CÁC BIỆN PHÁP PHềNG CHỐNG THAM NHŨNG THỜI NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802-
3.1.2.Cải cỏch bộ mỏy hành chớnh nhà nước
Trước khi đi vào tỡm hiểu vấn đề, chỳng tụi thấy cần phải làm rừ khỏi niệm cải cỏch bộ mỏy hành chớnh thời phong kiến núi chung và thời Nguyễn núi riờng. Cải cỏch hành chớnh thời phong kiến cần được hiểu với nghĩa rộng hơn ngày nay. Trong khoa học phỏp lý hiện này: quản lý hành chớnh được hiểu là quản lý nhà nước trờn lĩnh vực hành phỏp. Thời phong kiến, khụng cú sự phõn biệt rạch rũi giữa 3 nhỏnh quyền lực nhà nước là lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp. Hoàng đế là người đứng đầu nhà nước, nắm trọn vẹn cả 3 loại quyền lực, cỏc cơ quan nhà nước và quan lại chỉ là bộ phận thừa hành và giỳp việc cho nhà vua. Ba quyền lực ấy là tập trung, thống nhất trong tay một cỏ nhõn. Bờn cạnh đú, cỏc bộ là cơ quan chấp hành, cú quyền nhõn danh hoàng đế ỏp dụng luật lệ hoặc thi hành mệnh lệnh của nhà vua nhưng bộ cũn cú chức năng tư vấn, đề xuất kế hoạch cỏc bộ luật. Trờn ý nghĩa này, bộ vừa là cơ quan hành phỏp vừa cú chức năng tham gia vào hoạt động lập phỏp. Hoạt động tư phỏp thời phong kiến cũng khụng được tiến hành một cỏch độc lập. Ở cỏc địa phương, quyền tư phỏp nằm trong cỏc viờn quan đứng đầu bộ mỏy hành phỏp [20; tr 108-109]. Cho nờn, nếu chỉ hiểu cuộc cải cỏch của cỏc nhà vua thời Nguyễn đặc biệt dưới triều Minh Mệnh là cải cỏch hành chớnh theo khỏi niệm ngày nay thỡ chưa chớnh xỏc. Đú là cuộc cải tổ toàn bộ bộ mỏy nhà nước, thay đổi phương thức tổ chức và vận hành của tất cả cỏc cơ quan trong hệ thống quản lý nhà nước.
Những ý tưởng cải cỏch bộ mỏy hành chớnh đó được manh nha từ thời Gia Long nhưng phải đến thời Minh Mệnh mới được đẩy mạnh toàn diện và thực thi một cỏch cú hiệu quả. Cuộc cải cỏch tập trung vào những nội dung chủ yếu như: củng cố hệ tinh thần Khổng giỏo- Tống Nho; cải cỏch việc phõn chia địa giới hành chớnh và cỏc cấp bậc hành chớnh; cải cỏch bộ mỏy hành chớnh từ trung ương đến địa phương [31; tr 224-
245]. Vậy cuộc cải cỏch đó tỏc động đến cuộc đấu tranh phũng ngừa tham nhũng của nhà nước như thế nào? Đõy là vấn đề mà chỳng tụi muốn đi sõu nghiờn cứu.
Ở chương đầu tiờn, khi tỡm hiểu cỏc điều kiện sản sinh tham nhũng, chỳng tụi đó đề cập đến một trong những yếu tố căn bản là sự lạm dụng quyền lực của hàng ngũ quan lại. Khi đó nắm quyền lực trong tay, cỏ nhõn sẽ lợi dụng cỏc lợi thế về cấp bậc, chức vụ, vị trớ thuận lợi trong hệ thống nhà nước vào những hành vi vụ lợi. Mặt khỏc, do thiếu hoạt động kiểm soỏt việc sử dụng quyền lực của cỏc cơ quan nhà nước, của quan chức nờn dễ dẫn đến tỡnh trạng sử dụng sai quyền lực. Do đú, cải cỏch hành chớnh của vua Minh Mệnh đó giải quyết tương đối căn bản và triệt để vấn đề này, khiến cho phỏp luật nhà nước được đảm bảo thực thi, duy trỡ và ổn định trật tự xó hội. Những triều vua sau đú là Thiệu Trị và Tự Đức tiếp tục ỏp dụng cỏc biện phỏp của ụng cha, khụng ngừng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ mỏy nhà nước.
