tế
1.4.1 Kinh nghiệm của Nhật Bản và mô hình PPP
Kinh nghiệm trong huy động và sử dụng vốn đầu tư của Nhật Bản tập trung ở giải pháp tạo vốn và biết sử dụng các nguồn vốn có hiệu quả để tăng trưởng kinh tế. Nhật Bản đã thực hiện chính sách tài chính và tiền tệ nhằm mục đích duy nhất là tăng trưởng kinh tế. Về tài chính: Chi tiêu ngân sách triệt để tiết kiệm, Chính phủ thực hiện nguyên tắc “chỉ được phép chi trong những khoản thu “ đã làm cho thu chi cân bằng và thậm chí thặng dư. Khi ngân sách thâm hụt, Chính phủ chọn phương pháp phát hành công trái nhằm vay nợ để tài trợ cho khu vực sản xuất kinh doanh. Thuế gián thu giảm mạnh, qua đó Chính phủ đã kích thích tiêu dùng, mở rộng thị trường và thúc đẩy sản xuất. Đầu tư tài chính và chương trình cho vay (FILP) được Chính phủ sử dụng như một ngân sách thứ 2 và thông qua đó mà Chính phủ điều hành vĩ mô một cách nhanh chóng, hiệu quả và kịp thời.
Về tiền tệ: Nhật Bản đã tạo ra được một hệ thống tài chính gián tiếp dựa trên cơ sở tín dụng, cơ chế của Chính phủ kiểm soát việc phân phối tín dụng có lãi suất thấp “dưới mức cân bằng“ được các ngân hàng phân bổ cho các quỹ tín dụng trước hết thông qua sự hướng dẫn của Bộ Tài chính . Do đó, Bộ Tài chính đã thực hiện được việc phân phối các nguồn vốn cho các ngành công nghiệp ưu tiên. Tìm kiếm công nghệ và bí quyết sản xuất thông qua các vụ đầu tư nước ngoài. Chính phủ Nhật Bản quản lý vốn nước ngoài chặt chẽ theo từng bước, quy định thống nhất thủ tục phê duyệt sử dụng vốn nước ngoài và xây dựng bộ máy quản lý vốn nuớc ngoài vững mạnh. Lâp hội đồng thẩm xét vốn nước ngoài, và quan tâm đến tính bảo hộ các doanh nghiệp trong nước.
Đầu tư trong nước và cơ cấu ngành hiệu quả: Nhật Bản là một trong những nước điều chỉnh và bố trí cơ cấu ngành kinh tế khá thành công. Để kích thích việc chuyển đổi hoạt động kinh doanh cho đúng hướng và kịp thời, Chính phủ Nhật Bản đã áp dụng một loạt giải pháp giúp các doanh nghiệp thay đổi hướng kinh doanh như: hỗ trợ tài chính, giảm miễn thuế, giúp đào tạo lại,…Qua đó mà nhiều nhà kinh doanh đã tránh được sự phá sản, nền kinh tế tiếp tục ổn định và phát triển. Trong suốt thời kỳ tăng trưởng nhanh, Nhật Bản xác định các ngành kinh tế mũi nhọn để đầu tư.
Nhật Bản có được tỷ lệ tiết kiệm cao trong khi mức lương thấp. Tiền lương thấp đã tạo ra lợi thế cạnh tranh lớn của các công ty Nhật Bản trên thị trường thế giới và là nguồn tích
lũy hết sức quan trọng. Các gia đình Nhật thường chi tiêu trong các khoản tiền lương và để dành tiền thưởng. Ngân sách của các gia đình thặng dư được chuyển cho các tổ chức tài chính trung gian dưới hình thức tiết kiệm. Nhờ có tỷ lệ tiết kiệm thường xuyên tăng lên đã tạo ra nguồn vốn hết sức quan trọng, tài trợ cho khu vực sản xuất kinh doanh. Nền kinh tế Nhật Bản là nền kinh tế hướng về xuất khẩu nên có những biện pháp ưu tiên cho xuất khẩu như: ưu tiên cung cấp tài chính cho hàng xuất khẩu và sản xuất xuất khẩu, ưu tiên về tín dụng, thuế, phân bổ việc cung cấp giấy phép nhập khẩu trên cơ sở hoạt động xuất khẩu, giúp đỡ trong việc tìm kiếm thị trường xuất khẩu.
