TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRƯỚC ĐÂY LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

6. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN

1.3. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRƯỚC ĐÂY LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.3.1. Các nghiên cứu ở ngoài nước

Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của Nhà nước. Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó. Mabel Waker (1930) đưa ra tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ chi NSNN.

Key Valdimer Orlando (1940) đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ. Khi nghiên cứu sự tiến triển của các lý thuyết về ngân sách Nhà nước trong thời gian qua như: từ phương thức ngân sách theo khoản mục, phương thức ngân sách theo công việc thực hiện, phương thức ngân sách theo chương trình, cho đến phương thức ngân sách theo kết quả đầu ra.

27

Theo Martin, Lawrence và Kettner (1996) thì Ngân sách theo kết quả đầu ra trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”. Do đó, phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay.

Đề cập đến cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, theo Wolfgang Streeck and Daniel Mertens thắt chặt tài chính và đầu tư công đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007, và kết luận ba nước này có xu hướng tăng đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ trợ cho gia đình, chính sách thị trường lao động. Trong nghiên cứu này các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội, trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN.

Doug Hadden, VP Products (2012), với việc đưa ra 4 yếu tố của mô hình đánh giá lên công tác thực hiện kiểm soát ngân sách nhà nước bao gồm yếu tố con người, hệ thống công nghệ thông tin, các khoản mục, và chính sách chính phủ. Trong đó: Nguồn nhân lực tốt sẽ thúc đẩy nhanh quá trình kiểm soát NSNN. Hệ thống thông tin được đầu tư chất lượng sẽ giúp việc điều hành, thực hiện nhanh và chính xác tránh các yếu tố tác động xấu do con người. Các khoản mục chi rõ ràng sẽ làm tiền đề cho việc kiểm soát chi minh bạch. Bên cạnh đó, chính sách chính phủ cũng là những bản lề cho việc thực hiện việc chi NSNN và thực hiện kiểm soát minh bạch và đúng tiến độ.

1.3.2. Các nghiên cứu trong nước

Huỳnh Bá Tước (2011), khi nghiên cứu về “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Cẩm Lệ”, đã đưa ra mô hình gồm 4 yếu tố tác động đến kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN bao gồm các yếu tố: 1. Dự toán chi NSNN; 2.Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; 3. Đội ngũ cán bộ làm công tác KSC NSNN; 4. Ý thức và nhận thức chấp hành của các đơn vị thụ hưởng NSNN; 5. Chức năng và nhiệm vụ KBNN.

Theo nghiên cứu của Đỗ Thị Thu Trang (2012), về “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc nhà nước Khánh Hòa”, theo nghiên cứu có 4 yếu

28

tố ảnh hưởng đến KSC thường xuyên NSNN từ KBNN bao gồm: Dự toán NSNN; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; Chất lượng, trình độ đội ngũ cán bộ; Cơ sở vật chất. Trong đó, yếu tố Dự toán NSNN được đánh giá là quan trọng nhất để KBNN thực hiện KSC NSNN. Đề tài đi sâu nghiên cứu công tác KSC NSNN qua KBNN Khánh Hòa trên cơ sở tiếp cận công tác KSC theo yêu cầu đổi mới cải cách tài chính công và kiểm soát chi tiêu công của các nước tiên tiến để đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác KSC NSNN qua KBNN theo hướng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý NSNN, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, đồng thời phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế.

Nghiên cứu của Nguyễn Thanh Quảng (2013), về “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước”, đã đưa ra những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước được chia thành 2 nhóm: Nhóm yếu tố khách quan: Quy trình kiểm soát chi: Xây dựng quy trình kiểm soát chi NSNN phải phù hợp với cơ chế quản lý chi NSNN. Dự toán NSNN: kịp thời, đầy đủ, chi tiết. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: phải đảm bảo chính xác, thống nhất đầy đủ. Nâng cao ý thức chấp hành, của các ngành, các cấp, các đối tượng thụ hưởng kinh phí NSNN cấp. Nhóm yếu tố

chủ quan: Chức năng, nhiệm vụ Kho bạc Nhà nước. Chất lượng và trình độ của đội

ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước. Về cơ sở vật chất kỹ thuật.

