2.3.2.1. Những hạn chế, bất cập
Mặc dù điều chỉnh pháp luật đã thúc đẩy hoạt động TGPL đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ nhưng trong điều kiện đổi mới toàn diện, kinh tế phát triển với tốc độ rất nhanh, các quan hệ xã hội trở nên đa dạng và phức tạp, nhu cầu cần tìm hiểu, giúp đỡ pháp luật của nhân dân đặt ra ngày càng cao, điều chỉnh pháp luật về TGPL đã bộc lộ một số bất cập so với tình hình, đòi hỏi pháp luật về TGPL phải tiếp tục được hoàn thiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, hạn chế của pháp luật thực định về TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác
Một là, tổ chức bộ máy TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính
sách xã hội khác theo quy định hiện hành đang áp dụng chung mô hình trong toàn quốc mà chưa tính đến đặc thù từng vùng, miền nên một số nơi tổ chức bộ máy cồng kềnh không tương thích với hiệu quả công việc, chưa có định hướng trọng tâm của công tác TGPL. Bên cạnh đó, do chưa có sự thống nhất, quan tâm đồng đều giữa các địa phương, vì vậy ở một số địa phương, mạng lưới tổ chức thực hiện TGPL chưa được củng cố, kiện toàn. Với kết quả thực hiện vụ việc nêu trên so với hệ thống các tổ chức thực hiện TGPL hiện hành, thì có thể nói rằng nhiều tổ chức thực hiện TGPL chưa hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu của xã hội.
70
Hai là, ngoài đối tượng là người nghèo thì nhóm đối tượng chính sách xã
hội khác được hưởng TGPL theo quy định tại Điều 10, Luật TGPL năm 2006 chỉ gồm có: Người có công với cách mạng, người già cô đơn không nơi nương tựa, người tàn tật không nơi nương tựa, trẻ em không nơi nương tựa, người dân tộc thiểu số. Trong khi đó, nhiều người thuộc nhóm yếu thế khác cũng cần được TGPL, gồm nhóm người vừa thoát nghèo, nhóm người cận nghèo, người không quốc tịch, người lao động di cư, phụ nữ, người bị tước tự do… Chưa kể các đối tượng khác có thể phát sinh trong tương lai như người tỵ nạn hoặc người xin tỵ nạn.
- Đối tượng được TGPL theo quy định Nghị định 07/2007/NĐ-CP “người nghèo là người thuộc chuẩn nghèo theo quy định của pháp luật”, là một quy định cứng nhắc làm cản trở hoạt động TGPL và hạn chế đối tượng được thụ hưởng TGPL. Bởi ngoài đối tượng nghèo còn có đối tượng cận nghèo, người có hoàn cảnh khó khăn… Trên thực tế nhiều lĩnh vực, các đối tượng này vẫn được hưởng quyền lợi như bảo hiểm y tế, miễn giảm học phí… thế nhưng trong hoạt động TGPL, họ không thuộc đối tượng được TGPL vì không phải hộ nghèo.
- Việc xác định chuẩn nghèo ở nước ta hiện nay chưa hợp lý, như đã trình bày ở trên, xác định chuẩn nghèo hiện nay dựa vào mức thu nhập bình quân đầu người trong hộ/tháng được tính bằng tiền tương ứng theo chuẩn do Chính phủ quy định. Tiêu chí này giúp cho việc so sánh giữa các địa phương và việc đánh giá kết quả các phong trào xóa đói giảm nghèo dễ dàng, nhanh chóng. Việc tính toán, theo dõi tiêu chí thu nhập bình quân cũng dễ thực hiện trên phạm vi rộng. Tuy nhiên, từ trước đến nay, đây vẫn là tiêu chí duy nhất để xác định hộ nghèo của các chương trình xóa đói giảm nghèo, việc căn cứ vào một tiêu chí duy nhất đã vô hình chung bỏ đi các yếu tố quan trọng như
71
tính chất công việc, vấn đề nhà ở, vấn đề giáo dục... điều này dẫn đến trình trạng đưa ra mức chuẩn nghèo chưa phù hợp với thực tế.