Đẩy nhanh tiến bộ khoa học kỹ thuật và quan tâm đúng mức đến con người trong phát triển kinh tế. Tiến bộ khoa học kỹ thuật tạo cho xã hội một nền sản xuất có chất lượng cao và ưu thế cạnh tranh áp đảo của hàng hóa trên thị trường. Để nhanh chóng chiếm lĩnh đỉnh cao của khoa học kỹ thuật hiện đại thế giới, Nhật Bản đã vạch ra 2 hướng chiến lược: một mặt mua kỹ thuật của nước ngoài để cải tiến thành bí quyết kỹ thuật của riêng mình; mặt khác, dựa vào sức mạnh tổng hợp của toàn bộ nền kinh tế quốc dân để hiện đại hóa nền công nghiệp đất nước. Cùng với quan tâm phát triển và ứng dụng khoa học kỹ thuật, việc tạo ra lực lượng lao động có trình độ cao cũng rất được coi trọng. Nhằm nâng cao chất lượng đào tạo, thu hút nhiều chuyên gia có trình độ cao vào làm việc ở các ngành sư phạm, hầu hết các nước tư bản phát triển đều nâng lương giáo viên lên cao hơn các ngành khác.
Những năm gần đây, Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất hình thức huy động vốn đầu tư tư nhân thông qua mô hình hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public Private Partnership - PPP) với mục đích hiệu quả hóa dịch vụ công và tạo thêm sân chơi cho doanh nghiệp. Tại Nhật Bản, một hiệp hội các nhà đầu tư theo mô hình này đã được thiết lập từ đầu năm 2006 với hơn 50 thành viên bao gồm các nhà đầu tư, ngân hàng và các nhà thầu hàng đầu của nước này. Hiệp hội này tham gia vào việc tổ chức các cuộc trao đổi cấp Chính phủ giữa Nhật Bản và các nước khác để tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được môi trường cạnh tranh cao. Và Nhật Bản cũng đã rất thành công trong phát triển ngành
công nghiệp điện và sự hợp tác này đã đóng vai trò quan trọng trong suốt giai đoạn tăng trưởng cao của nền kinh tế Nhật. Nhật Bản thực hiện mô hình này ở các lĩnh vực xây dựng cơ bản và cơ sở hạ tầng. Sau đây chúng ta sẽ nghiên cứu về mô hình này.
Mô hình PPP là mô hình huy động vốn từ khu vực tư nhân thông qua quan hệ đối tác giữa một bên là cơ quan nhà nước đại diện Chính phủ và một bên là nhà đầu tư tư nhân để đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng và dịch vụ công. Mối quan hệ này đảm bảo các bên có những lợi thế tương đối nhất định trong dự án đầu tư. Đóng góp của chính phủ trong mối quan hệ đầu tư này có thể dưới dạng vốn, chuyển giao tài sản, các cam kết hỗ trợ hay huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của chính phủ trong mối quan hệ này là đảm bảo các yếu tố phục vụ công của dự án được thực hiện; còn vai trò của nhà đầu tư tư nhân là sử dụng chuyên môn về quản lý, điều hành, hiểu biết về thương mại, sự sáng tạo trong kinh doanh để vận hành hoạt động của dự án một cách có hiệu quả nhất.
Vai trò của mô hình PPP là thu hút nguồn vốn đầu tư của tư nhân bổ sung cho nguồn vốn của nhà nước trong lĩnh vực đầu tư phát triển nền kinh tế, bên cạnh đó nó giúp tăng năng suất và hiệu quả sử dụng vốn và các nguồn lực có sẵn nhờ việc phân định rõ trách nhiệm, vai trò của từng bên trong dự án.
