sau khủng hoảng
1.3.2.1. Bài học về vai trò của Ngân hàng trung ương trong việc giám sát ngân hàng
Khủng hoảng tài chính toàn cầu hiện nay đã khơi lại cuộc tranh luận về việc Ngân hàng Trung ương có nên hay không tham gia vào hoạt động giám sát tài chính. Trước khi cuộc khủng hoảng xảy ra, có một xu hướng là phân tách hoạt động giám sát và chức năng ngân hàng trung ương. Xu hướng này dựa trên quan điểm cho rằng việc Ngân hàng trung ương thực hiện chức năng giám sát hoạt động ngân hàng có khả năng xảy ra xung đột về lợi ích, tức là ngân hàng trung ương có thể dung hòa các mục tiêu ổn định tiền tệ vì các mục tiêu này có thể xung đột với mục tiêu đảm bảo sự an toàn và lành mạnh của các ngân hàng. Thêm vào đó, thất bại của ngân hàng trung ương trong hoạt động giám sát ngân hàng có thể làm ảnh hưởng đến uy tín trong việc thực hiện các chức năng khác của ngân hàng trung ương. Tuy nhiên, quan điểm này đã được thảo luận lại một cách sâu sắc tại hầu hết các quốc gia. Một trong số bài học về giám sát ngân hàng sau khủng hoảng được đa số các nhà nghiên cứu thừa nhận đó là tăng
cường vai trò của ngân hàng trung ương trong việc thực hiện chức năng giám sát an toàn.
Các lập luận ủng hộ việc kết hợp chức năng giám sát an toàn và chức năng của ngân hàng trung ương là:
Thứ nhất, việc quy định ngân hàng trung ương thực hiện chức năng giám
sát an toàn có thể khai thác được kinh nghiệm chuyên môn của ngân hàng trung ương trong việc phân tích hệ thống tài chính vĩ mô, nhờ đó, giúp ngân hàng trung ương có đầy đủ thông tin để xây dựng các công cụ giám sát an toàn vĩ mô. Trong chính sách an toàn vĩ mô, vai trò này cũng được đánh giá là giúp ngân hàng trung ương hoàn thiện bộ công cụ chính sách của mình khi chính sách tiền tệ và chính sách an toàn vĩ mô được sử dụng để bổ trợ cho nhau.
Thứ hai, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu cho thấy khi rủi ro hệ thống,
sự đổ vỡ ngân hàng, đặc biệt là sự đổ vỡ của các ngân hàng lớn, có ảnh hưởng đến hệ thống ngân hàng khiến ngân hàng trung ương phải chi phí rất tốn kém. Điều này tạo cho ngân hàng trung ương có động lực giảm thiểu số lần xảy ra các cuộc khủng hoảng. Vai trò cứu trợ các ngân hàng còn tạo động lực cho ngân hàng trung ương áp dụng một quan điểm thanh tra, giám sát cứng rắn mang tính phòng ngừa cao [9], [12], [13].
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã thử thách khả năng phản ứng trước khủng hoảng của các cơ quan giám sát tài chính đồng thời khẳng định vai trò của ngân hàng trung ương trong việc cảnh báo, ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng. Sau khủng hoảng, các quốc gia đều nhận thức và tăng cường vai trò giám sát, ổn định tài chính của ngân hàng trung ương điển hình là Anh với việc giải thể FSA và thành lập Cơ quan điều tiết an toàn thực hiện chức năng giám sát an toàn vi mô và Ủy bản chính sách tài chính thực hiện chức năng giám sát an toàn vĩ mô đều trực thuộc Ngân hàng trung ương Anh.
1.3.2.2. Bài học về giám sát an toàn vĩ mô và giảm thiểu rủi ro hệ thống
Hệ thống giám sát tài chính trước khủng hoảng 2007 – 2009 hầu như không quan tâm đến góc độ an toàn vĩ mô, các phân tích, giám sát an toàn vĩ mô được thực hiện một cách rời rạc do nhiều cơ quan khác nhau thực hiện với nhiều mục đích khác nhau và đi kèm với đó, những rủi ro phức tạp, mang tính hệ thống của thị trường tài chính đã không được quan tâm đúng mức khi xây dựng các chính sách, quy định về giám sát.
Sau khủng hoảng, những khuyến nghị về phương pháp giám sát an toàn vĩ mô nhằm phát hiện và ngăn ngừa, giảm thiểu rủi ro hệ thống đã liên tục được thảo luận và đẩy mạnh áp dụng tại các nước, bao gồm cả các quốc gia và khu vực có hệ thống tài chính ngân hàng phát triển vào bậc nhất như Mỹ, Anh, và châu Âu. Hiệp ước vốn Basel 3 lần đầu tiên giới thiệu về giám sát an toàn vĩ mô nhằm bổ trợ cho hoạt động giám sát an toàn vi mô.
Nhận thức được vai trò của giám sát an toàn vĩ mô và việc giảm thiểu rủi ro hệ thống, tại EU cũng như các quốc gia Mỹ, Anh đã nhận thấy sự cần thiết của việc phải có một cơ quan đặc biệt chịu trách nhiệm giám sát an toàn vĩ mô toàn hệ thống tài chính, cơ quan này chuyên giám sát các vấn đề rủi ro hệ thống nhằm đảm bảo sự ổn định tài chính và đưa ra các khuyến nghị, biện pháp xử lý các rủi ro này khi cần thiết. Cụ thể:
- Tại EU, Hội đồng rủi ro hệ thống châu Âu được thiết lập như một cơ quan độc lập, chịu trách nhiệm về giám sát an toàn vĩ mô với nhiệm vụ phòng tránh và giảm nhẹ các rủi ro hệ thống, bảo đảm sự tăng trưởng bền vững trong khu vực tài chính châu Âu.
