7. Kết cấu của luận văn
1.5.2. Những tác động tiêu cực của nợ công
Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nợ công là tiền vay chủ yếu dành cho các mục tiêu kinh tế dài hạn, nên ít bị áp lực về kết quả kinh doanh trong ngắn hạn, vì vậy dễ dẫn đến quản lý lỏng lẻo, gây ra kém hiệu quả về sử dụng vốn và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan.
26
Trong những năm gần đây, hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng trong dài hạn một khoản nợ Chính phủ lớn (tỷ lệ của nó so với GDP cao) sẽ làm cho sự tăng trưởng của sản lượng tiềm năng chậm lại vì:
Nếu một quốc gia có nợ nước ngoài lớn thì quốc gia đó buộc phải tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả năng tiêu dùng giảm sút. Hơn nữa, một khoản nợ công cộng lớn gây ra hiệu ứng thế chỗ cho vốn tư nhân: thay vì sở hữu cổ phiếu, trái phiếu công ty, dân chúng sở hữu nợ Chính phủ (trái phiếu Chính phủ). Điều này làm cho cung về vốn cạn kiệt vì tiết kiệm của dân cư đã chuyển thành nợ Chính phủ dẫn đến lãi suất tăng và các doanh nghiệp hạn chế đầu tư. Dù nợ trong nước tuy được coi là ít tác động hơn vì trên góc độ nền kinh tế là một tổng thể thì chính phủ chỉ nợ công dân của chính nước mình, tuy vậy nếu nợ trong nước lớn thì chính phủ buộc phải tăng thuế để trả lãi nợ vay. Thuế làm méo mó nền kinh tế, gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội.
Ngoài ra, còn có một số quan điểm cho rằng việc Chính phủ sử dụng công cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ không có hiệu suất cao vì có hiện tượng crowding out (hiệu ứng thoái lui đầu tư: hiện tượng sụt giảm trong tiêu dùng hoặc đầu tư tư nhân khi chi tiêu của Chính phủ tăng lên).
Chính phủ muốn tăng chi tiêu công cộng để kích cầu thì phát hành trái phiếu Chính phủ. Phát hành thêm trái phiếu thì giá trái phiếu Chính phủ giảm, Chính phủ phải nâng lãi suất trái phiếu thì mới huy động được người mua. Lãi suất trái phiếu tăng thì lãi suất chung của nền kinh tế cũng tăng. Điều này tác động tiêu cực đến động cơ đầu tư của khu vực tư nhân, khiến họ giảm đầu tư. Nó còn tác động tích cực đến động cơ tiết kiệm của người tiêu dùng, dẫn tới giảm tiêu dùng, làm cho lãi suất trong nước tăng tương đối so với lãi suất nước ngoài, dẫn tới luồng tiền từ nước ngoài đổ vào trong nước khiến cho tỷ giá hối đoái tăng
27
làm giảm xuất khẩu ròng. Tóm lại, phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn vì có những tác động phụ làm giảm tổng cầu. Nếu coi việc nắm giữ trái phiếu Chính phủ là một hình thức nắm giữ tài sản thì khi Chính phủ tăng phát hành trái phiếu sẽ đồng thời phải tăng lãi suất, người nắm giữ tài sản thấy mình trở nên giàu có hơn và tiêu dùng nhiều hơn. Tổng cầu nhận được tác động tích cực từ việc tăng chi tiêu chính phủ (nhờ phát hành công trái) và tăng tiêu dùng nói trên. Tuy nhiên, tăng tiêu dùng dẫn tới tăng lượng cầu tiền. Điều này gây ra áp lực lạm phát, vì thế tác động tiêu cực tới tốc độ tăng trưởng thực (bằng tốc độ tăng trưởng danh nghĩa trừ tỷ lệ lạm phát).
1.6. Nguyên nhân gia tăng nhanh đến mức mất kiểm soát của nợ công
Như đã phân tích về mặt tích cực và tiêu cực ở trên, nợ công vốn là một hiện tượng bình thường của các nền kinh tế, và nó có vai trò nhất định trong sự phát triển kinh tế, cứ khi nào Nhà nước chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình thì việc đi vay và phát sinh nợ công là tất yếu. Ở đây chỉ nói đến các nguyên nhân của tình trạng nợ công gia tăng nhanh đến mức có những dấu hiệu mất kiểm soát và có các biểu hiện tiêu cực hơn là tích cực.