- Việc xác định người có công với cách mạng, đồng bào dân tộc thiểu số ở những vùng núi có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn chưa thống nhất, rõ ràng đã gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện. Một số trường hợp là người có công với cách mạng (chỉ có lý lịch quân nhân, lý lịch đảng viên...) nhưng chưa được tặng thưởng huân chương, huy chương, chưa làm thủ tục đề nghị được hưởng chế độ chất độc hóa học... nên không xác định được diện người được TGPL và do vậy đã ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ khi đề nghị được TGPL. Bên cạnh đó, pháp luật còn bỏ ngỏ các quy định về trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc xác nhận, giải quyết các vụ việc liên quan đến đối tượng người có công với các mạng nên công tác TGPL cho đối tượng này trên thực tế vẫn chưa đạt hiệu quả cao.
Ba là, lĩnh vực TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã
hội khác theo quy định hiện hành tại Điều 34, Nghị định số 07/2007/NĐ-CP lĩnh vực pháp luật mà người được TGPL được trợ giúp bao gồm: hình sự; dân sự; hôn nhân gia đình, trẻ em; hành chính, khiếu nại, tố cáo; đất đai, nhà ở, môi trường và bảo vệ người tiêu dùng; lao động, việc làm, bảo hiểm; chế độ ưu đãi người có công với cách mạng, chính sách ưu đãi xã hội khác và các lĩnh vực pháp luật khác liên quan đến chương trình mục tiêu quốc gia xoá đói, giảm nghèo hoặc liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Tuy nhiên, quy định hiện nay vẫn chưa bao quát được hết các nhu cầu thực tế vì vậy vẫn chưa đảm bảo được tối đa quyền được TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác.
Bốn là, hình thức TGPL theo quy định tại Điều 27 và Điều 31, Luật
72
cơ quan tố tụng); đại diện ngoài tố tụng và các hình thức TGPL khác như: hoà giải, thực hiện những công việc liên quan đến thủ tục hành chính, khiếu nại và các hoạt động khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 42, Nghị định số 07/2007/NĐ-CP hình thức TGPL còn bao gồm toàn bộ các dịch vụ pháp lý, việc quy định cung cấp thông tin pháp luật, tờ gấp, sách bỏ túi, cẩm nang pháp luật, các ấn phẩm tài liệu pháp luật khác qua các đợt TGPL lưu động, sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL, sinh hoạt chuyên đề pháp luật; cung cấp bản sao các điều khoản của văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến vụ việc TGPL, cung cấp địa chỉ làm việc của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà pháp luật quy định có thẩm quyền giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, quy định như hiện nay quá rộng, dàn trải theo nhiều hình thức, chưa định hướng rõ trọng tâm nhiệm vụ của hoạt động TGPL là TGPL theo vụ việc mà cụ thể là tham gia tố tụng, đặc biệt là tố tụng hình sự, tố tụng dân sự trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình, tố tụng hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người thuộc diện được TGPL, đáp ứng ngày càng cao nhu cầu TGPL do đó việc triển khai trên thực tế còn dàn trải, phân tán nguồn lực. Trong thực tế, ngân sách để chi cho các hoạt động này quá lớn so với việc tranh tụng, tư vấn pháp luật...
Năm là, chưa có cơ chế hữu hiệu để quản lý, kiểm tra, đánh giá chất
lượng của vụ việc TGPL. Đến nay, cơ chế đánh giá chất lượng vụ việc TGPL vẫn mang nặng tính lý thuyết và hình thức, thiếu tính công khai, minh bạch. Người được trợ giúp pháp lý và cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan chưa hiểu rõ vai trò của mình trong quá trình đánh giá.