Cỏc biện phỏp chủ yếu được cỏc vua Nguyễn sử dụng là:
Biện phỏp thứ nhất, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền và tiếm quyền, nhà vua xúa bỏ cỏc chức quan và cơ quan cú khả năng lấn ỏt quyền nhà vua, tập trung quyền lực cao độ trong tay Hoàng đế. Triều Nguyễn đặt ra lệ "tứ bất" (tức là bốn điều khụng làm): khụng lập Tể tướng, khụng lập Hoàng hậu, khụng lập Thỏi tử, khụng lập trạng nguyờn. Đồng thời triều Nguyễn cũng hạn chế phong tước hầu. Cỏc quan đại thần được bổng lộc lớn nhưng khụng cú thực quyền. Nhà Nguyễn đó rỳt kinh nghiệm trong lịch sử. Nhiều cuộc đảo chớnh lật đổ nhà vua đều dựa vào cỏc quan đại thần do đú cần phải hạn chế quyền lực của tầng lớp này. Nhà nước cũng đồng thời bói bỏ cỏc chức quan cao nhất là Tham tụng ngang quyền Tể tướng, Tổng trấn Nam, Bắc thành ngang quyền Phú vương, quyền hành trong nước tập trung vào nhà vua.
Biện phỏp thứ hai, quy định rừ chức năng, quyền hạn của cỏc cơ quan, khụng tập trung quỏ nhiều quyền lực vào một cỏ nhõn hay một cơ quan, phõn chia quyền lực cho cỏc cơ quan khỏc đảm nhiệm. Cú thể lấy một số dẫn chứng sau:
Nội cỏc là cơ quan văn phũng trung ương của Hoàng đế được thành lập năm 1829, là trung tõm điều hành chớnh sự của cỏc vua Nguyễn, nơi tập trung thụng tin, tổng hợp tỡnh hỡnh, tư vấn, tõu trỡnh lờn vua những cụng việc thiết yếu, nơi phụ trỏch cụng việc văn thư, lưu trữ văn bản, sổ sỏch, giấy tờ. Nội cỏc cũn cú nhiệm vụ giỏm sỏt
Lục bộ, soỏt xột phiếu nghĩ. Đõy là cơ quan cú vai trũ rất lớn trong hành phỏp, với chức năng được quy định rộng rất dễ xảy ra tỡnh trạng lạm quyền, đe dọa quyền lực hành phỏp của nhà vua, lấn ỏt Lục Bộ. Để khụng tập trung quỏ nhiều quyền hành vào cơ quan này, Minh Mệnh đó quy định về phẩm hàm cũng như thứ bậc quan chức phụ trỏch Nội cỏc đều thấp hơn Lục bộ. Khỏc với nhà Thanh, nhà Nguyễn đó khụng đặt một viờn quan cấp bậc cao nhất tức hàm tới chỏnh nhất phẩm đứng đầu vỡ sợ: "Dầu khụng cú danh Tể tướng mà quyền hành khụng khỏc gỡ Tể tướng" nờn đó đặt 4 viờn quan hàm tứ phẩm cựng quản lĩnh Nội cỏc.
Thực hiện nguyờn tắc phõn chia quyền lực, nhà Nguyễn thiết lập chế độ thủ trưởng tập thể (khụng trao quyền hành cho 1 cỏ nhõn mà quy định cú ớt nhất 2 quan đứng đầu Nội cỏc- một số cơ quan nhà nước khỏc cũng tương tự) và giao cho mỗi cơ quan đảm nhiệm những khõu khỏc nhau trong quỏ trỡnh thi hành cụng vụ. Vớ dụ: Để soạn thảo văn bản, cú 4 cơ quan phõn cụng nhau cụng việc cụ thể, khụng một cơ quan nào cú toàn quyền quyết định. Khi Hàn Lõm viện soạn ra văn bản, Đụng cỏc viện sẽ sửa chữa hỡnh thức, nội dung, Trung thư giỏm biờn chộp, dự thảo những văn bản phỏp luật do Đụng cỏc viện sửa chữa, phỏt hiện sai sút. Cuối cựng văn bản sẽ được chuyển về Nội cỏc. Văn bản chỉ cú hiệu lực khi cú đúng dấu của tất cả cỏc cơ quan tham gia soạn thảo.