Hiện nay ở nhiều nước, việc gia tăng nhanh chóng nợ công đều có chung một số nguyên nhân cơ bản như: Sự kiểm soát chi tiêu và quản lý nợ của Nhà nước kém, không chặt chẽ, thậm chí bị buông lỏng, cộng thêm với tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư và chi tiêu, cùng với tệ tham nhũng gia tăng ở nhiều nước, cũng trở thành nguyên nhân không kém phần quan trọng. Bên cạnh đó, các nguồn thu (chủ yếu từ thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một số loại thuế chịu áp lực phải cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau, đặc biệt như thuế quan và phí hải quan của hầu hết các nước phải cắt giảm hoặc loại bỏ để phù hợp với các quy định của WTO và các thỏa thuận thương mại khác mà họ
28
tham gia. Cùng với đó, vấn đề quản lý các nguồn thu, nhất là thuế, gặp không ít khó khăn ở nhiều nước do tình trạng trốn thuế, tệ tham nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức năng. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, tiết kiệm trong nƣớc thấp dẫn tới vay nợ nƣớc ngoài. Huy động tiết kiệm trong nước và khuyến khích người dân mua trái phiếu Chính phủ là điều quan trọng nhất để có nguồn phục vụ cho chi tiêu công. Xét tỷ lệ tiết kiệm của một số nước có nợ công cao: tại châu Âu: tỷ lệ tiết kiệm trong nước bình quân của các nước có tình trạng nợ trầm trọng nhất “Hy Lạp chỉ ở mức 10 – 12% GDP thập niên 90 của thế kỷ XX, thấp hơn nhiều so với mức 22% GDP trong khối EU, do vậy, đầu tư trong nước phụ thuộc khá nhiều vào các dòng vốn đến từ bên ngoài; lợi tức trái phiếu liên tục giảm nhờ việc gia nhập Liên minh châu Âu (năm 1981) và làn sóng bán tháo trái phiếu từ dân chúng đã làm giảm kênh huy động vốn, buộc Chính phủ Hy Lạp phải tăng cường vay nợ nước ngoài để đảm bảo cho chi tiêu công. Tỷ lệ tiết kiệm nội địa của Bồ Đào Nha cũng chỉ vào khoảng 15 – 16% GDP. Tây Ban Nha và Italia (hai nước có vấn đề nợ nghiêm trọng kế tiếp) có tỷ lệ tiết kiệm nội địa ở mức trung bình của toàn khối và đang có xu hướng sụt giảm nhanh chóng.
Nước có tỷ lệ nợ/ GDP cao nhất thế giới là Nhật Bản hiện cũng đang có tỷ lệ tiết kiệm giảm trong điều kiện tăng chi ngân sách. Từ lâu, Nhật Bản được biết đến với tỷ lệ tiết kiệm dân cư cao nhất trong những nước công nghiệp phát triển. Vào đầu những năm 80 của thế kỷ XX, các hộ gia đình Nhật Bản tiết kiệm khoảng 15% thu nhập sau thuế. Mặc dù tỷ lệ tiết kiệm nội địa đã giảm dần vào cuối thập kỷ 80 nhưng vẫn chiếm khoảng 10% trong năm 1990 và tiếp tục giảm mạnh xuống mức 5% vào cuối thập kỷ 90 và đạt trên 2% (năm 2009).
29
Tỷ lệ tiết kiệm của Mỹ giảm liên tục trong thập niên gần đây: nếu như vào những năm 70 của thế kỷ trước, người dân Mỹ tiết kiệm khoảng 10% tổng thu nhập, thì tỷ lệ này đã giảm liên tục từ đầu thập kỷ 80 và tụt xuống mức 1 – 2% (năm 2007). Nghĩa là, tiết kiệm cá nhân của người Mỹ đã giảm gần như bằng không và người Mỹ tiêu dùng gần như toàn bộ phần thu nhập của mình. Khi mức tiết kiệm trong nước giảm, vay nợ của Mỹ chủ yếu dựa vào vốn nước ngoài. Tỷ lệ nợ nước ngoài của Mỹ liên tục tăng từ 1,2 nghìn tỷ USD (năm 1997) lên 2,85 nghìn tỷ (năm 2008) và 4,45 nghìn tỷ (năm 2011) – chiếm khoảng 47% tổng nợ công.