Mô hình PPP có nhiều hình thức khác nhau, việc đánh giá đúng khả năng và năng lực quản lý của mỗi bên có tác động trực tiếp đến sự lựa chọn mô hình PPP và về khả năng thành công hay thất bại của dự án.
Các hình thức của mô hình PPP:
Hợp đồng dịch vụ: đây là loại hình nhà nước thuê tư nhân thực hiện một công việc hay dịch vụ cụ thể trong thời gian nhất định. Đối tác tư nhân sẽ nhận được một mức phí cố định đã được thỏa thuận trước. Loại hình này có tác động nhanh đáng kể đối với hoạt động và tính hiệu quả của hệ thống và là một phương thức để chuyển giao công nghệ và phát triển năng lực quản lý. Tuy nhiên loại hình này không có tác dụng thu hút vốn đầu tư, nhà thầu không có nghĩa vụ cung cấp vốn cho dự án, họ chỉ giúp nâng cao tính hiệu quả và vì thế có thể thu được một lượng doanh thu nhất định để phục vụ cho các mục đích khác của dự án.
Hợp đồng quản lý: là loại hình dịch vụ ký kết giữa bên nhà nước có nghĩa vụ cung cấp dịch vụ với bên nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm quản lý, kiểm soát, xử lý hoạt động hàng ngày. Ưu điểm của hình thức này là đạt được hiệu quả hoạt động tốt nhưng không
phải chuyển giao quyền sở hữu cho tư nhân, có chi phí thấp. Điểm yếu của loại hình này là hiệu quả chưa thể đạt được ở mức tối đa do có sự chia tách trong việc điều hành và lập kế hoạch, chứa đựng rủi ro bị thổi phồng kết quả đạt được. Loại hình này cũng không đáp ứng được mục tiêu huy động vốn đầu tư do nhà đầu tư không có nghĩa vụ cung cấp vốn. Hợp đồng cho thuê hoặc giao thầu: trong loại hợp đồng này nhà nước sẽ chịu trách nhiệm cung cấp tài sản ban đầu và sửa chữa nâng cấp tài sản, nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm về toàn bộ quá trình kinh doanh với chi phí kinh doanh và rủi ro họ phải gánh chịu. Một phần lợi nhuận từ kinh doanh sẽ trả lại cho chính phủ để thanh toán các khoản vay đầu tư. Loại hình này vẫn không huy động được vốn đầu tư từ tư nhân, hơn nữa cho khu vực tư nhân tự chịu tránh nhiệm trong lãi lỗ kinh doanh nên mức phí cho các dịch vụ công sẽ khó kiểm soát.
Hợp đồng nhượng quyền: cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống; nhà nước vẫn là chủ sở hữu của tài sản. Trong loại hình này nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và giám sát hoạt động của nhà điều hành tư nhân. Vai trò của khu vực nhà nước đã chuyển từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ. Một hợp đồng nhượng quyền thông thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý trong thời gian được nhượng quyền. Ưu điểm của hình thức này là huy động được vốn đầu tư của khu vực tư nhân, nâng cao hiệu quả đầu tư của dự án và vẫn đảm bảo được biểu phí công do nhà nước xây dựng. Tuy nhiên khó khăn gặp phải khi áp dụng hình thức này đó là sự phức tạp trong xây dựng điều khoản hợp đồng và yêu cầu cần phải giám sát thường xuyên nhà đầu tư tư nhân tránh tiêu cực trong biểu phí.
Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao(BOT) và các biến thể: là hình thức nhượng quyền được chuyên môn hoá trong đó một công ty tư nhân cung cấp vốn và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do chính phủ quy định. Dưới đây là một số hình thức cụ thể:
Xây dựng – kinh doanh - chuyển giao(BOT): tư nhân thiết kế, bỏ tiền ra xây dựng công
trình, hoạt động kinh doanh (thường là phí sử dụng công trình) trong thời hạn nhất định, sau đó công trình được chuyển giao và thuộc sở hữu nhà nước.
