hiện nay ở Việt Nam
Luật NHNN 2010 đã có những nội dung mới quy định về thanh tra, giám sát ngân hàng: Luật hóa chức năng giám sát ngân hàng, cách thức thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro; xác lập tính đặc thù của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng so với hoạt động thanh tra chuyên ngành khác (thể hiện ở nguyên tắc áp dụng Luật: “Thanh tra, giám sát ngân hàng được thực hiện theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; trường hợp có sự khác nhau giữa quy định về thanh tra, giám sát ngân hàng của Luật này với quy định của luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật này”; trao thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng; trao thẩm quyền cho Thống đốc NHNN quy định một số vấn đề liên quan đến hoạt động thanh tra ngân hàng.
nhiều bất cập, hạn chế. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, về chủ thể giám sát ngân hàng
Theo quy định hiện hành, chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng, ngoài cơ quan chịu trách nhiệm chính là NHNN Việt Nam còn có sự tham gia giám sát của BHTG Việt Nam, UBGSTCQG. Trong mỗi cơ quan, liên quan đến việc giám sát hoạt động ngân hàng lại được trao quyền cho nhiều bộ phận chuyên môn khác nhau, dẫn đến việc có nhiều cơ quan thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng nhưng lại chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, điều này dẫn đến việc giám sát ngân hàng có thể bị chồng chéo hoặc bỏ trống lĩnh vực giám sát. Quy định pháp luật trong giai đoạn này cũng chưa khắc phục được các hạn chế về tổ chức bộ máy giám sát của Thanh tra, giám sát NHNN.
Theo đánh giá của „Đề án cải cách tổ chức và hoạt động thanh tra ngân hàng” có nêu:
“Với mô hình tổ chức phân tán, việc phân cấp, ủy quyền các NHNN chi nhánh thực hiện thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn quản lý dẫn đến những khó khăn trong thanh tra toàn diện các TCTD và triển khai thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro: Hầu hết các ngân hàng thương mại hoạt động trên phạm vi toàn quốc với mạng lưới chi nhánh rộng khắp và đang có xu hướng tập trung hóa điều hành kinh doanh và quản trị rủi ro. Vì vậy, mô hình tổ chức bộ máy, phương pháp chỉ đạo và cơ chế thực thi thanh tra, giám sát hiện nay không phù hợp; việc thanh tra định kỳ các chi nhánh của TCTD chưa đem lại kết quả cao và chưa phù hợp với yêu cầu thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro (chủ yếu tập trung ở hội sở chính của TCTD). Mặt khác, Thanh tra NHNN gặp khó khăn trong việc tổ chức, chỉ đạo, điều phối hoạt động thanh tra, giám sát của thanh tra chi nhánh”.
Trên thực tế, hệ thống cơ quan giám sát ngân hàng thuộc NHNN trong giai đoạn này vẫn chưa khắc phục được một số bất cập của giám sát ngân hàng trong giai đoạn trước, cụ thể: NHNN vẫn tổ chức thực hiện giám sát theo hai cấp gồm: Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng và bộ phận Thanh tra, giám sát ngân hàng tại các Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố. Trong khi đó, giám sát đối với các Chi nhánh của TCTD khó có hiệu quả như mong muốn và chỉ tập trung vào giám sát tuân thủ, do các chi nhánh của TCTD không phải là đơn vị hạch toán độc lập mà kết quả hoạt động ở các chi nhánh chịu sự điều hành của Ngân hàng mẹ. Đồng thời, bộ phận thanh tra, giám sát ngân hàng tại các địa phương nằm trong bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố khiến cho việc thanh tra, giám sát ngân hàng tại các địa phương cũng phân theo địa giới hành chính, làm giảm hiệu quả giám sát theo từng TCTD hay toàn bộ hệ thống ngân hàng. Ở một khía cạnh khác, việc bố trí, sắp xếp cán bộ thanh tra chi nhánh thuộc thẩm quyền của Giám đốc NHNN chi nhánh. Do đó, Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng không quản lý được nhân sự và điều phối lực lượng cán bộ thanh tra, giám sát trong toàn hệ thống (khi cần thiết) nhằm thực hiện chương trình, nhiệm vụ chung. Mặc dù, việc thành lập các Cục thanh tra, giám sát ngân hàng Hà Nội và Cục thanh tra, giám sát ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh đã bước đầu giải quyết được tình trạng phân bổ không hợp lý nguồn lực cơ quan giám sát ngân hàng, bởi địa bàn thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là hai địa bàn tập trung hầu hết hội sở chính các TCTD. Tuy nhiên, đến nay, việc phân định chức năng, nhiệm vụ, phạm vi giám sát giữa Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng và các Cục thanh tra, giám sát ngân hàng chưa được thể hiện rõ tại các văn bản. Mặc dù, đã có sự cải cách nhưng các chức năng giám sát vẫn còn bị phân tán và được thực hiện bởi một số Vụ, Cục khác nhau. Cụ thể tại Thông tư 31/2013/TT-NHNN ngày 13/12/2013 về chế độ báo cáo thống kê, trong đó quy định ngoài Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng thì TCTD còn phải nộp báo
cáo theo yêu cầu của một số Vụ, cục khác như: Vụ tài chính – kế toán, Vụ Quản lý ngoại hối, Vụ Chính sách tiền tệ….
Về chức năng giám sát an toàn vĩ mô, theo quy định tại Nghị định 26, chức năng giám sát an toàn vĩ mô được giao cho Cơ quan thanh tra, giám sát chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan thực hiện. Trong khi đó, chính sách an toàn vĩ mô, các công cụ phục vụ cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô lại trao quyền cho Vụ ổn định tiền tệ - tài chính, tuy nhiên, cơ chế phối hợp giữa hai bộ phận thực hiện chính sách an toàn vĩ mô chưa được quy định rõ ràng. Hoạt động giám sát của BHTG Việt Nam và UBGSTCQG còn khá mờ nhạt, chưa tương xứng với vị trí, chức năng, nhiệm vụ do Luật định.
Thứ hai, về phương pháp giám sát ngân hàng.
Hoạt động giám sát ngân hàng hiện nay vẫn chủ yếu là theo phương pháp giám sát tuân thủ. Phương pháp này có ưu điểm là dễ làm rõ sai phạm và bảo đảm việc tuân thủ, chấp hành chính sách pháp luật được thực hiện nghiêm minh. Tuy nhiên đối với loại hình hoạt động là các ngân hàng (hoặc các định chế tài chính khác như Bảo hiểm, chứng khoán) thì phương pháp giám sát tuân thủ bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập ở những điểm sau:
Một là, hoạt động ngân hàng là hoạt động có liên quan trực tiếp đến nhiều
tổ chức và cá nhân thông qua việc huy động huy động tiền gửi và cho vay, là lĩnh vực rất nhạy cảm, có khả năng ảnh hưởng theo kiểu dây chuyền rất nhanh. Sự đổ vỡ của một ngân hàng để lại hậu quả xấu, thậm chí làm sụp đổ cả nền kinh tế xã hội của một quốc gia. Chính vì vậy, nếu xem phương pháp giám sát tuân thủ là phương pháp chính trong hoạt động giám sát ngân hàng thì khó đạt được mục tiêu trên.
Hai là, không phù hợp với xu thế hội nhập và xu thế toàn cầu hóa. Trong
việc áp dụng phương pháp giám sát tuân thủ rất khó thực hiện và không thể bao quát toàn bộ hoạt động ngân hàng.
Ba là, phương pháp giám sát tuân thủ không phát huy tính “phòng ngừa sự
đổ vỡ” là chính như phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro.
