3.1. Sự cần thiết phải tiếp tục tổ chức Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân sát nhân dân
Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 và Kết luận 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ chính trị về chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020, xác định:
Trƣớc mắt, tiếp tục thực hiện mô hình tổ chức Cơ quan điều tra theo pháp luật hiện hành; nghiên cứu và chuẩn bị mọi điều kiện để tiến tới tổ chức lại các Cơ quan điều tra theo hƣớng thu gọn đầu mối… [11], [3].
Quá trình triển khai thực hiện chủ trƣơng thu gọn đầu mối Cơ quan điều tra theo yêu cầu cải cách tƣ pháp; có quan điểm cho rằng: “Không tổ chức Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao”. Tuy nhiên trên phƣơng diện lý luận và thực tiễn việc tiếp tục tổ chức Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân là thực sự cần thiết trong quá trình cải cách tƣ pháp theo quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nƣớc.
Về phƣơng diện lý luận:
- Thứ nhất, ở nƣớc ta chức năng công tố là chức năng đã đƣợc Hiến pháp và pháp luật quy định. Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) và hiến pháp năm 2013 đều quy định chức năng công tố là của Viện Kiểm sát và chỉ có Viện Kiểm sát là chủ thể duy nhất để thực hiện chức năng này.
Hiến pháp năm 1992, điều 137 quy định: “Viện Kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” [20].
Hiến pháp năm 2013, tiếp tục khẳng định chức năng của Viện kiểm sát nhân dân:
1. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tƣ pháp.
2. Viện kiểm sát nhân dân gồm Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các Viện kiểm sát khác do luật định.
3. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật đƣợc chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất [25, Điều 107].
Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003, cụ thể hóa Hiến pháp năm 2002, quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân; khoản 1 điều 23 Bộ luật tố tụng hình sự, quy định: Viện Kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố trong tố tụng hình sự, quyết định việc truy tố ngƣời phạm tội ra trƣớc Tòa án [24].
Về thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân đƣợc quy định tại khoản 3 Điều 111 Bộ luật tố tụng hình sự: Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp mà ngƣời phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tƣ pháp [24].
Điều 1 và Điều 3 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân: “Viện Kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp” và phƣơng thức thự hiện chức năng, nhiệm vụ đó bằng sáu mặt công tác trong đó có nhiệm vụ: “Điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp” [22].
- Điều 18 Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự năm 2004 (sửa đổi năm 2009) quy định:
1. Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao điều tra các vụ án hình sự về một số loại tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp mà ngƣời phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tƣ pháp khi các tội phạm đó thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân;
2. Cơ quan điều tra Viện kiểm sát quân sự Trung ƣơng điều tra các vụ án hình sự về các tội phạm quy định tại khoản 1 điều này khi các tội phạm đó thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án quân sự [31].
Việc tổ chức Cơ quan điều tra ở Viện Kiểm sát, xuất phát từ chức năng công tố của Viện Kiểm sát trong tố tụng hình sự. Bởi vì, suy đến cùng cơ quan điều tra cho dù đƣợc tổ chức ở bộ, ngành nào thì cũng để phục vụ chức năng công tố, giúp cơ quan thực hành quyền công tố đƣa vụ án ra Tòa và buộc tội ngƣời phạm tội trƣớc Tòa án. Thực tiễn hoạt động của ngành Kiểm sát đã chứng minh rằng: Công tác điều tra tội phạm của Viện Kiểm sát là một trong những mặt công tác quan trọng nhằm bảo đảm hơn để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện có hiệu quả làm tốt hơn chức năng thực hành quyền công tố. Viện Kiểm sát là cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc Nhà nƣớc về việc bảo đảm chống làm oan, sai, chống bỏ lọt tội phạm và ngƣời phạm tội. Trong điều kiện hiện nay, Đảng ta chủ trƣơng xây dựng nền công tố mạnh. Nhằm thực hiện chủ trƣơng của Đảng đã nêu trong Nghị quyết 49 của Bộ Chính trị là: “Tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra”.
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ:
“Tăng cường trách nhiệm công tố, gắn công tố với hoạt động điều tra” [12].
Vì vậy, càng cần thiết phải tăng cƣờng năng lực cho Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân để Viện Kiểm sát phát huy hiệu quả và thực hiện tốt hơn nữa chức năng công tố.
Lịch sử thành lập và hoạt động của Viên kiểm sát nhân dân kể tƣ khi đƣợc thành lập đến nay; qua các Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, 1981, 1992, 2002 và 2014; cũng nhƣ các quy định của pháp luật luôn quy định việc tổ chức Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân là một cơ quan điều tra trong hệ thống các Cơ quan điều tra ở nƣớc ta.
Mặt khác, thông qua việc thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tƣ pháp, Viện Kiểm sát nhân dân là cơ quan có ƣu thế trong việc nắm bắt, phát hiện các vi phạm và tội phạm trong lĩnh vực hoạt động tƣ pháp; đồng thời kết quả hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát nhân dân là cơ sở để hổ trợ cho Viện Kiểm sát thực hiện tốt hơn chức năng kiểm sát hoạt động tƣ pháp. Do đó, việc tổ chức Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao điều tra tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp mà ngƣời phạm tội là cán bộ các cơ quan tƣ pháp là hoàn toàn cần thiết.
- Thứ hai, các tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp chủ yếu là do cán bộ trong các cơ quan tƣ pháp thực hiện và xảy ra trong hoạt động tƣ pháp, là tội phạm có chủ thể đặc biệt, có kiến thức pháp lý và kinh nghiệm trong hoạt động tƣ pháp, có khả năng che giấu hành vi phạm, phạm tội phạm trƣớc, trong và sau khi thực hiện và chống đối quyết liệt khi bị phát hiện, xử lý. Mặt khác, qua nhiều năm thực hiện cải cách tƣ pháp, chất lƣợng hiệu quả, hoạt động của các cơ quan tƣ pháp ngày càng đƣợc nâng lên; đội ngũ cán bộ tƣ pháp ngày càng đƣợc củng cố, tăng cƣờng cả về số lƣợng và chất lƣợng, đƣợc đào tạo và rèn luyện cả về chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất chính trị, đạo đức nghề nghiệp. Điều này lý giải tại sao số lƣợng vụ án do Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát khởi tố, điều tra không nhiều. Tuy nhiên, thực trạng nền tƣ pháp nƣớc ta còn có những hạn chế, tồn tại đã đƣợc Đảng ta đánh giá tại Nghị quyết 49 là:
giam, giữ ngƣời trái pháp luật, để xảy ra oan, sai trong điều tra, truy tố, xét xử; một bộ phận cán bộ tƣ pháp xuống cấp về đạo đức [11].
Dẫn đến tội phạm xâm phạm hoạt động tƣ pháp có xu hƣớng gia tăng và ngày càng phức tạp. Vì vậy, việc duy trì Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát với tƣ cách là một cơ quan điều tra chuyên trách, có kinh nghiệm và đang hoạt động có hiệu quả để phát hiện, điều tra, xử lý và phòng ngừa có hiệu quả đối với các tội phạm này là rất cần thiết. Hoạt động của Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát góp phần tăng cƣờng sự kiểm soát quyền lực tƣ pháp của các cơ quan tƣ pháp, góp phần bảo đảm sự trong sạch, vững mạnh của các cơ quan tƣ pháp.
-Thứ ba, trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ cải cách tƣ pháp, tại phiên họp lần thứ tƣ ngày 12/03/2012 của Ban Chỉ đạo cải cách tƣ pháp Trung ƣơng, Chủ tịch nƣớc, Trƣởng Ban Chỉ đạo Cải cách tƣ pháp Trung ƣơng đã kết luận về đề án “Nghiên cứu việc chuyển Viện Kiểm sát thành Viện Công tố”, đề án “Mô hình tố tụng Việt Nam”, trong đó đã kết luận về vấn đề thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhƣ sau:
Pháp luật hiện hành đã có các quy định về thẩm quyền điều tra của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, cần thực hiện theo quy định này và tiếp tục nhiệm vụ, tổng kết thực tiễn thi hành để có ý kiến phù hợp khi sửa đổi, bổ sung pháp luật về tố tụng hình sự [7].
Tại Hội nghị của Ban Chỉ đạo cải cách tƣ pháp Trung ƣơng với Ban cán sự Đảng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16/07/2013, sau khi nghe báo cáo của Ban cán sự Đảng Viện kiểm sát nhân dân tối, đã có 10 ý kiến của các thành viên trong Đoàn yêu cầu làm sáng tỏ thêm một số nội dung triển khai thực hiện Nghị quyết 49 của Bộ Chính trị về chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 trong ngành Kiểm sát nhân dân và một số vấn đề trong Kế hoạch số 25-KH/CCTP ngày 28/02/2013 và Kế hoạch số 28-
KH/CCTP ngày 03/5/2013 của Ban Chỉ đạo cải cách tƣ pháp Trung ƣơng. Các nội dung yêu cầu của Đoàn đã đƣợc Ban cán sự Đảng Viện kiểm sát nhân dân tối cao giải trình tại Hội nghị. Phó Thủ tƣớng Nguyễn Xuân Phúc, Trƣởng Đoàn kiểm tra kết luận:
Cần đổi mới hơn nữa hoạt động thực hành quyền công tố kiểm sát hoạt động tƣ pháp, tăng cƣờng trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra để tránh oan, sai, bỏ lọt tội phạm. Tiếp tục nâng cao chất lƣợng tranh tụng tại phiên tòa, đây là khâu đột phá trong hoạt động xét xử. Tiếp tục củng cố, tăng cƣờng năng lực cho Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát [17].
Về phƣơng diện thực tiễn:
Thứ nhất, Thực tế cho thấy những năm gần đây, mặc dù hàng năm số lƣợng vụ án, bị can do Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân đã khởi tố, điều tra không nhiều. Tuy hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân do Vụ thực hành quyền công tố kiểm sát điều tra án hình sự cùng cấp kiểm sát điều tra, nhƣng hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân luôn bảo đảm tính khách quan, triệt để, hiệu quả và có ý nghĩa phòng ngừa tội phạm, góp phần bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan tƣ pháp. Qua tổng kết 10 năm thực hiện Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân và Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã khẳng định rằng, quy định về thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát nhân dân và tổ chức Cơ quan điều tra ở Viện kiểm sát nhân dân tối cao để điều tra các tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp mà ngƣời phạm tội là cán bộ các cơ quan tƣ pháp là phù hợp với thực tiễn và đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống loại tội phạm này; đồng thời góp phần tăng cƣờng sự kiểm soát quyền lực tƣ pháp của các cơ quan tƣ pháp, góp phần bảo đảm sự trong sạch, vững mạnh các cơ
quan tƣ pháp. Và, theo Tiến sỹ Đỗ Văn Đƣơng, Ủy viên thƣờng trực Ủy ban tƣ pháp, Quốc hội khóa XIII thì:
Thực tiễn cho thấy, đằng sau việc thực thi pháp luật không nghiêm, tƣ pháp không công bằng thƣờng có bóng dáng của tội phạm chức vụ do cán bộ tƣ pháp gây ra. Để giải quyết vấn đề thực thi pháp luật không nghiêm hay tƣ pháp bất công, nếu Viện kiểm sát chỉ tiến hành kiểm tra và kiến nghị xử lý những vi phạm bề nổi về tố tụng thôi là không đủ, cần phải điều tra, truy cứu những tội phạm ẩn nấp đằng sau những vi phạm đó. Điều này chỉ có thể làm đƣợc thông qua hoạt động của Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát mới có thể chỉnh đốn một cách hiệu quả, diệt trừ tận gốc những tiêu cực trong lĩnh vực này [14].
- Thứ hai, Theo số liệu của VKSND tối cao, từ năm 2009 đến hết năm công tác 2014, tổng số vụ án mà cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao khởi tố, thụ lý, điều tra là 250 vụ/ 268 bị can, trong đó có một số vụ án qua điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã xác định oan, sai đặc biệt nghiêm trọng nhƣ vụ án Nguyễn Thanh Chấn bị kết án oan về tội giết ngƣời với hình phạt tù chung thân. Ông Nguyễn Thanh Chấn đƣợc minh oan khi Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao vào cuộc.
Nguồn phát hiện, tiếp nhận, điều tra, xử lý các vụ án của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân tối cao chủ yếu thông qua công tác kiểm sát các hoạt động tƣ pháp và tố giác, tố cáo của tổ chức và công dân. Các cơ quan tƣ pháp khác tuy có cung cấp thông tin tội phạm thuộc thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân nhƣng không nhiều. Có nhiều trƣờng hợp vi phạm, tội phạm xâm phạm hoạt động tƣ pháp xảy ra nhƣng không có cơ quan nào điều tra nếu Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân không điều tra, dẫn đến vi phạm, tội phạm đó không đƣợc xử lý theo quy định của pháp
luật, khi đó sẻ làm giảm lòng tin của nhân dân đối với các cơ quan tƣ pháp, cán bộ tƣ pháp và pháp chế xã hội chủ nghĩa.
-Thứ ba, để tăng cƣờng năng lực cho Cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội đã ra Nghị quyết số 522e/NQ-UBTVQH13 ngày 16/8/2012, cho phép bổ sung thêm biên chế và tăng số lƣợng Điều tra viên cho Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao từ 52 lên 185 biên chế, trong đó có 35 Điều tra viên cao cấp [32].
Nghị quyết số 640/NQ-UBTVQH13 ngày 29/7/2013 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc Hội phê chuẩn việc đổi tên gọi của Cục điều tra thành Cục điều tra (Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) để phù hợp với quy định của Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 và Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự năm 2004, tạo tiền đề,cơ sở pháp lý cho việc đổi mới hệ thống Cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao [33].
-Thứ sáu, tham khảo kinh nghiệm các nƣớc trên thế giới thấy, nhiều quốc gia có quy định thẩm quyền điều tra của cơ quan Công tố/kiểm sát. Các cơ quan công tố/kiểm sát nƣớc ngoài nhất là Trung Quốc đều có thẩm quyền điều tra một số loại tội phạm xâm phạm hoạt động tƣ pháp và tội phạm tham nhũng, chức vụ. Nhiều quốc gia lựa chọn giải pháp tổ chức Cơ quan điều tra của Viện công tố/Viện Kiểm sát để thực hiện điều tra đối với những tội phạm cụ thể, có chủ thể đặc biệt... Đây là những kinh nghiệm tốt cần tham khảo, vận dụng khi nghiên cứu vấn đề tổ chức lại các cơ quan điều tra ở nƣớc ta.