Nam sau khủng hoảng (từ năm 2009 đến nay)
Trước yêu cầu của quá trình hội nhập và sự thay đổi, phát triển nhanh chóng của hệ thống tổ chức tín dụng bao gồm cả về số lượng, quy mô vốn, tài sản có, mạng lưới và nhân sự, phạm vi hoạt động kinh doanh, hoạt động giám sát ngân hàng đã có sự cải cách lớn về thể chế tổ chức cũng như nội dung, phương pháp thực hiện giám sát. Bên cạnh đó, mặc dù thị trường tài chính và mức độ liên kết của các ngân hàng trong nước với hệ thống tài chính quốc tế còn hạn chế nhưng cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vẫn có tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến hoạt động ngân hàng trong nước dù với mức độ không lớn, đòi hỏi không ngừng cập nhật, hoàn thiện các quy định của pháp luật về giám sát ngân hàng.
Khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát ngân hàng trong giai đoạn hiện nay bao gồm: Luật NHNN Việt Nam năm 2010, Luật các TCTD năm 2010, Luật Thanh tra năm 2010, Luật bảo hiểm tiền gửi năm 2012 và các văn bản hướng dẫn các Luật nêu trên, Quyết định số 35/2014/QĐ-TTg ngày 12/6/2014 về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng thay thế Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg, Nghị định 26 ngày 07/4/2014 quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngành ngân hàng thay thế Nghị định số 91/1999/NĐ-CP, Quyết định số 34/2008/QĐ- TTg ngày 03/3/2008 về việc thành lập UBGSTCQG, Quyết định 79/2009/QĐ- TTg ngày 18/5/2009 ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của UBGSTCQG.
2.2.1. Các quy định về chủ thể thực hiện giám sát ngân hàng
Theo quy định của pháp luật, chủ thể thực hiện giám sát ngân hàng trong giai đoạn này bao gồm: NHNN Việt Nam, BHTG Việt Nam và UBGSTCQG. UBGSTCQG là chủ thể mới tham gia thực hiện giám sát hoạt động ngân hàng kể từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu xảy ra.
Về NHNN: NHNN là cơ quan có chức năng giám sát ngân hàng và chức năng này trên thực tế được giao cho một cơ quan chuyên trách trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam – đó là Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. Bên cạnh đó, để hỗ trợ cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng, NHNN còn thành lập Vụ ổn định tiền tệ - tài chính có chức năng xây dựng và vận hành chính sách an toàn vĩ mô.
Để triển khai hoạt động giám sát ngân hàng theo hướng đi vào chuyên nghiệp hóa, ngày 27/5/2009, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg quy định nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng và cơ cấu tổ chức của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc NHNN Việt Nam. Cơ quan này được thành lập trên cơ sở tổ chức lại 4 đơn vị trực thuộc NHNN gồm Thanh tra ngân hàng, Vụ Các ngân hàng và TCTD phi ngân hàng, Vụ các TCTD hợp tác, Trung tâm thông tin phòng chống rửa tiền. Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng thực hiện các chức năng như: Ban hành cơ chế, chính sách; cấp phép, thanh tra, giám sát ngân hàng và xử lý sau thanh tra, thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại tổ cáo chống tham nhũng, phòng, chống rửa tiền.
Việc thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là thay đổi lớn của hệ thống cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng theo hướng tập trung các chức năng, thẩm quyền quản lý nhà nước đối với TCTD vào một đơn vị để đảm bảo tính thống nhất từ khâu ban hành chính sách, cấp phép cho đến thanh tra, giám sát. Việc cơ cấu lại chức
năng theo hướng trên nhằm hạn chế những bất cập trong việc tách bạch giữa các khâu, đảm bảo sự nhất quán và nâng cao hiệu lực của hoạt động giám sát.
Để thích ứng với điều kiện giám sát ngân hàng sau khủng hoảng, Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng không ngừng được kiện toàn, ngày 12/6/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 35/2014/QĐ-TTg thay thế Quyết định 89/2009/QĐ-TTg nêu trên, theo đó, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng bao gồm 11 đơn vị trực thuộc: Vụ Thanh tra, giám sát các tổ chức tín dụng trong nước; Vụ Thanh tra, giám sát các tổ chức tín dụng nước ngoài, Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, Vụ Giám sát an toàn hoạt động ngân hàng, Vụ Chính sách an toàn, Vụ Quản lý cấp phép các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng, Vụ Tổ chức cán bộ, Văn phòng, Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng thành phố Hà Nội, Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, Cục phòng, chống rửa tiền.
Bên cạnh đó, Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh được được thành lập tại tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi không có Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng, có nhiệm vụ giúp Giám đốc NHNN chi nhánh thực hiện giám sát ngân hàng trên địa bàn theo sự phân công, phân cấp, uỷ quyền của Thống đốc NHNN và theo quy định của pháp luật.