Đối với lệ chi phỏt của cụng ở Nội vụ, Vũ khố phải do 4 nha hội đồng xem xột, cỏc vật hạng cõn nặng bao nhiờu cõn lạng cựng cả thước tấc dài rộng cho đến cú vết tớch lấm đất rỏch nỏt hay khụng, ghi chộp rừ ràng tất cả rồi ghi tờn xột thực vào đơn lĩnh vật hạng để làm hồ sơ lưu chiểu. Lại biờn riờng 1 bản đúng dấu kiềm của 4 nha hội đồng giao cho người nguyờn lĩnh giữ để lưu chiểu, về đến địa phương, quan địa phương tự mỡnh xem xột, khụng được chuyển uỷ lại dịch người coi kho, để được sinh tệ. Nếu giỏm lõm chủ thủ ở Vũ khố, phủ Nội vụ dỏm đổi thay, cỏc nha hội đồng hặc tõu, nếu đó biờn giấy xỏc thực, mà bọn lĩnh đem về cũn dỏm dụng tỡnh bớt xộn và để khụng cẩn thận, đến nỗi hư hỏng thỡ do quan địa phương hặc tõu lờn, lập tức đều tra rừ trừng trị nghiờm ngặt” [1; t3; tr 418]
Biện phỏp thứ ba, đề cao cụng tỏc thanh tra, giỏm sỏt, kiểm soỏt cỏc cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương để cỏc cơ quan chế ước quyền lực của nhau, hạn chế tối đa tỡnh trạng lộng quyền, lạm quyền.
Nhà nước đó đặt cỏc chức quan cú chức năng giỏm sỏt và sau này thiết lập cả một cơ quan chuyờn trỏch. Năm 1804, dưới triều Nguyễn, ngay sau khi lờn ngụi, Vua Gia Long đặt cỏc chức Đụ ngự sử và Phú đụ ngự sử. Năm 1827, vua Minh Mạng đặt thờm cỏc chức Cấp sự trung và Giỏm sỏt ngự sử. Đến năm 1832, ụng chớnh thức đặt Đụ Sỏt viện với một quy chế đầy đủ bao gồm Lục khoa và Giỏm sỏt ngự sử cỏc đạo. Đụ Sỏt viện với một đội ngũ Ngụn quan được phộp cú lời núi thẳng, núi thật, khuyờn ngăn việc nước. Chức năng của Đụ Sỏt viện được xỏc định là: Phàm hoàng thõn quốc thớch, quan viờn lớn nhỏ cú điều làm bất cụng, bất phỏp, thực trạng tham nhũng hay liờm khiết, hay hoặc dở của quan chức trong ngoài, cựng cỏc chương tấu cú ý kiến khụng theo cụng lý đều được tham hặc. Nhiệm vụ của Đụ Sỏt Viện là giỏm sỏt hành vi của cỏc quan lại trong triều kể cả hoàng thõn quốc thớch để phỏt hiện ra những hành vi khuất tất, khụng cụng bằng, khụng giữ phộp, dối trỏ, bưng bớt, chuyờn quyền đều phải tham hặc. Đụ Sỏt Viện cũn giỏm sỏt cả việc thi cử tuyển chọn nhõn tài cho đất nước nhằm đảm bảo sự cụng bằng trong thi tuyển, lựa chọn được người hiền tài giỳp nước, giỳp vua. Để thi hành cụng vụ, Đụ Sỏt Viện cú một hệ thống giỏm sỏt đoàn, Giỏm sỏt ngự sử 16 đạo, cú nhiệm vụ giỏm sỏt dưới địa phương để phỏt hiện quan lại cú tệ tham ụ, tham hặc, những việc khụng cụng bằng, khụng giữ phộp. Cỏc quan chức trong Đụ Sỏt Viện và cỏc giỏm sỏt đoàn cũng cú quyền “hặc tấu lẫn nhau”.