Sáu là, việc xã hội hóa hoạt động TGPL còn chậm, việc huy động,
khuyến khích các tổ chức tham gia thực hiện TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác mới là chủ trương chưa quy định đầy đủ cơ chế, biện pháp thu hút, khuyến khích các tổ chức xã hội, đoàn thể tham gia
73
TGPL, chưa có cơ chế hỗ trợ cho các tổ chức luật sư đăng ký tham gia TGPL từ phía Nhà nước. Mặc dù những năm gần đây, đã có những thay đổi đáng kể, tuy nhiên, số lượng luật sư, tổ chức hành nghề luật sư và các cơ quan, tổ chức xã hội đăng ký tham gia vào mạng lưới trợ giúp pháp lý còn rất ít, không đồng đều theo khu vực địa lý. Cá biệt, một số địa phương không có bất cứ luật sư hoặc tổ chức xã hội nào thực hiện trợ giúp pháp lý. Các tổ chức tham gia TGPL hiện nay mới chỉ được Nhà nước hỗ trợ bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng thực hiện TGPL; được biểu dương, khen thưởng khi có thành tích trong hoạt động TGPL hoặc có đóng góp, hỗ trợ tích cực cho việc mở rộng và phát triển công tác TGPL chưa đủ sức khuyến khích, thu hút lực lượng xã hội đóng góp nguồn lực cho công tác này.
Thứ hai, hạn chế về bảo đảm thực hiện pháp luật TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác trong thực tế.
Một là, chất lượng nguồn nhân lực làm công tác TGPL thiếu về số lượng
và yếu về chất lượng, chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ công tác TGPL trong tình hình mới. Công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn, cập nhật kiến thức pháp luật, nâng cao trình độ nghiệp vụ, kỹ năng TGPL cho đội ngũ chuyên viên pháp lý và trợ giúp viên TGPL còn bị động, lúng túng, thiếu tính tổng thể trong tầm nhìn dài hạn, thậm chí còn chắp vá.
Hai là, công tác phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan với tổ
chức thực hiện TGPL có lúc, có nơi còn chưa thật chặt chẽ, cá biệt có cơ quan, tổ chức vẫn coi TGPL là nhiệm vụ của riêng ngành tư pháp. Nhiều cơ quan, đơn vị khi nhận được kiến nghị vẫn chưa dành thời gian nghiên cứu, trả lời theo đúng quy định; thậm chí có trường hợp không trả lời hoặc giải quyết còn chung chung, dẫn đến hiệu quả trợ giúp chưa cao. Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong công tác TGPL còn hạn chế,
74
chưa phát huy hết vị trí, vai trò trong việc vận động, tập hợp thành viên tham gia TGPL.
Ba là, quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về TGPL cho
người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác thời gian qua chưa thông suốt. Nhóm người được TGPL vẫn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận và thực hiện quyền được TGPL. Vẫn còn rất nhiều người thuộc nhóm yếu thế hoặc không biết, hoặc không nhận thức đúng về quyền được TGPL.
Bốn là, cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm hoạt động còn thiếu thốn và hạn
chế, chưa tương xứng với nhiệm vụ TGPL. Việc đầu tư cơ sở, vật chất, kinh phí bảo đảm hoạt động TGPL của một số địa phương còn hạn chế chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Nhiều địa phương chỉ cấp kinh phí theo cơ chế khoán quỹ lương, trên cơ sở định mức biên chế mà chưa cấp kinh phí cho các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ, chưa tính đến đặc thù, tính chất miễn phí của hoạt động TGPL,một số địa phương chưa thể bảo đảm đủ nguồn kinh phí cho công tác này do chưa thể tự cân đối được ngân sách, trong khi đó Quỹ TGPL Việt Nam còn hạn chế chưa thể bảo đảm hỗ trợ đủ kinh phí cho các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn.