Qua thực tiễn cho thấy, để bảo đảm được mục tiêu của giám sát hoạt động ngân hàng đòi hỏi phải thực hiện phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro. Chức năng giám sát ngân hàng là nhằm đánh giá những rủi ro mà các ngân hàng gặp phải khi thực hiện các hoạt động kinh doanh và khả năng quản trị đối với những rủi ro đó. Tuy nhiên, phương pháp giám sát tuân thủ như hiện nay không thể giúp Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng thực hiện được yêu cầu này. Mặc dù đã có quy định về việc thực hiện phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro nhưng các cơ sở để thực hiện phương pháp giám sát này đến nay vẫn chưa được ban hành, chưa có đầy đủ các quy chế để đánh giá các vấn đề liên quan đến rủi ro, chưa có quy trình để thực hiện giám sát trên cơ sở rủi ro và quy trình đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản lý, tình hình tài chính và hoạt động của TCTD. Phương pháp giám sát dựa trên tiêu chí CAMELS được xem là bước chuyển tiếp giữa giám sát tuân thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro nhưng quy chế này mới chỉ triển khai thực hiện đối với các ngân hàng thương mại cổ phần và còn quá sơ sài, chưa thực sự tuân thủ các tiêu chí của CAMELS.
Luật NHNN 2010 có hiệu lực từ ngày 01/01/2011, trong đó, trao thẩm quyền cho Thống đốc NHNN quy định trình tự, thủ tục thanh tra, giám sát ngân hàng. Nhưng đến nay, văn bản này vẫn chưa được ban hành. Quy trình giám sát vẫn sử dụng quy chế giám sát từ xa ban hành kèm theo Quyết định 398/1999/QĐ-NHNN đã lạc hậu so với tình hình thực tiễn.
Thứ ba, về hoạt động giám sát các tập đoàn tài chính.
trước xu thế phát triển của các tập đoàn tài chính hoạt động trên cả ba lĩnh vực ngân hàng - chứng khoán - bảo hiểm trong thời gian vừa qua do thiếu vắng khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động này. Sự “bỏ trống” lĩnh vực giám sát này đã và đang có nguy cơ tạo ra những rủi ro chéo trong hệ thống tài chính dẫn đến những rủi ro hệ thống đe dọa sự ổn định của toàn thị trường tài chính. TCTD hoạt động dưới hình thái tập đoàn tài chính này đã không được giám sát chặt chẽ trên phương diện hợp nhất và đây chính là lỗ hổng dẫn đến việc góp vốn chéo (qua lại) giữa các thành viên và đối tượng có liên quan trong tập đoàn tài chính không sớm được phát hiện, đo lường và kiểm soát kịp thời bởi các cơ quan quản lý Nhà nước (giám sát tài chính) như NHNN, Ủy ban chứng khoán và Bộ Tài chính. Từ đó, dẫn đến việc những người quản lý, điều hành, cổ đông có ảnh hưởng trọng yếu hoặc nắm quyền kiểm soát đối với tập đoàn tài chính này đã và đang lợi dụng khe hở pháp lý để thực hiện những giao dịch có tính chất nội bộ thiếu minh bạch (hành vi góp vốn chéo, cấp tín dụng cho thành viên tập đoàn...) có thể gây rủi ro trọng yếu cho TCTD thuộc tập đoàn. Có rất nhiều dẫn chứng cho thấy việc hệ thống giám sát ngân hàng Việt Nam không ngăn chặn được các tập đoàn tài chính lợi dụng những kẽ hở của các quy định về giám sát để “lách luật” và “né tránh” việc bị giám sát hoạt động của họ. Để phòng ngừa, xử lý các rủi ro này, các cơ quan quản lý chuyên ngành lại phải chuyển sang các biện pháp mang tính hành chính hơn như quy định tỷ lệ tín dụng cho các hoạt động đầu cơ, rủi ro cao…
Để thực hiện chức năng giám sát đối với các loại hình tổ chức tín dụng theo mô hình công ty mẹ - con, Điều 56 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định: “Trong trường hợp cần thiết, Ngân hàng Nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát hoặc phối hợp giám sát công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng”.
dụng chỉ được thực hiện thông qua cơ quan quản lý chuyên ngành mà Ngân hàng Nhà nước với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước đối với các tập đoàn tài chính có công ty mẹ là các ngân hàng thương mại không được trực tiếp giám sát.
