6. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN
1.2.2. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN của Kho bạc Nhà nước
1.2.2.1. Sự cần thiết của việc kiểm soát chi thường xuyên NSNN của Kho bạc Nhà nước
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật.
Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi thường xuyên NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi những lý do sau đây:
Từ yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của ngân sách nhà nước bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của toàn xã hội.
Từ những hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì thế, nó không thể bao quát được hết tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN.
Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế,
18
chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn.
Từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan.
Xuất phát từ tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là một ưu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó khăn.
Từ yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới: theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và những khuyến nghị của tổ chức tài chính quốc tế; việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của nhà nước.
Vì những yêu cầu cấp thiết được đặt ra như trên, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cần phải diễn ra và nên được quan tâm đúng mức để quá trình ấy thực hiện được một cách triệt để những mục tiêu đề ra.
1.2.2.2. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
19
Công tác KSC thường xuyên NSNN đối với cơ quan quản lý tài chính nhà nước nói chung và trực tiếp là KBNN cần phải đáp ứng được một số nhu cầu sau đây:
Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN cần làm cho các hoạt động của tài chính nhà nước đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội, không để cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Do đó, chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ ràng điều kiện và trình tự cấp phát và thanh toán theo hướng: khi cấp phát kinh phí, cơ quan tài chính phải căn cứ dự toán NSNN năm đã được duyệt và khả năng ngân sách từng quý, đồng thời xem xét bố trí mức chi hàng quý cho từng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện. Trong quá trình sử dụng NSNN phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước quy định.
Công tác quản lý và KSC thường xuyên NSNN là một quá trình bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn từ lập dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và thông báo kinh phí, cấp phát thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách, kế toán và quyết toán NSNN; đồng thời nó liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương. Do đó, kiểm soát chi NSNN cần phải được tiến hành một cách thận trọng, thực hiện dần từng bước, sau mỗi bước cần đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục kiểm soát chi cho phù hợp với tình hình thực tế; có như vậy, công tác kiểm soát chi NSNN mới có tác dụng trong việc bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính.
Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính sao cho đạt hiệu quả chính xác cao nhưng không gây phiền hà, tốn nhiều thời gian và kinh phí; đồng thời, cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính nhà nước, đặc biệt là thủ trưởng cơ quan trực tiếp sử dụng kinh phí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm soát chi NSNN.
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến
20
khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách khuyến khích đầu tư, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi...
1.2.2.3. Nội dung, quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN
Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN bao gồm:
- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN.
- Kiểm tra tính hợp lệ về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán của đơn vị sử dụng NSNN.
- Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm:
+ Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, trừ trường hợp: dự toán ngân sách và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi: chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công tác phí; một số khoản chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa; chi cho các dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình quốc gia; chi bổ sung, cân đối cho ngân sách cấp dưới. Mức tạm cấp hàng tháng tối đa không được vượt quá mức chi bình quân một tháng của năm trước.
+ Các khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan có thẩm quyền quy định.
+ Các khoản chi phải đảm bảo là đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi.
21
- Đối với các khoản chi có tính chất thường xuyên sẽ được chia đều trong năm để chi, các khoản có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng dự toán năm.
- Trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN, nếu phát hiện thấy các vi phạm về chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán.
Hình 1.2. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
(Nguồn: Trang thông tin KBNN tỉnh An Giang)
Đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước
Kế toán viên Thủ quỹ Kế toán trưởng Giám đốc KBNN Chuyển tiền thường trong nội bộ một KBNN Thanh toán bù trừ điện tử với NHNN Thanh toán điện tử trong hệ thống KBNN
Đơn vị hưởng tiền trên chứng từ do chủ tài khoản chỉ định 1 7 6 2 5 4 3 4
22
Ghi chú:
(1) Gửi hồ sơ, chứng từ (2) Xử lý chứng từ
(3) Trình Giám đốc KBNN duyệt
(4) Chuyển tiền (chuyển khoản), kế toán lựa chọn kênh thanh toán phù hợp để chuyển tiền
(5) Chuyển chứng từ tiền mặt từ Kế toán sang Kho quỹ
(6) Chi hoặc thu tiền, đồng thời thủ quỹ trả chứng từ tiền mặt cho khách hàng (7) Trả hồ sơ (kiểm soát chi), chứng từ kế toán đã xử lý xong, không phải chứng từ tiền mặt.
1.2.2.4. Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN; trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Luật NSNN đã quy định mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, đồng thời theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán và sử dụng kinh phí.
Như vậy, KBNN chính là “trạm canh gác và kiểm soát cuối cùng” được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
Thực hiện nhiệm vụ nói trên, KBNN chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ và kịp thời cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính, hoặc theo yêu cầu rút dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở dự toán ngân sách đã được duyệt, đồng thời thông báo và phân phối dự toán ngân sách cho các cơ quan, đơn vị. Để thực hiện việc cấp phát, thanh toán kinh phí một cách kịp thời, KBNN còn thường xuyên phải cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán như mở rộng hình thức thanh toán liên Kho bạc trong nội bộ hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, ứng dụng tin học vào quản lý các nghiệp vụ... Từng bước thực hiện cấp phát, thanh
23
toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người cung cấp hàng hoá dịch vụ theo tính chất của từng khoản chi NSNN.
Trên cở sở đó, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi của NSNN theo đúng chương, loại, khoản, hạng, mục, tiểu mục của mục lục NSNN; đồng thời, cung cấp đầy đủ và chính xác các thông tin cần thiết, phục vụ các công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngoài ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, bảo đảm thu chi ngân sách nhà nước luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được bảo đảm thuận lợi.
Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cấp, nhiệm vụ của KBNN là trả tiền ngay cho đơn vị được hưởng. Tuy nhiên, KBNN không chỉ có nhiệm vụ xuất nhập công quỹ, mà còn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này của mình, KBNN chịu trách nhiện về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Vì vậy, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của Nhà nước. Công việc kiểm tra đó được KBNN thực hiện thông qua việc xem xét hồ sơ, tài liệu chi NSNN trên các phương diện như dự toán ngân sách được duyệt, thẩm quyền chuẩn chi, chế độ, định mức chi tiêu của nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được ngân sách nhà nước cấp không đúng mục đích, không đúng chế độ, chính sách của nhà nước, KBNN từ chối cấp phát thanh toán.
Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, hoặc đơn vị sử dụng ngân sách một cách đơn thuần. KBNN hoạt động có tính chất độc lập tương đối, theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị này. Thông qua đó, KBNN có thể đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình sử dụng công quỹ nhà nước, đặc biệt trong khâu mua sắm, xây dựng, sửa chữa... Chính vì vậy, việc này không những đã hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực, mà còn đảm bảo cho việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả; đồng thời, tham gia kiểm soát
24
chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán, góp phần chống tiêu cực, đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính - tiền tệ.
Thông qua công tác cấp phát, thanh toán các khoản chi của NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và khoản chi chủ yếu. Từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá về những kết quả đã đạt được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân; từ đó cùng các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
1.2.2.5. Phân loại kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Có thể phân loại kiểm soát chi NSNN thành kiểm soát trước, kiểm soát trong và kiểm soát sau khi nghiệp vụ chi NSNN được thực hiện.
Theo phạm vi không gian có kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài. Ngoài ra còn có kiểm soát tuân thủ và kiểm soát hiệu quả.