1.4. KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ KIỂM SOÁT CHI TIÊU CÔNG CÓ THỂ ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM TIÊU CÔNG CÓ THỂ ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM

1.4.1. Kinh nghiệm của Singapore về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa trên cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính để đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của Chính phủ. Nguyên lý cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore là đòi hỏi các nhà quản lý khu vực công có trách nhiệm hơn đối với công việc được giao, đồng thời tạo điều kiện cho họ có thêm quyền tự chủ trong quản lý để đạt được mục tiêu đã đặt ra. Với việc thực hiện lập kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, các Bộ, ngành sẽ được quản lý theo mô hình

29

tự chủ tài chính. Các cơ quan thực hiện tự chủ tài chính là các cơ quan Nhà nước có kết quả đầu ra và mục tiêu hoạt động đã được xác định rõ, những cơ quan này được linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hơn. Một cơ quan, đơn vị được xem là tự chủ về tài chính khi có đầy đủ 4 yếu tố cơ bản làm cơ sở cho việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra như sau:

Xác định được trước mục tiêu công việc và sản phẩm đầu ra: Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị sẽ được làm rõ hơn vì hàng năm họ phải xác định trước đầu ra và đặt mục tiêu công việc trình lên Bộ trưởng để được phân bổ ngân sách theo hình thức “bỏ phiếu” trước đây, ngân sách được phân bổ trên cơ sở điều chỉnh tăng dự toán theo một tỷ lệ nhất định so với dự toán thực hiện năm trước. Việc điều chỉnh này sẽ bù đắp cho sự gia tăng về chi phí đầu vào như tăng giá.

Hệ thống phân bổ ngân sách trước đây ở Singapore chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào, gắn với các nội dung chi cụ thể. Các Bộ, ngành chỉ cần lập ngân sách theo số lượng đầu vào cần cho hoạt động của mình mà không liên kết giữa đầu vào và đầu ra.

Hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra hiện nay đòi hỏi Chính phủ trở thành người mua dịch vụ thay mặt cho những người nộp thuế. Chính phủ xem các Bộ, ngành như là những người cung cấp dịch vụ và phân bổ ngân sách cho các Bộ, ngành theo mức độ công việc hoàn thành. Như vậy, các Bộ, ngành sẽ có trách nhiệm hơn với công việc của mình.

Có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra: Theo cơ chế điều hành ngân sách hiện hành, nguồn vốn ngân sách cấp nếu cuối năm không sử dụng hết thì phải hoàn trả ngân sách. Do đó, các Bộ, ngành có xu hướng cố gắng sử dụng hết nguồn ngân sách thừa trước khi kết thúc năm tài khoá. Để khuyến khích hoạt động có hiệu quả hơn, các cơ quan thực hiện đạt và vượt mục tiêu ban đầu đề ra sẽ được phép giữ lại phần ngân sách còn thừa.

Áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trưởng cơ quan, đơn vị sẽ được trao quyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề có liên quan đến tổ chức, nhân sự và tài chính trong phạm vi ngân sách được duyệt.

30

Trong quá trình lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore, việc xác định kế hoạch đầu ra là một công đoạn quan trọng nhất. Kế hoạch đầu ra là một công cụ tổng hợp đối với tất cả các cơ quan tự chủ, là cơ sở cho việc thực hiện lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Trước hết, kế hoạch đầu ra với vai trò là một công cụ giám sát, bao gồm một danh mục các mục tiêu hoạt động và đầu ra hoàn chỉnh trong đó cơ quan tự chủ sẽ có nhiệm vụ phải mang lại những kết quả tương xứng với nguồn lực được phân bổ. Việc tăng cường trách nhiệm này được thực hiện đồng thời với việc tăng cường quyền quản lý. Kế hoạch đầu ra cần được soạn thảo phù hợp với kế hoạch ngân sách hàng năm và trong chừng mực có thể, việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với mức sản lượng đầu ra. Kế hoạch đầu ra cũng chính là một công cụ để đánh giá hoạt động của đơn vị nhằm khuyến khích đạt mục tiêu đã đặt ra.

Ở Singapore, sử dụng 5 chỉ số để đánh giá kết quả hoạt động của một đơn vị, tự chủ tài chính áp dụng theo kết quả đầu ra: kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt động.

1.4.2. Kinh nghiệm kiểm soát chi bằng cam kết chi tại Cộng hoà Pháp

Cam kết chi là việc các ĐVQHNS cam kết sử dụng dự toán chi ngân sách được giao hàng năm (có thể một phần hoặc toàn bộ dự toán được giao trong năm) để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp. Trên thế giới, rất nhiều nước thực hiện công việc này trong chu trình quản lý chi NSNN, trong đó có nước Pháp. Cam kết chi là một khâu rất quan trọng trong chu trình quản lý chi NSNN.

Phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đã áp dụng trong ngân sách, cụ thể là các hợp đồng dịch vụ được sử dụng khi xây dựng dự toán ngân sách lần đầu tiên được áp dụng năm 1997 và đến năm 1999 các hợp đồng mục đích và hợp đồng phương tiện được áp dụng trong quản lý ngân sách, đây là những phương thức quản lý ngân sách mới dựa trên và hướng vào kết quả đầu ra mà Chính phủ Pháp đã bắt đầu thực hiện trong lĩnh vực quản lý ngân sách. Luật ngân sách năm 1999 là một trong những văn bản luật quan trọng, tuy nhiên nhiều điểm chưa hợp lý.

Đến năm 2001, Luật ngân sách mới được ban hành với những mục tiêu nâng cao vai trò của nghị viện trong quá trình lập và thông qua ngân sách, áp dụng các

31

khái niệm kết quả, hiệu quả, và minh bạch trong phương thức quản lý ngân sách. Cụ thể là các quy định tập hợp kinh phí nhấn mạnh đến kết quả, thay vì thông tin trước đây dựa trên chi phí đầu vào, các mục tiêu để lập và thực hiện ngân sách được dựa trên cơ sở nhiệm vụ với nhiều chương trình khác nhau.

Luật cũng đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả của quản lý tài chính công ở nội dung phương pháp gắn với hiệu quả. Đó là phân bổ ngân sách một cách tổng thể hơn theo các chương trình; các nhà quản lý ở đơn vị mình được tự do phân bổ lại kinh phí theo bản chất từng loại kinh phí, bớt kiểm tra từ bên ngoài trong quá trình quản lý (xóa bỏ kiểm tra từ bên ngoài về tính tuân thủ quy định pháp luật và thay vào đó bằng kiểm tra ngân sách tổng thể). Đồng thời đặt ra chính sách công do Nhà nước tài trợ phải gắn với mục tiêu, các chỉ số đo kết quả, đo lường kết quả của các chính sách thông qua đánh giá tính hiệu quả của nó (đối với công dân), chất lượng dịch vụ (nguời sử dụng hoặc khách hàng) và năng suất.

Quá trình kiểm tra chất lượng và đánh giá kết quả do một cơ quan độc lập đảm nhận. Sau khi thực hiện, cán bộ của từng chương trình sẽ báo cáo với Bộ trưởng về cam kết đưa ra, báo cáo với nghị viện về kết quả hoạt động, với thẩm kế viện trong trường hợp quản lý kém.

1.4.3. Bài học kinh nghiệm từ các nước có thể áp dụng cho Việt Nam

Một là, sự tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, trình tự lập, thảo luận và phê duyệt dự toán NSNN từ cấp cơ sở đến khi phê duyệt của cơ quan lập pháp. Quỹ thời gian danh cho công tác chuẩn bị ngân sách của các nước này rất dài, thường là 12 tháng trước khi năm ngân sách có hiệu lực. Chính vì vậy mà dự toán ngân sách sau khi được phê chuẩn là một dự toán chi tiết đến từng mục thu và từng mục chi của từng đơn vị, do dự toán được tổng hợp từ dưới lên và trải qua một quá trình thảo luận rất kỹ ở cấp bộ, ngành cấp chính phủ và tại nghị viện

Hai là, công tác kiểm tra trước, trong và sau khi chi NSNN được thực hiện bởi một quy trình khép kín theo một cơ chế kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cá nhân và từng bộ phận tham gia vào quá trình chi ngân sách, đó là kiểm soát viên tài chính, Chính phủ và cơ quan lập pháp được phân định rõ ràng và thể chế hóa pháp Luật.

32

Ba là, trong quản lý chi, mở rộng phương thức quản lý theo đầu ra. Lấy kết quả đầu ra của các chương trình, khoản chi tiêu để đánh giá hiệu quả. Mô hình này có thể áp dụng đối với một số chương trình, khoản chi tiêu Việt nam trong khi chưa thể ban hành hết các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu.

Bốn là, Phải tăng cường cải cách các thủ tục hành chính trong cơ chế kiểm soát chi NSNN đảm bảo đơn giản thủ tục, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các đơn vị sử dụng ngân sách.

Năm là, giao nhiệm vụ quyết toán quỹ NSNN cho cơ quan KBNN đảm nhận. Đồng thời, thành lập cơ quan kiểm tra kiểm toán để thực hiện kiểm tra toàn bộ quá trình chi của đơn vị, kế toán, kiểm soát của KBNN và thanh toán của ngân hàng.

1.5. YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Trên cơ sở tổng quan lý thuyết về công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN, tham khảo nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước, kinh nghiệm kiểm soát chi của các nước trên thế giới, cho thấy các yếu tố ảnh hưởng đến công tác KSC NSNN qua KBNN theo 2 nhóm yếu tố khách quan và chủ quan như sau:

1.5.1. Những yếu tố khách quan

Quy trình kiểm soát chi: Xây dựng quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN phải phù hợp với cơ chế quản lý chi NSNN.

Dự toán NSNN: Đây là một trong những căn cứ quan trọng để KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN. Chất lượng dự toán chi ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm soát chi. Vì vậy để nâng cao chất lượng kiểm soát chi qua KBNN thì dự toán chi NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ và chi tiết để làm căn cứ cho