Tổng kết kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về giám sát ngân hàng sau khủng hoảng, nhận thức được vai trò quan trọng của hoạt động giám sát an toàn vĩ mô, Vụ ổn định tiền tệ - tài chính được thành lập để hỗ trợ hoạt động giám sát an toàn vĩ mô, theo đó, Vụ ổn định tiền tệ - tài chính có chức năng tham mưu, giúp Thống đốc trong hoạt động phân tích, đánh giá, thực thi chính sách an toàn vĩ mô của hệ thống tài chính và biện pháp phòng ngừa rủi ro có tính hệ thống của hệ thống tài chính.
Nam kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007. Cơ quan này được thành lập theo Quyết định số 34/2008/QĐ-TTg ngày 3/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ. Đây là cơ quan giám sát tài chính độc lập hoàn toàn với NHNN Việt Nam, có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm), giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài chính quốc gia.
Theo quy định hiện hành, UBGSTCQG có nhiệm vụ và quyền hạn sau: + Đề xuất với Thủ tướng Chính phủ việc ban hành các quy định trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm);
+ Phối hợp với các Bộ, ngành liên quan trình Thủ tướng Chính phủ về chiến lược, định hướng phát triển thị trường tài chính; kiến nghị đối với các cơ quan nhà nước về cơ chế giám sát, áp dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế về giám sát thị trường tài chính;
+ Điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành; giám sát chung thị trường tài chính và việc chấp hành các thông lệ, chuẩn mực quốc tế về hoạt động giám sát của các cơ quan thanh tra - giám sát chuyên ngành trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm;
+ Giám sát điều kiện được cấp phép hoạt động của các tổ chức tín dụng, tổ chức tín dụng phi ngân hàng hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm;
+ Phân tích, dự báo, cảnh báo mức độ an toàn hệ thống tài chính - ngân hàng và nguy cơ rủi ro đối với thị trường tài chính quốc gia; thiết lập cơ sở dữ liệu, tổng hợp, xử lý và cung cấp các thông tin về thị trường tài chính quốc gia báo cáo Thủ tướng Chính phủ;
+ Kiến nghị với các cơ quan thanh tra - giám sát chuyên ngành và cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm đối với các tổ chức, cá nhân không chấp hành hoặc không thực hiện đầy đủ các điều kiện trong hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán;
+Được yêu cầu Bộ Tài chính, NHNN, các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm cung cấp định kỳ và đột xuất các thông tin liên quan về tài chính - ngân hàng; được trưng tập các cán bộ của các Bộ, ngành khi cần thiết để thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát được giao;
+ Thực hiện các nhiệm vụ khác do Thủ tướng Chính phủ giao.
BHTG Việt Nam là chủ thể thứ ba có chức năng và nhiệm vụ thực hiện giám sát ngân hàng, tuy nhiên đây không phải là chức năng chính của chủ thể này. Theo Luật BHTG 2012, cơ quan BHTG là định chế tài chính công có nhiệm vụ góp phần bảo đảm sự ổn định của thị trường tài chính nói chung và hoạt động ngân hàng nói riêng. Mặc dù pháp luật trao quyền cho BHTG Việt Nam được thực hiện chức năng giám sát ngân hàng, tuy nhiên hoạt động giám sát của BHTG không độc lập với hoạt động giám sát ngân hàng của NHNN mà hướng tới nhằm hỗ trợ cho hoạt động giám sát ngân hàng của NHNN. Điều này được thể hiện rõ trong các nội dung của Luật BHTG 2012. Theo đó, để tránh chồng chéo chức năng thanh tra, giám sát giữa NHNN và BHTG, phù hợp với hoạt động thực tiễn của BHTG Việt Nam, Luật BHTG đã phân định rõ BHTG thực hiện “tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện và kiến nghị NHNN xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hoạt động ngân hàng” [22, Điều 13 Khoản 10].
2.2.2. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng
những quy định cụ thể hơn so với giai đoạn trước đó về hoạt động giám sát ngân hàng, cụ thể là quy định về đối tượng giám sát ngân hàng; nguyên tắc giám sát ngân hàng; nội dung hoạt động giám sát ngân hàng; phương pháp giám sát ngân hàng; xử lý đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng và việc phối hợp trong hoạt động giám sát ngân hàng.
Về đối tượng giám sát ngân hàng
Theo quy định hiện hành, đối tượng chịu sự giám sát ngân hàng chính là hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong trường hợp cần thiết, NHNN có thể yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát hoặc phối hợp giám sát các công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng.