Xây dựng - sở hữu – kinh doanh(BOO): tư nhân bỏ tiền ra xây dựng, vận hành và sở hữu vĩnh viễn. Cơ chế hoạt động của mô hình này được ghi rõ trong hợp đồng từ ban đầu.
Mua - xây dựng – kinh doanh(BBO): Nhà nước chuyển giao tài sản cho tư nhân để sửa
chữa, nâng cấp và hoạt động trong thời gian nhất định theo hợp đồng. Nhà nước kiểm soát hoạt động của tư nhân thông qua các điều khoản trong hợp đồng.
Thiết kế - xây dựng – cấp vốn – kinh doanh (DBFO): khu vực tư nhân thiết kế, bỏ tiền ra
xây dựng công trình theo hợp đồng thuê dài hạn. Tư nhân hoạt động khai thác công trình trong suốt thời gian thuê và chuyển giao công trình cho nhà nước khi hết hạn hợp đồng.
Thiết kế - xây dựng(DB): khu vực tư nhân thiết kế và xây dựng công trình đáp ứng yêu
cầu kỹ thuật của cơ quan nhà nước, nhưng với mức giá cố định nên có nguy cơ chi phí chuyển cho khu vực tư nhân vượt quá chất lượng đầu ra của công trình.
Giấy phép hoạt động: tư nhân được cấp phép hoặc các quyền để điều hành một dịch vụ
công cộng trong kỳ hạn nhất định. Loại này thường được sử dụng trong dự án công nghệ thông tin.
Hợp đồng kinh doanh và bảo trì(O&M): Theo hợp đồng, tư nhân điều hành và bảo trì
máy móc thiết bị thuộc sở hữu tài sản cuả nhà nước.
Hợp đồng liên doanh: là phương án thay thế cho việc tư nhân hoá toàn bộ, theo đó cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực nhà nước và nhà điều hành tư nhân. Trong hình thức này việc hợp tác có thể tạo lập thành một công ty mới hay góp vốn vào một công ty hiện có dưới dạng góp vốn cổ phần. Các công ty này cũng có thể niêm yết trên thị trường chứng khoán. Liên doanh là mối quan hệ đối tác thực sự giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, kết hợp đuợc những ưu điểm của khu vực tư nhân với những mối quan tâm xã hội và kiến thức bản địa của khu vực nhà nước. Trong một liên doanh, tất cả các đối tác đều đầu tư vào công ty và có cùng mối quan tâm đến thành công của công ty và những động lực thúc đẩy hoạt động hiệu quả. Yếu điểm của hình thức này là sự xung đột về lợi ích của chủ đầu tư nhà nước giữa một bên là lợi nhuận kinh doanh và lợi ích cộng đồng. Bên cạnh đó hình thức này cũng tiềm ẩn tình trạng tham nhũng.
Thỏa thuận hỗn hợp: là sự kết hợp các hình thức đầu tư phía trên trong cùng một thỏa thuận hợp tác chung giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân nhằm phát huy tối đa các ưu điểm riêng của từng hình thức đầu tư.
- Điều kiện về pháp lý: Nhà nước cần tạo lập khung pháp lý mới (có thể quy định dưới dạng luật) riêng cho loại hình hợp tác này trong đó quy định rõ vai trò của mỗi bên (đặc biệt là của các cơ quan chính phủ); chính sách thực thi hợp đồng; giải quyết tranh chấp; khung quy định về lợi ích, nghĩa vụ, nhiệm vụ của các bên ; các ưu đãi riêng biệt cho các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào lĩnh vực; các hình thức kiểm soát nhằm giảm thiểu tham nhũng. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: hợp đồng hiệu quả để tăng giá trị vốn đầu tư và môi trường thuận lợi để quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của nhân tố môi trường chính là khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn.
- Sự thấu hiểu về vai trò chủ động trong mối quan hệ đối tác của các cơ quan nhà nước: