1.3.1.1. Bối cảnh khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007
Cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu 2007 được đánh giá là cuộc khủng hoảng tài chính trầm trọng nhất trong vòng 75 năm qua, đánh dấu sự phá sản của học thuyết kinh tế thị trường tự do.
Cuộc khủng hoảng diễn ra tàn khốc ở Mỹ và phát triển, lan rộng ra các nước châu Âu, làm nhiều định chế tài chính lớn, lâu đời nhất phải phá sản, buộc
Chính phủ các nước phải thực hiện các giải pháp “chưa từng có” để cứu vớt hệ thống tài chính. Cuộc khủng hoảng tài chính Mỹ bắt đầu từ tháng 8/2007, với việc một số tổ chức tín dụng của Mỹ như New Century Financial Corporation phải làm thủ tục phá sản, một số tổ chức tín dụng khác rơi vào tính trạng giảm giá cổ phiếu, nhiều người gửi tiền tại các tổ chức này đã lo sợ và rút tiền, gây ra hiện tượng đột biến rút tiền gửi lại càng làm cho các tổ chức này trở nên khó khăn hơn. Tháng 3/2008, Ngân hàng dự trữ liên bang New York phải chấp nhận để để JP Morgan Chase mua lại Bear Sterns. Sự kiện này đã đẩy cuộc khủng hoảng lên nấc thang trầm trọng hơn. Tháng 8/2008, Lehman Brother – ngân hàng đầu tư vào loại lớn nhất và lâu đời nhất của Mỹ - bị phá sản, đã khiến cho cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ trở thành một cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nghiêm trọng. Hệ thống tài chính toàn cầu bị lung lay, những nạn nhân đầu tiên là các tổ chức có liên quan trực tiếp tới hoạt động cho vay dưới chuẩn như Northern Rock và Countrywide Financial vào tháng 8,9/2007. Northern Rock là ngân hàng lớn thứ 5 tại Anh, vào tháng 9/2007 sau khi mất thanh khoản nghiêm trọng do thua lỗ từ cho vay thế chấp bất động sản, đã phải cầu cứu Ngân hàng Trung ương Anh. Vào ngày 17/2/2008, Northern Rock đã chính thức bị quốc hữu hóa.
Sau khi Lehman Brothers tuyên bố phá sản, kéo theo một số tổ chức tài chính lớn khác bị sụp đổ hoặc bị thâu tóm, Chính phủ Mỹ đã buộc phải bơm 85 tỷ USD vào American International Group - AIG, tập đoàn bảo hiểm lớn nhất thế giới để tránh cho thị trường tài chính nước này một kết cục tồi tệ hơn.
Tình trạng thị trường tài chính đóng băng ngày càng tồi tệ đã khiến Ngân hàng trung ương Mỹ, Anh, Nhật, EU và nhiều quốc gia khác phải cắt giảm lãi suất hàng loạt để khơi thông dòng vốn (Ở Mỹ, kể từ đầu năm 2008 đã có 8 lần cắt giảm lãi suất, từ 5% xuống chỉ còn 0,25%). Bên cạnh đó, Chính phủ các nước còn tích cực bơm tiền nhằm hỗ trợ thanh khoản cho các tập đoàn tài chính,
cũng như kích thích hoạt động tiêu dùng và cho vay. Trong đó, FED quyết định dùng 700 tỷ USD để mua lại nợ xấu của các Ngân hàng, trước khi được thông qua. Tháng 10/2008, các quốc gia châu Âu đã công bố gói giải pháp hỗ trợ kinh tế khổng lồ có trị giá lên tới 2.300 tỷ USD [34].
Bước vào Quý 4, cuộc khủng hoảng kinh tế được đẩy lên một nấc thang mới khi nền tài chính và kinh tế của nhiều quốc gia bị đe dọa nghiêm trọng. Iceland là nước đầu tiên có nguy cơ phá sản trên quy mô quốc gia. Chính phủ nước này đã phải đóng cửa thị trường chứng khoán và quốc hữu hóa những ngân hàng hàng đầu. Trước tình hình trên, Quỹ tiền tệ quốc tế - IMF đã phải can thiệp bằng cách bơm tiền vào Iceland, Hungary và Ukraine để ngăn chặn những kết cục tồi tệ hơn có thể xảy ra. Nhiều nền kinh tế lớn, bắt đầu từ Nhật, EU tuyên bố rơi vào tình trạng suy thoái.
Bước sang năm 2009, cuộc khủng hoảng tiếp tục tác động tiêu cực đến các nước trên toàn thế giới, trong đó, nợ quốc gia trở thành một trong những tác động nặng nề nhất. Nổi bật nhát là cú sốc Dubai, theo đó, ngày 23/11/2009, Dubai World, một tập đoàn địa ốc lớn và quan trọng hàng đầu thuộc sở hữu nhà nước xin gia hạn nợ lại khiến thị trường tài chính toàn cầu được phen chao đảo.
Đến cuối năm 2009, có những dấu hiệu tích cực cho thấy nên kinh tế toàn cầu có những bước hồi phục nhất định, trong đó, các quốc gia châu Á đóng vai trò đầu tàu trong quá trình vực dậy nền kinh tế khu vực. Kinh tế các nước bắt đầu tăng trưởng trở lại, sản xuất bắt đầu phục hồi. Tuy nhiên, nhìn chung, cuộc khủng hoảng đã gây hậu quả nghiêm trọng và các quốc gia còn phải mất khá nhiều thời gian mới có thể phục hồi nền kinh tế.
Trong một thế giới toàn cầu hóa, Việt Nam cũng không tránh khỏi tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, biểu hiện trước hết có thể nhận thấy đó là tỷ lệ xuất khẩu giảm, đầu tư trực tiếp nước ngoài giảm và dẫn đến tốc
độ tăng trưởng kinh tế của Việt Nam chậm lại trong quý 4 và quý 5 năm 2008, thất nghiệp gia tăng, số lượng các doanh nghiệp phá sản tăng cao. Tuy nhiên, nhờ các chính sách hỗ trợ lãi suất và giảm thuế cho các doanh nghiệp…, tốc độ tăng trưởng kinh tế năm 2009 đạt 5,5,%. Riêng đối với hệ thống ngân hàng Việt Nam, trong đợt khủng hoảng đầu tiên xuất phát từ những xáo trộn trên thị trường sản phẩm tài chính phái sinh không ảnh hưởng tới các ngân hàng Việt Nam. Nhưng, đợt ảnh hưởng thứ hai xuất phát từ suy thoái kinh tế tới các ngân hàng Việt Nam lại thể hiện khá rõ thông qua rủi ro tín dụng tiềm ẩn lớn và khả năng sinh lời giảm. Một trong những tác động lớn nhất của cuộc khủng hoảng là nợ xấu tăng cao.Theo số liệu của Vụ Tín dụng (NHNN) cho thấy, tỷ lệ nợ xấu (cho các DN nhỏ và vừa vay) của hệ thống ngân hàng tính đến 31/7/2008 là 3,64% (khoảng 10.886 tỷ đồng), tăng 1% so với 2007. Tính đến 20/6/2011, nợ xấu toàn hệ thống chiếm 2,37% tổng dư nợ, tăng 0,2% so với cuối năm 2010 (2,17%). Đến cuối tháng 7, con số này đã tăng vọt lên 2,91%/tổng dư nợ vào cuối tháng 7/2011. Để giảm thiểu tác động khủng hoảng, Chính phủ cũng đã thực hiện nhiều giải pháp như thông qua các gói giải pháp kích cầu (8 gói giải pháp năm 2008 và 5 gói giải pháp kích cầu vào cuối năm 2008 và đầu năm 2009), các nỗ lực giảm thiểu nợ xấu thông qua việc thành lập công ty quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng (VAMC)…
1.3.1.2. Nguyên nhân của cuộc khủng hoảng và những cải cách hệ thống giám sát ngân hàng của một số quốc gia trên thế giới sau khủng hoảng
Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra các nguyên nhân của cuộc khủng hoảng tài chính Mỹ, trong đó, tập trung chủ yếu ở 3 nguyên nhân sau:
Nguyên nhân thứ nhất là những mất cân đối vĩ mô toàn cầu, giữa một bên
là mức thâm hụt thương mại nặng nề và khoảng cách tiết kiệm – đầu tư quá lớn của Hoa Kỳ với thặng dư cả về thương mại, cán cân thanh toán và tiết kiệm của
nhiều nên kinh tế mới nổi, nhất là ở Đông Á, dẫn đến sự “dư thừa” thanh khoản và vốn trên thế giới; [37]
Nguyên nhân thứ hai là sự phát triển nhanh chóng các công cụ tài chính
mới (như chứng khoán hóa các khoản vay thế chấp bất động sản, trong đó, một tỷ lệ lớn là cho vay nợ “dưới chuẩn” đầu tư vào bất động sản). Chứng khoán hóa dự tính sẽ giúp các nhà đầu tư giảm thiểu rủi ro nhưng thực ra đã làm gia tăng rủi ro do chúng đã chuyển quyền sở hữu khoản vay thế chấp từ những ngân hàng biết rõ khách hàng của mình sang các nhà đầu tư không biết ai là ai – quy trình này đã tạo ra sự bất cân xứng thông tin. Điều này lại càng kích thích các nhà cho vay tạo ra nhiều khoản cho vay rồi được bán lại cho các nhà đầu tư trên toàn cầu.
Nguyên nhân thứ ba, cũng là nguyên nhân sâu xa của cuộc khủng hoảng
tài chính toàn cầu là do sự yếu kém của hệ thống giám sát tài chính trước sự phát triển của thị trường tài chính, công cụ, sản phẩm tài chính. Những chuẩn mực trong hoạt động cho vay đã bị coi nhẹ khi mà các ngân hàng cho vay đối với cả những con nợ “dưới chuẩn”, những người có mức độ xếp hạng tín dụng kém cũng dễ dàng mua nhà và tồi tệ nhất là các khoản vay “Ninja” – khoản vay đối với con nợ không có nghề nghiệp, không có thu nhập, không có tài sản. Ở đây, hệ thống giám sát tài chính đã lỏng lẻo trong việc giám sát các khoản tín dụng của ngân hàng để cho các tiêu chuẩn trong hoạt động cho vay bị sụp đổ và hệ thống giám sát ngân hàng đã không có các hành động kịp thời để cho chứng khoán hóa phát triển chằng chịt, không đưa ra các quy định tiêu chuẩn về hoạt động chứng khoán hóa.
Có thể nhận thấy cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế toàn cầu 2007 – 2008 đã gây hậu quả rất nghiêm trọng đối với hầu hết các nền kinh tế, trong đó có Việt Nam. Cuộc khủng hoảng đã chỉ rõ những yếu kém tiềm ẩn trong hệ
thống các cơ quan quản lý giám sát của nhiều quốc gia, trong đó có việc hệ thống giám sát tài chính chưa theo kịp sự phát triển của các định chế tài chính và các sản phẩm, dịch vụ tài chính phức tạp. Chính phủ các nước cũng như các chuyên gia, học giả trên khắp thế giới, bên cạnh việc đưa ra các giải pháp tức thời để khắc phục những tác động tiêu cực của khủng hoảng, đã khẩn trương, nghiêm túc xem xét và rà soát lại thể chế, khuôn khổ pháp lý hiện hành về giám sát tài chính nói chung và giám sát ngân hàng nói riêng nhằm ngăn chặn nguy cơ nổ ra những cuộc khủng hoảng tương tự trong tương lai, góp phần tạo lập môi trường vĩ mô thuận lợi cho nền kinh tế quốc gia phát triển bền vững.
Ở cấp độ quốc tế, Hội nghị G-20 đã quyết định tăng cường duy trì ổn định tài chính trên quy mô toàn cầu thông qua việc thành lập Hội đồng ổn định tài chính (FSB) trên cơ sở Diễn đàn ổn định tài chính trước đó với kỳ vọng sẽ cộng tác chặt chẽ với IMF để đưa ra những cảnh báo sớm về rủi ro an toàn vĩ mô trên phạm vi toàn cầu. Ngoài ra, với nỗ lực ngăn chặn sự tái diễn của cuộc khủng hoảng tài chính thế giới trong tương lai, ngày 12/9/2010, Hiệp ước vốn Basel 3 đã được ban hành dành cho các ngân hàng thuộc 27 nước thành viên. Basel 3 có những quy định mới về khái niệm, các tiêu chuẩn tối thiểu cao hơn, cùng phương pháp giám sát an toàn vĩ mô được đánh giá là sự thay đổi lịch sử trong quy định về hoạt động ngân hàng, cụ thể yêu cầu nâng vốn chủ sở hữu (vốn cấp 1) của các ngân hàng từ 4% trong Basel 2 lên 6% trong Basel 3, trong đó, vốn của các cổ đông phổ thông phải chiếm 4,5% (hiện nay là 2%) kể từ ngày 1.1.2005. Bên cạnh đó, Basel 3 đưa ra quy định về giám sát an toàn vĩ mô để giảm thiểu rủi ro hệ thống, bổ trợ cho hoạt động giám sát an toàn vi mô của từng tổ chức tín dụng. Ngoài ra, Hiệp ước vốn Basel 3 còn có những thay đổi khác như quy định về tiêu chuẩn thanh khoản… Lộ trình để thực hiện Basel 3 là từ tháng 1/2013 và hoàn thành vào cuối năm 2018.
để cải cách hệ thống giám sát tài chính, cụ thể, đó là việc thành lập mới Hội đồng rủi ro hệ thống châu Âu - ESRC bên cạnh việc bố trí, sắp xếp lại hệ thống các cơ quan giám sát tài chính châu Âu - ESFS, theo đó, Hội đồng Rủi ro hệ thống châu Âu sẽ giám sát và đánh giá các rủi ro tiềm ẩn đe do ̣a sự ổn định tài chính, những nguy cơ phát sinh từ sự bất ổn kinh tế vĩ mô và từ các hoạt động trong toàn bộ hệ thống tài chính (giám sát an toàn cấp độ vĩ mô). Trên cơ sở đó, Hội đồng sẽ đưa ra các cảnh báo sớm về rủi ro mang tính hệ thống và đề xuất giải pháp ứng phó. Hệ thống các cơ quan giám sát tài chính châu Âu bao gồm các cơ quan điều tiết, giám sát cấp quốc gia thành viên và 3 cơ quan cấp châu Âu mới. Hệ thống các cơ quan giám sát tài chính châu Âu sẽ hợp tác chặt chẽ với Hội đồng rủi ro hệ thống châu Âu nhằm bảo đảm tính lành mạnh, an toàn của từng định chế tài chính cũng như bảo vệ người tiêu dùng (giám sát an toàn cấp độ vi mô). Hệ thống cơ quan giám sát tài chính châu Âu mới được xây dựng dựa trên nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm, kết hợp hoạt động giám sát các định chế tài chính trong từng quốc gia thành viên với việc tập trung một số nhiệm vụ nhất định ở cấp châu Âu nhằm đẩy nhanh việc hài hòa hóa các quy định điều tiết cũng như gắn kết hoạt động giám sát với cưỡng chế thi hành. Hệ thống này vận hành trên nguyên tắc hợp tác, linh hoạt và nguyên tắc ủy quyền cho quốc gia thành viên. Mục tiêu của nó là đẩy mạnh sự tin cậy, chia sẻ thông tin và phối hợp hành động giữa các cơ quan giám sát quốc gia nước sở tại với nguyên xứ.
Ở cấp độ quốc gia, các quốc gia trên thế giới đều có các nghiên cứu, đưa ra các chính sách sửa đổi, cải cách hoạt động giám sát tài chính. Trong khuôn khổ hạn chế, Luận văn lựa chọn và đề cập đến việc cải cách khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng của Chính phủ Anh và Chính phủ Mỹ - là hai quốc gia có các ngân hàng lớn phá sản, bị ảnh hưởng sâu sắc nhất của cuộc khủng hoảng vừa qua.
Một cách khái quát, có thể nhận thấy nỗ lực cải cách của các quốc gia trong lĩnh vực giám sát ngân hàng sau khủng hoảng được thể hiện rõ nét qua các trường hợp điển hình sau đây:
* Cải cách Cơ quan quản lý dịch vụ tài chính (FSA) của Vương quốc Anh
Sự kiện Northern Rock vào năm 2007 làm bộc lộ các yếu kém trong quá trình quản lý và giải quyết khủng hoảng giữa các cơ quan: Ngân hàng Anh, Bộ Tài chính và FSA. Từ tháng 5/2010, Chính phủ Anh đã đưa vấn đề cải cách quản lý khu vực tài chính thành nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu. Sau gần 2 năm tích cực nghiên cứu, thảo luận, Đạo luật dịch vụ tài chính năm 2012 của Vương quốc Anh đã được thông qua và chính thức có hiệu lực ngày 01/4/2013. Đạo luật mới là một cuộc cải cách căn bản của Chính phủ Anh về mặt thể chế, thiết lập một khuôn khổ pháp lý mới trong quản lý, giám sát đối với toàn bộ khu vực dịch vụ tài chính nói chung và hệ thống ngân hàng của Vương quốc Anh nói riêng nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế của chính sách giám sát ngân hàng cũ đã bộc lộ qua khủng hoảng tài chính vừa qua.
Nguyên nhân thất bại của FSA được các nhà nghiên cứu chỉ ra trong các tài liệu trình Dự luật lên Nghị viện Anh, cụ thể: Một là, khủng hoảng tài chính 2007 xuất phát từ hai nguyên nhân quan trọng: Do các tổ chức tài chính không quản lý các hoạt động kinh doanh của mình một cách an toàn; không hiểu rõ các rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động kinh doanh mà mình đang thực hiện; và Do các cơ quan quản lý và giám sát đã thất bại trong việc đưa ra cơ chế giám sát chặt chẽ để bảo đảm các ngân hàng và các tổ chức tài chính khác có thể quản lý được các rủi ro nảy sinh trong hoạt động kinh doanh, ở cả cấp độ từng định chế