Về nguyên tắc giám sát ngân hàng
Theo quy định tại Điều 51 Luật NHNN Việt Nam 2010 và Điều 4 Nghị định số 26, việc thanh tra, giám sát ngân hàng phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản như: Một là, bảo đảm tập trung, thống nhất trong chỉ đạo, thực hiện nhiệm vụ từ Trung ương đến địa phương; Hai là, tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không trùng lắp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra ngân hàng, đối tượng giám sát ngân hàng;
Ba là, thanh tra ngân hàng được tiến hành theo đoàn thanh tra hoặc do thanh tra
viên ngân hàng thực hiện; Bốn là, giám sát ngân hàng được tiến hành thường
xuyên, liên tục; Năm là, kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật với thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra ngân hàng, đối tượng giám sát ngân hàng; kết hợp chặt chẽ giữa thanh tra ngân hàng và giám sát ngân hàng; Sáu là, thực hiện thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của tổ chức tín dụng.
Về nội dung giám sát ngân hàng
Hoạt động giám sát ngân hàng bao gồm các nội dung chính như:
Thứ nhất, thu thập, tổng hợp và xử lý các tài liệu, thông tin, dữ liệu của đối
tượng giám sát theo yêu cầu giám sát, kết hợp giám sát an toàn toàn bộ hệ thống các tổ chức tín dụng với giám sát an toàn của từng tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài;
Thứ hai, xem xét, theo dõi tình hình chấp hành các quy định về an toàn
hoạt động ngân hàng cà các quy định pháp luật có liên quan; việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra và khuyến nghị, cảnh báo về giám sát ngân hàng;
Thứ ba, phân tích, đánh giá thường xuyên tình hình tài chính, hoạt động,
quản trị, điều hành và mức độ rủi ro của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, rủi ro mang tính hệ thống; thực hiện xếp hạng các tổ chức tín dụng hàng năm theo mức độ an toàn;
Thứ tư, phát hiện, cảnh báo các yếu tố tác động, xu hướng biến động tiêu
cực, rủi ro gây mất an toàn hoạt động đối với từng tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và hệ thống các tổ chức tín dụng; các rủi ro và nguy cơ dẫn đến vi phạm pháp luật về tiền tệ, ngân hàng;
Thứ năm, kiến nghị, đề xuất biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các
rủi ro, vi phạm pháp luật của đối tượng giám sát ngân hàng theo quy định của pháp luật.
Về phương pháp giám sát ngân hàng
Theo quy định hiện hành, phương pháp giám sát ngân hàng trong giai đoạn này được thực hiện theo phương pháp giám sát tuân thủ, kết hợp với phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra ngân
hàng, đối tượng giám sát ngân hàng; đồng thời có sự kết hợp chặt chẽ giữa thanh tra ngân hàng và giám sát ngân hàng. Trong giai đoạn này, pháp luật đã quy định về phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro. Về nguyên tắc, để đảm bảo quyền tự do kinh doanh của các TCTD, cơ quan giám sát không ngăn cản các hoạt động có rủi ro cao của các TCTD với điều kiện TCTD đó có khả năng quản lý rủi ro phù hợp để kiểm soát được các loại rủi ro. Do đó, phương pháp giám sát ngân hàng phải giúp cơ quan giám sát ngân hàng có khả năng đánh giá được hệ thống quản lý rủi ro của các TCTD, về sự phù hợp và tương xứng giữa hệ thống quản lý rủi ro của TCTD với khả năng rủi ro mà TCTD có thể gặp phải. Do đó, phương pháp giám sát phù hợp với hoạt động ngân hàng là phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro.
Về xử lý đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng
Theo quy định, đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, tuỳ theo tính chất, mức độ rủi ro, NHNN còn áp dụng các biện pháp xử lý sau đây đối với đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng: Hạn chế chia cổ tức, chuyển nhượng cổ phần, chuyển nhượng tài sản; Hạn chế việc mở rộng phạm vi, quy mô và địa bàn hoạt động; Hạn chế, đình chỉ, tạm đình chỉ một hoặc một số hoạt động ngân hàng; Yêu cầu tổ chức tín dụng phải tăng vốn điều lệ để đáp ứng các yêu cầu bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng; Yêu cầu tổ chức tín dụng phải chuyển nhượng vốn điều lệ hoặc vốn cổ phần; cổ đông lớn, cổ đông nắm quyền kiểm soát, chi phối phải chuyển nhượng cổ phần; Quyết định giới hạn tăng trưởng tín dụng đối với tổ chức tín dụng trong những trường hợp cần thiết bảo đảm an toàn cho tổ chức tín dụng và hệ thống các tổ chức tín dụng; Áp dụng một hoặc một số tỷ lệ an toàn cao hơn mức quy định.