Cho đến nay, chưa có một văn bản quy định cụ thể về việc giám sát các tập đoàn tài chính một cách tổng thể thay vào đó là các văn bản quy phạm pháp luật về giám sát chuyên ngành đối với từng loại định chế tài chính khác nhau. Việc giám sát bổ sung trên cấp độ tập đoàn tài chính chưa được một cơ quan nào đảm nhiệm. Nhiệm vụ kiểm soát rủi ro chung hệ thống tài chính có thể xem như thuộc về Ủy ban giám sát tài chính quốc gia nhưng cơ quan này không có chức năng giám sát từng định chế tài chính riêng lẻ mà chỉ có chức năng tham mưu trong giám sát tổng thể thị trường tài chính. Mặt khác, việc xử lý các yêu cầu về giám sát các sản phẩm tài chính mới theo hướng tích hợp, đan xen giữa nhiều sản phẩm tài chính để ra đời những sản phẩm tài chính mới như sản phẩm cho vay margin trên thị trường chứng khoán … đã khiến cho việc xác định cơ quan giám sát nào chịu trách nhiệm giám sát trở nên phức tạp hơn.
Trong thời gian gần đây, những vụ việc bê bối từ việc góp vốn lẫn nhau giữa các tổ chức tín dụng (TCTD) và giữa các cổ đông nắm quyền kiểm soát ngân hàng đang làm cho xã hội đặc biệt quan tâm vì nó có ảnh hưởng tiêu cực tới tính minh bạch và lành mạnh trong hoạt động của hệ thống ngân hàng. Nguyên nhân là do hệ thống giám sát tài chính được tổ chức theo mô hình phân tán, mỗi cơ quan giám sát chỉ nhìn thấy một phần của bức tranh tài chính trong khi thiếu một cơ chế phối hợp thực hiện giám sát hiệu quả. Các thông tin kiểm tra, giám sát thường luôn được giữ bí mật và sử dụng riêng cho từng cơ quan, làm hạn chế khả năng giám sát an toàn hệ thống.
trong hoạt động giám sát ngân hàng.
Mặc dù nội dung về việc phối hợp, chia sẻ thông tin giữa cơ quan giám sát ngân hàng và cơ quan giám sát tài chính khác trong nước và quốc tế đã được quy định tại Điều 60 và Điều 61 Luật NHNN Việt Nam. Tuy nhiên, việc phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống giám sát tài chính Việt Nam hầu như chỉ mang tính hình thức, nặng về thủ tục hành chính. Hiện nay, giữa các cơ quan giám sát tài chính chưa hình thành cơ chế chia sẻ thông tin mang tính chất thường xuyên mà việc chia sẻ thông tin thường gắn với các vụ việc cụ thể, tình huống nhất định, làm giảm hiệu quả của công tác giám sát. Khi một vụ việc phát sinh yêu cầu trao đổi thông tin hoặc hợp tác giám sát thì sự phối hợp được thực hiện thông qua cơ chế gửi văn bản đến Bộ, ngành đề nghị cung cấp thông tin. Quy trình này mang nặng tính thủ tục hành chính, được thực hiện thông qua nhiều cấp bậc khác nhau dẫn đến việc cung cấp thông tin không được kịp thời.
Việc xây dựng, ký kết các văn liên tịch về cung cấp, trao đổi thông tin giữa NHNN và Bộ Tài chính về thanh tra, giám sát chưa được nghiên cứu, xây dựng.
Thứ năm, về hình thức điều phối hoạt động giám sát tài chính nói chung
của UBGSTCQG. UBGSTCQG có chức năng khá đầy đủ về giám sát thị trường
tài chính và điều phối các hoạt động giám sát tài chính của các cơ quan giám sát
chuyên ngành. Tuy nhiên, trên thực tế, việc phối hợp này chưa đạt được hiệu
quả cần thiết bởi các hướng dẫn chính thức về việc phối hợp giữa UBGSTCQG
và Bộ Tài chính, NHNN vẫn chưa được ban hành. Chính vì vậy, hoạt động phối
hợp giữa các cơ quan này mới chủ yếu dừng ở cung cấp thông tin và báo cáo,
