏn được cử lẫn với nhau, cỏc viờn phủ chõu huyện thuộc hạt thỡ do đốc phủ bố ỏn bảo cử, lónh binh và quản vệ, quản cơ thỡ do đốc phủ đề đốc bảo cử, người nào dỏm cú a dua, thiờn tư một chỳt nào, thỡ người cử và người được cử, sẽ phõn biệt trị tội. Nếu người ấy sai khi đó được khen thưởng, cất nhắc, lại thay đổi tiết thỏo, phải trị tội nặng hơn, người chủ cử được miễn, như thế thỡ người vỡ nước gõy dựng nhõn tài, khỏi mang lũng sợ sệt rụt rố mà người bị ngừng trệ được tự hiện ra, phong húa liờm khiết cú thể nổi bật ở đời” [1; t5; tr 187]
Đó cú nhiều tấm gương về liờm khiết được trọng thưởng rất hậu. Như Tuần phủ hộ lý Tổng đốc Ninh - Thỏi là Đỗ Quang làm quan thanh liờm chớnh trực, chăm chỉ cẩn thận, truy tặng hàm Lễ bộ Thượng thư, cấp thờm cho tiền tuất 600 quan, lại cấp cho mẹ viờn ấy mỗi thỏng 2 phương gạo, 10 quan tiền, khi chết, cho 100 quan tiền và lục dụng con của viờn ấy.
Đại Nam liệt truyện cũng nờu lờn gương sỏng của Bố chớnh Phỳ Yờn là Tụn Thất Lương, làm quan thanh liờm, sinh kế trong nhà khụng đủ, phủ Tụn nhõn đem việc ấy tõu lờn. Vua bảo rằng: "Lương là dũng dừi nhà vua, nhắc lờn làm quan, trước ở Thanh Hoa về việc bạn đồng liờu riờng nhận của lút, khụng dớnh dỏng chỳt nào, tự đổi đi hạt khỏc, lại biết cẩn thận giữ được tiết liờm, tỳi quan trống rỗng, tiếng khen khắp cả mọi người, đỏng nờn nờu rừ để khuyến khớch phộp làm quan. Vậy thưởng trước cho Lương 100 quan tiền, đợi sau tuyờn triệu khen ngợi, cất nhắc lại thưởng cho con viờn ấy là Tụn Thất Điờu 100 quan tiền để giỳp việc nuụi nấng được đầy đủ" [2; t3; tr 212]
Tuy nhiờn, nhiều trường hợp quan lại tham lam, bũn rỳt của cụng, sỏch nhiễu nhõn dõn đều bị ỏp dụng biện phỏp trừng trị thớch đỏng như truy cứu trỏch nhiệm hỡnh sự, kỷ luật; bồi thường vật chất... (sẽ được phõn tớch ở phần cỏc biện phỏp trừng phạt tham nhũng dưới đõy)
Chớnh sỏch khảo khúa và thưởng phạt rừ ràng đó đạt được nhiều mục đớch: việc kiểm soỏt thường kỡ (3 năm một lần) giỳp kiểm tra việc thực thi cụng vụ của quan lại, khiến quan lại cẩn trọng trong cụng việc và giữ gỡn đạo đức, khụng ngừng nõng cao năng lực làm việc để được thăng thưởng. Thứ hai, quan lại thất đức, việc ăn hối lộ được đưa ra ỏnh sỏng thỡ thúi tham lam khụng thể phỏt triển. Đú cũng là một biện phỏp phũng trừ tham nhũng hữu hiệu.
3.1.3.4. Chế độ đói ngộ quan lại
Biện phỏp chủ yếu trong hạn chế nạn tham nhũng đú là chế độ đói ngộ quan lại. Bởi lẽ, đời sống vật chất và tinh thần được đảm bảo thỡ quan lại mới yờn tõm làm việc và hoàn thành chức phận. Trong nhà nước phong kiến Nguyễn núi riờng và nhà nước phong kiến Việt Nam núi chung, quan lại cú chế độ ưu đói đặc biệt trờn nhiều phương diện. Về phương diện chớnh trị-xó hội: quan lại là tầng lớp được trọng vọng, đề cao trong xó hội- "Ngụi vua là quý, chức quan là trọng". Về kinh tế: quan lại được hưởng bổng lộc cao hơn hẳn so với mức thu nhập của người dõn. Quan lại cũng cú những õn sủng đặc biệt, lệ trớ sĩ: ỏp dụng với quan lại mẫn cỏn, tuổi cao như gia phong tước bậc, cho hưởng nguyờn bổng lộc, cho con chỏu tập ấm, được về quờ an dưỡng. Họ đương nhiờn gia nhập Hội đồng kỡ mục ở làng quờ, được ngồi chiếu trờn ở ngụi tụn quý nhất trong làng [34; tr 103-105]
Dưới triều Nguyễn, cựng với chế độ lương bổng được ban hành, cuối thời Gia Long, nhà vua cũn quy định một khoản cấp thờm ngoài lương bổng để nuụi lũng liờm khiết của quan lại, cũn gọi là tiền dưỡng liờm. Lỳc đầu khoản tiền này chỉ để dành cho quan lại đứng đầu cấp phủ, huyện như tri phủ, tri huyện, bởi theo quan điểm của vua