Thứ hai, chi tiêu kích cầu kinh tế sau khủng hoảng năm 2008 làm trầm trọng thêm vấn đề nợ công. Chính sách kích cầu kinh tế của Chính phủ các quốc gia, hiệu quả trong ngắn hạn thì có, nhưng xét về dài hạn lại đang tạo ra nguy cơ tiềm ẩn của một cuộc khủng hoảng nợ hết sức nghiêm trọng. Các gói kích thích kinh tế với tổng số vốn hơn 2,2 nghìn tỷ USD (năm 2009) tương đương 4,7% GDP toàn cầu được các nước triển khai nhanh chóng khiến thâm hụt ngân sách của các Chính phủ tăng vọt. Nguy cơ khủng hoảng nợ công hiện tập trung vào những nước có tỷ lệ nợ công lớn, đồng thời cơ cấu nợ thiên lệch về những khoản nợ ngắn hạn (thời hạn dưới 12 tháng) và nợ nước ngoài cũng như do hạn chế về khả năng quản trị nợ.
Việc gia tăng mạnh chi tiêu từ ngân sách nhà nước, lương và chi phí hoạt động của bộ máy nhà nước ở các cấp có xu hướng ngày càng phình to, các chương trình kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng không ngừng tăng,… đặc biệt, hậu quả to lớn của cuộc khủng hoảng tài chính – kinh tế toàn cầu vừa qua đã buộc nhiều nước phải chi rất nhiều để khắc phục.
30
Mức chi tiêu của Chính phủ Hy Lạp tăng 87% trong giai đoạn 2001 – 2007, trong khi mức thu của Chính phủ chỉ tăng 31%, khiến cho ngân sách thâm hụt vượt quá mức cho phép 3% GDP của EU. Chi tiêu cho quản lý công trong tổng số chi tiêu công của Hy Lạp năm 2004 đã cao hơn nhiều so với các nước thành viên OECD khác trong khi chất lượng và số lượng dịch vụ không được cải thiện nhiều. Theo đánh giá của các nhà kinh tế, bộ máy công quyền cồng kềnh và thiếu hiệu quả và sự già hóa dân số của Hy Lạp là nhân tố chính đằng sau sự thâm hụt của quốc gia. Tỷ lệ số người trên 64 tuổi của Hy Lạp sẽ tăng từ 19% năm 2007 lên 32% năm 2060, người về hưu được hưởng 70 – 80% mức lương chính thức khi đủ 35 năm cống hiến so với mức 40 năm ở các quốc gia châu Âu khác. Ước tính tổng số tiền chi trả cho lương hưu khu vực công của Hy Lạp sẽ tăng từ 11,5% GDP (năm 2005) lên 24% năm (2050).
Nợ công của Nhật Bản là kết quả của quá trình chi tiêu một số lượng tiền khổng lồ để kích thích kinh tế. Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Nhật Bản là quốc gia có những gói kích cầu lớn nhất cả về tổng giá trị cũng như tỷ lệ trên GDP (tổng giá trị là 774 tỷ USD, chiếm 16,4% GDP).Để cứu nền kinh tế, Nhật Bản rót vốn vào thị trường, đưa tiền cho người dân tiêu dùng cùng nhiều biện pháp hỗ trợ khác làm cho cung tiền tệ trên thị trường tăng. Do đó, giá đồng Yên có xu hướng tăng, mà Yên mạnh càng khiến cho dòng vốn đầu tư chảy ra khỏi Nhật Bản, xuất khẩu giảm dẫn đến tốc độ phục hồi kinh tế của Nhật bản đuối dần. Già hóa dân số cũng khiến tài chính Nhật Bản xuất hiện sự chuyển biến mang tính kết cấu “chi nhiều, thu ít”. Việc chi tiêu nguồn vốn thiếu hiệu quả trong suốt hơn 2 thập kỷ qua cùng với nguồn thu ngân sách sụt giảm làm cho tình hình nợ công của Nhật Bản ngày càng trở nên gay gắt.
31
Còn tại Mỹ, cùng với mức tăng chi tiêu y tế và quốc phòng, Chính phủ đã phải thông qua gói kích thích kinh tế sau khủng hoảng tài chính toàn cầu với quy mô 780 tỷ USD (năm 2010) cũng đã góp phần làm tăng nợ của Chính phủ.
Thứ ba, sự kiểm soát chi tiêu và quản lý nợ kém, không chặt chẽ, thậm chí bị buông lỏng, cộng thêm với tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư và chi tiêu, cùng với tệ tham nhũng phát triển cũng trở thành nguyên nhân gia tăng nợ công của nhiều quốc gia. Chi tiêu quá nhiều do tăng chi tiêu từ ngân sách nhà nước, chi lương và cho các hoạt động của bộ máy nhà nước ở các cấp có xu hướng ngày càng phình to, chi cho các chương trình kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng không ngừng tăng… Đặc biệt, hậu quả to lớn của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua đã buộc nhà nước phải chi rất nhiều để khôi phục kinh tế sau suy thoái, trong khi các khoản thu (chủ yếu từ thu thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một số loại thuế chịu áp lực phải cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau (như thuế quan và phí hải quan của hầu hết các nước phải cắt giảm hoặc loại bỏ cho phù hợp với các quy định của WTO và các thỏa thuận thương mại).
Trong khi vấn đề quản lý các nguồn thu, nhất là nguồn thu từ thuế gặp không ít khó khăn ở nhiều nước do tình trạng trốn thuế, tệ tham nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức năng. Mức thu không đủ để bù đắp mức chi tiêu quá nhiều buộc Chính phủ phải đi vay tiền thông qua nhiều hình thức (như phát hành công trái, trái phiếu, tín dụng…) để bù chi, từ đó dẫn đến thâm hụt ngân sách và tình trạng nợ công. Khi mức thâm hụt ngân sách kéo dài dẫn tới nợ công ngày càng gia tăng.
Ví dụ như tại khu vực EU, để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008, châu Âu vay mượn dễ dàng quá mức, tiền đi vay về vẫn được giữ
32
thói quen “chi nhiều hơn thu” và hệ thống phúc lợi ngày càng phình to. Chi tiêu không tương thích với tốc độ tăng trưởng kinh tế và vì thế đẩy tình trạng thâm hụt ngân sách và mức nợ công tăng nhanh, vượt khả năng kiểm soát.
Thứ tƣ, do bội chi ngân sách lớn và kéo dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực chính bổ sung thâm hụt là nguyên nhân khiến tình hình nợ công ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế. Nguồn thu ngân sách từ thuế sụt giảm, chi phí phúc lợi gia tăng, dân số già hóa dẫn đến thâm hụt ngân sách.
Ví dụ, thâm hụt ngân sách của Nhật Bản ở mức báo động với con số là 30,8 nghìn tỷ yên (khoảng 340,3 tỷ USD), tương đương 6,4% GDP (năm 2010). Thâm hụt ngân sách ở mức cao là nguyên nhân đẩy tỷ lệ nợ công cao so với GDP của Nhật Bản lên mức cao hơn, điều này hàm ý rằng chi phí trả nợ ngày càng tăng và do đó khiến cho thâm hụt ngân sách ngày càng lớn. Sự tăng liên tục của thâm hụt ngân sách làm cho nền kinh tế của Nhật Bản gặp khó khăn, thị trường chứng khoán suy yếu, hiệu quả kinh doanh thấp và cản trở tăng trưởng kinh tế, tác động xấu đến nợ công.
Sự chi tiêu thiếu kế hoạch cũng như sự thiếu minh bạch trong số liệu tài chính và nợ công của Hy Lạp và Bồ Đào Nha nhằm vội vã thực hiện để đủ tiêu chí gia nhập vào cộng đồng châu Âu đã làm mất lòng tin của người dân và giới đầu tư, được coi như nguyên nhân chính gây ra cuộc khủng hoảng nợ công ở các quốc gia này.
Thứ năm, Chính phủ liên tục tăng khối lƣợng phát hành trái phiếu để lấy tiền trang trải chi phí an sinh xã hội và để bù đắp thâm hụt ngân sách. Ví dụ: một nguyên nhân khiến nợ công Nhật Bản tăng là do Chính phủ liên tục tăng khối lượng phát hành trái phiếu để bù đắp thâm hụt ngân sách, trong khi nguồn thu từ thuế giảm mạnh do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
33
Từ năm 2000, lượng phát hành trái phiếu chính phủ của Nhật Bản đã vượt qua Mỹ, trở thành nước phát hành trái phiếu lớn nhất toàn cầu. Cùng vơi đó là dư nợ gồm cả trái phiếu chính phủ và hối phiếu tài chính vượt quá mức 900.000 tỷ Yên.. Trong kế hoạch tài khóa 2012, Chính phủ Nhật Bản đặt mục tiêu phát hành 44.000 tỷ yên trái phiếu. Lượng trái phiếu phát hành tăng làm cho nợ công tăng nhanh cùng với nạn giảm phát và nhu cầu tiêu thụ nội địa yếu ớt đang cản trở đà phục hồi của nền kinh tế Nhật Bản.
Năm lý do trên chính là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến nợ công của các nước cao.
34
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG CỦA MỸ
2.1 Tổng quan tình hình nợ công của Mỹ từ 2000 – 2013
2.1.1 Quy mô và tỉ trọng nợ công Mỹ/ GDP
Trong lịch sử, nợ công của Mỹ đã từng vượt quá 100% GDP vào năm