Năm là, thực trạng pháp luật TGPL được thực hiện trong thực tế vẫn
còn khoảng cách so với pháp luật thực định. Việc áp dụng quy định xác định thế nào là người nghèo vẫn chưa thống nhất, việc xác định mức thu nhập bình quân đầu người/hộ để xác định diện nghèo là một việc làm khó khăn, nhiều trường hợp chính quyền cơ sở chỉ xác nhận “hoàn cảnh gia đình khó khăn, chuyển các cơ quan có thẩm quyền giải quyết”, hoặc “người của địa phương như đơn trình bày”… gây lúng túng cho người thực hiện TGPL. Việc xác nhận người nghèo nhiều khi không dựa trên những tiêu chí quy định tại pháp luật mà chủ yếu là do ước lệ, cảm tính (do thiện chí của Ủy ban nhân dân, hoặc do thân thích hoặc do “quan hệ tốt” giữa người xin xác nhận với chính
75
quyền). Điều này dẫn đến tình trạng có trường hợp đáng lẽ phải được TGPL thì lại không được TGPL và ngược lại nên đã ảnh hưởng phần nào đến tính tích cực của việc triển khai thực hiện TGPL. Việc vận dụng các quy định về diện người có công, đồng bào dân tộc thiểu số được TGPL trong thực tế vẫn còn thiếu tính thống nhất. Có những nơi đặt ra yêu cầu người có công, đồng bào dân tộc thiểu số phải thuộc diện nghèo, trong khi đó ở một số nơi khác, đối tượng được TGPL là tất cả những người có công theo pháp luật về ưu đãi người có công hoặc tất cả những đối tượng là đồng bào dân tộc thiểu số. Chính sự thiếu thống nhất trong thi hành pháp luật giữa các địa phương, cơ quan nhà nước cũng là một trong những yếu tố làm hạn chế khả năng tiếp cận pháp luật chính xác của người dân. Việc các cơ quan hành chính nhà nước đặt ra các “giấy phép con”, thủ tục đặc thù tại địa phương, cơ quan làm cho hệ thống pháp luật không thống nhất cả chiều dọc và chiều ngang và do đó khả năng tiếp cận một hệ thống pháp luật thống nhất là rất khó khả thi.
2.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
Thứ nhất, thể chế và chính sách TGPL cho người nghèo và các đối
tượng chính sách xã hội khác còn bất cập, chưa thống nhất, đồng bộ, trong một số trường hợp chưa toàn diện, kịp thời, bám sát thực tiễn. Điều này xuất phát từ nguyên nhân chủ yếu do đất nước ta đang trong quá trình đổi mới mạnh mẽ, tình hình kinh tế - xã hội biến đồng không ngừng dẫn đến Luật và các văn bản dưới luật không thể theo kịp sự biến động đó. Mặt dù Luật và các văn bản này có tính dự báo, tức là đã có một khoảng thời gian để các văn bản này tồn tại và phù hợp với một số điều kiện mới phát sinh mà thời điểm ban hành văn bản chưa thể hiện trong xã hội. Mặt khác, lĩnh vực TGPL tuy là lĩnh vực hẹp nhưng có liên quan mật thiết đến các lĩnh vực khác như tố tụng hình sự, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, lĩnh vực về cán bộ, công chức... nên công tác ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật cũng
76 khó khăn.
Bên cạnh đó, cơ chế kỹ năng xây dựng và ban hành các văn bản về TGPL cũng như hệ thống pháp luật nói chung chưa được hoàn thiện. Trong một thời gian ngắn, sau khi Luật trợ giúp pháp lý ra đời, Chính phủ, các Bộ, ngành đã có nhiều cố gắng trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn, nhưng chưa đầu tư nghiên cứu đúng mức cho việc hoạch định chính sách, xây dựng hệ thống pháp luật phù hợp, giải quyết kịp thời những vướng mắc của thực tiễn nên vẫn còn nhiều mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động TGPL.
Thứ hai, sự nhận thức về công tác TGPL cho người nghèo và các đối
tượng chính sách xã hội khác của một số cơ quan, tổ chức, cán bộ nhà nước ở một số nơi chưa sâu sắc, chưa quan tâm, chưa quán triệt đầy đủ các quan điểm của Đảng và Nhà nước về công tác TGPL, chưa nhận thức sâu sắc về vị trí, vai trò, mục đích, ý nghĩa của công tác TGPL. Do vậy, quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội khác thời gian qua chưa thông suốt, chưa nhận được nhiều sự quan tâm, đầu tư đúng mức và kịp thời của một số cơ quan, ban ngành, tổ