Đại Nam thực lục chộp: "Phàm những sự tõu bàn, đàn hặc đều do viện này phụ trỏch. Cỏc ngụn quan trong khoa đạo đều lệ thuộc vào viện Đụ sỏt. Trong viện Đụ sỏt cú 2 tả, hữu Đụ ngự sử coi việc tu chỉnh thường quy của quan lại để làm cho phong cỏch của giỏn đài được nghiờm trang; tả, hữu Phú đụ ngự sử làm phú phụ tham gia giỳp việc trong viện. Lục sự theo Viện trưởng giữ mọi sớ, tấu, ỏn từ. Dưới quyền Lục sự cú Bỏt, Cửu phẩm và Vị nhập lưu thư lại. Lục khoa Cấp sự trung giữ việc soi xột sự gian tham, thối nỏt, sỏt hạch sự chậm trễ, sai trỏi và thống thuộc vào viện Đụ sỏt.
Lại khoa kiểm tra, khảo hạch Lại bộ, Hàn lõm viện và Thừa Thiờn phủ. Hộ khoa kiểm tra, khảo hạch Hộ bộ, phủ Nội vụ và Tào chớnh. Lễ khoa kiểm tra khảo hạch Lễ
bộ, Thỏi thường tự, Quang lộc tự, Hồng lụ tự, Quốc tử giỏm và Khõm thiờn giỏm. Binh khoa kiểm tra, khảo hạch Binh bộ, Thỏi bộc tự và Kinh thành Đề đốc. Hỡnh khoa kiểm tra, khảo hạch Hỡnh bộ và Đại lý tự. Cụng khoa kiểm tra, khảo hạch Cụng bộ và Vũ khố. Giỏm sỏt ngự sử cỏc đạo giữ việc sỏt hạch phộp làm quan, điều trần đạo trị nước, cũng thuộc vào viện Đụ sỏt."[ 1; t3; tr 363]
Quyền hạn của Đụ sỏt viện là: -Quyền đàn hặc (chỉ trớch tội lỗi) -Quyền can giỏn vua
-Khoa đạo được quyền dự nghe chớnh sự -Kểm tra việc thi hành của cỏc cơ quan khỏc -Phỳc duyệt cỏc bản ỏn hỡnh sự [36; tr 189-192]
Đụ Sỏt viện là cơ quan độc lập ở trung ương chịu trỏch nhiệm trực tiếp trước Hoàng đế. Đú là cơ quan giỏm sỏt cú quyền lực lớn nhất trong lịch sử tổ chức ngành Giỏm sỏt thời quõn chủ ở Việt Nam. Cú thể núi, Đụ Sỏt viện trờn thực tế là cơ quan giỏm sỏt cao nhất và hoàn chỉnh nhất của triều Nguyễn, nú tạo nờn một hệ thống giỏm sỏt chặt chẽ từ trung ương đến cỏc địa phương, vừa tăng cường được hiệu lực của cơ chế quõn chủ tập quyền, vừa đảm bảo sự minh bạch, gúp phần làm trong sạch bộ mỏy cai trị thời này.
Đụ sỏt viện là sản phẩm của bộ mỏy nhà nước phong kiến Thanh được nhà Nguyễn học tập. Woodside khi so sỏnh Đụ sỏt viện thời Nguyễn và thời Thanh- Trung Quốc đó chỉ ra hai điểm khỏc biệt: Đụ sỏt viện thời Thanh cú gấp đụi số chưởng ấn cũng như Lục bộ thời Thanh cú gấp đụi số đường quan ở mỗi bộ. Sự khỏc biệt thứ hai: lục khoa trong Đụ sỏt viện Việt Nam đúng vai trũ hẹp hơn so với lục khoa nhà Thanh. Vỡ một lẽ, “luật tị hiềm” của nhà Thanh khụng phỏt triển ở Việt Nam. Cỏc quan đụ sỏt ở Việt Nam khụng buộc phải kiểm soỏt quan hệ ruột thịt của quan lại cấp tỉnh để đảm bảo rằng họ khụng cú bà con thõn thuộc làm việc dưới quyền họ. Hơn nữa, quan lại Việt Nam đi lại từ tỉnh này sang tỉnh khỏc khụng bị ràng buộc vào những quy định như của Trung Quốc: đi từ kinh đụ đến cỏc tỉnh trong thời hạn cho phộp là 30 ngày; đến quận Khai Phong ở Hồ Nam 158 ngày... [27; tr 211]
Bờn cạnh đú, nhà nước đặt ra viờn quan Kinh lược sứ đặc trỏch đi kinh lớ, kiểm tra, giỏm sỏt cỏc nơi và cú quyền giải quyết những cụng việc trong quyền hạn được giao rồi sau mới tõu lờn triều đỡnh. Vào năm 1827, Minh Mệnh cử Hiếu làm Kinh lược đại sứ, Xỏn làm Phú sứ, Duy làm Tham biện đến trấn Nam Định tra xột quan lại. Những vị quan này đi đến đõu, xử kiện tụng, xột gian tang, quan lại ai cũng sợ hói nớn hơi. Cai ỏn Nam Định là Phạm Thanh, Thư ký là Bựi Khắc Kham, rất tham lam, giảo quyệt, địa phương cho là người hung ỏc. Thanh đương quyền huyện Mỹ Lộc, bỏ ấn trốn đi trước. Nhõn dõn đem cỏc việc gian tệ kiện thờm. Sai giải đến chợ trấn chộm ngang lưng, tịch thu gia tài chia cho dõn nghốo
Cuộc cải cỏch cũn tạo ra sự giỏm sỏt, kiểm tra giữa cỏc cơ quan nhà nước khụng cú chức năng giỏm sỏt khi thi hành cụng vụ. Mỗi cơ quan nhà nước sẽ là một cơ quan giỏm sỏt cỏc cơ quan khỏc theo nguyờn tắc kiểm tra chộo. Như vậy, mỗi cơ quan sẽ vừa là chủ thể giỏm sỏt vừa là đối tượng bị giỏm sỏt. Vớ dụ: Giữa Lục bộ và Nội cỏc cú sự kiềm chế lẫn nhau. Nội cỏc cú quyền duyệt cụng văn, phờ đỏp tờ tấu của Lục bộ. Ngược lại, Lục bộ cú quyền lập "Phiếu nghĩ" để Nội cỏc phải xem xột lại những phờ đỏp của mỡnh. Cuối cựng quyền quyết định vẫn thuộc về nhà vua. Lục bộ và Lục tự cũng cú sự kiểm tra, kiểm soỏt lẫn nhau. Cú thể kể ra nhiều mối liờn hệ tương tự ở cỏc cơ quan cấp Trung ương như giữa dõn sự với quõn sự; giữa lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp...
Như vậy, để giỏm sỏt quan lại và hoạt động cụng vụ của họ, Nhà Nguyễn đó thiết lập cơ chế giỏm sỏt cả bờn trong và bờn ngoài. Giỏm sỏt bờn trong là giỏm sỏt giữa cỏc cơ quan với nhau và trong chớnh nội bộ cơ quan đú. Giỏm sỏt bờn ngoài là giỏm sỏt của một cơ quan nhà nước cú chức năng chuyờn trỏch khụng thuộc cỏc cơ quan hành phỏp (giỏm sỏt Nhà nước) và giỏm sỏt của nhõn dõn đối với quan lại (giỏm sỏt phi Nhà nước). Đối với những lĩnh vực dễ sinh ra tệ tham nhũng nhất nhà nước ỏp dụng triệt để cả biện phỏp giỏm sỏt trong và giỏm sỏt ngoài. Vớ dụ: trờn lĩnh vực kho tàng, nhà nước cú nhiều quy định rừ ràng. Khõm định Đại Nam hội điển sự lệ chộp, năm 1838, Minh Mệnh dụ rằng:
“Phủ nội vụ là nơi của kho tập trung, trước đó chuẩn định, phàm cú làm cỏc dồ vật bằng vàng bạc, thỡ do Nội cỏc, thị vệ hội đồng với phủ Nội vụ xem làm, thu chi của
cụng do 4 nha đều mắt trụng xột để tỏ xột thực mà ngăn tệ xộn bớt, lập phỏp thực là chu đỏo cẩn mật. Cỏc khoản kho ở kinh, xin do viện đụ sỏt chọn lấy một viờn Cấp sự trung hoặc Ngự sử cụng minh chăm việc cấp cho bài ngà khoa đạo tra xột kho, để đến cỏc kho làm việc kiểm sỏt, mỗi thỏng một lần thay đổi. Nếu trong một thỏng viờn nào nhõn cú việc gỡ xin nghỉ thỡ viờn ấy phỏi người khỏc làm tiếp để khụng cho bỏ thiếu. Phàm ở sở kho cú mọi việc chi phỏt tiền gạo ở kho số hiệu nào, cửa nào phỏi viờn ấy hội đồng với viờn Giỏm lõm xột cú đơn bằng xỏc thực, mà số mục trong đơn khụng cú