- Tại Anh, cơ quan giám sát an toàn vĩ mô của Anh cũng được thành lập với tên gọi là Ủy ban chính sách tài chính đảm nhiệm việc xây dựng các chính
sách giám sát an toàn vĩ mô.
- Tại Mỹ, Đạo luật Dood-Fank đã trao quyền kiểm soát rủi ro hệ thống cho Ủy ban ổn định tài chính Mỹ. Ủy ban ổn định tài chính tập trung xem xét các rủi ro hệ thống với sự tập trung chú ý đặc biệt vào các tổ chức tài chính có tầm quan trọng trong hệ thống tài chính. [14] ,[29], [32].
1.3.2.3. Bài học về giám sát an toàn vi mô
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu cho thấy, việc giám sát an toàn vi mô, coi trọng các nguyên tắc, chuẩn mực truyền thống trong hoạt động giám sát ngân hàng có vai trò rất quan trọng. Sau cuộc khủng hoảng, xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới đều tăng cường các chuẩn mực giám sát theo hướng đảm bảo an toàn, lành mạnh của các tổ chức tín dụng, nhằm đảm bảo các định chế sẽ có khả năng chống đỡ trước các “cú sốc” từ bên ngoài, giám sát chặt chẽ các ngân hàng trước các khoản cho vay mang tính chất “dưới chuẩn”.
Hiện nay, các chuẩn mực giám sát hệ thống ngân hàng được đặc biệt chú trọng tăng cường. Ủy ban Base 1 cùng các nhà lãnh đạo của các nước G20 đã thống nhất áp dụng Basel 3 từ tháng 1/2013 với những quy định mới về khái niệm, các tiêu chuẩn tối thiểu cao hơn. Cụ thể: Nâng cao cất lượng vốn nhằm giúp các ngân hàng có khả năng bù đắp các khoản lỗ tốt hơn; Yêu cầu các ngân hàng bổ sung thêm vốn; Quy định các ngân hàng phải nắm giữ các tài sản có tính thanh khoản cao để đáp ứng chi trả và thanh khoản trong tình huống khó khăn.
Đạo luật Dood – Fank của Mỹ cũng đưa ra rất nhiều yêu cầu mới, nâng cao khả năng chịu đựng rủi ro của các định chế tài chính, thông qua việc yêu cầu các ngân hàng cấm các tổ chức ngân hàng tham gia kinh doanh độc quyền chứng khoán, công cụ phái sinh hoặc một số công cụ tài chính khác, tài trợ hoặc có một số mối quan hệ nhất định với các quỹ bảo hiểm rủi ro hoặc quỹ đầu tư tư
nhân.
1.3.2.4. Bài học về giám sát các tập đoàn tài chính
Tập đoàn tài chính được hiểu là một nhóm các công ty tuy độc lập về mặt pháp nhân nhưng có chung sự kiểm soát của một định chế tài chính là công ty mẹ. So với các ngân hàng đơn lẻ, tập đoàn tài chính có cơ cấu và tổ chức hoạt động phức tạp hơn, có nhiều rủi ro hơn. Cũng như cả hệ thống tài chính, rủi ro cố hữu của các tập đoàn tài chính là rủi ro hệ thống nghĩa là có sự lan truyền rủi ro – khi một đơn vị thành viên thuộc tập đoàn gặp khó khăn trong hoạt động kinh doanh có thể ảnh hưởng đến sự ổn định của cả tập đoàn và thậm chí có tể dẫn đến cả thị trường mà thành viên này hoạt động. Đây là vấn đề cốt lõi, quan trọng mà cơ quan giám sát phải đối mặt khi giám sát các tập đoàn tài chính. Bên cạnh đó, rủi ro của các tập đoàn tài chính còn bắt nguồn từ quan hệ cho vay nội bội tập đoàn được thể hiện dưới các hình thức như cấp tín dụng giữa các công ty trong tập đoàn, nắm giữ cổ phần lẫn nhau… Các quan hệ này có ảnh hưởng đến tính thanh khoản của cả tập đoàn tài chính. Do đó, đòi hỏi phải có sự giám sát chặt chẽ đối với quan hệ vay nợ nội bộ tập đoàn [13], [18].
Khủng hoảng tài chính đã cho thấy việc quản lý rủi ro kịp thời và hiệu quả ở cấp độ cả tập đoàn thực sự quan trọng đối với các tổ chức tài chính lớn, và tất cả các tổ chức tài chính có tầm ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống đều phải được giám sát chặt chẽ ở cấp độ tập đoàn.Việc giám sát chặt chẽ các tập đoàn sẽ giúp các nước tránh được những khó khăn trong việc xử lý vấn đề “quá lớn để phá sản” của các định chế tài chính.
Việc giám sát các tập đoàn tài chính là một vấn đề được quan tâm đặc biệt của Ủy ban Basel. Sau khủng hoảng, Ủy ban Basel đã có nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng các tập đoàn tài chính cần có khả năng xử lý thua lỗ cao hơn so với các quy định chuẩn của Basel 3 về ngân hàng thương mại. Điều này thể hiện ở việc
Basel 3 hướng đến yêu cầu các tập đoàn tài chính phải có một lượng vốn tự có thực sự lớn hơn so với các ngân hàng để phòng chống rủi ro.
1.3.2.5. Bài học về việc phối hợp, chia sẻ thông tin trong hoạt động giám sát ngân hàng giữa các cơ quan giám sát quốc gia và hợp tác xuyên biên giới
Theo Ủy ban Basel, điều kiện quan trọng để việc giám sát ngân hàng có hiệu quả là “sự phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị giám sát và sự chia sẻ thông tin hợp lý giữa các cơ quan giám sát cả trong và ngoài nước”. Trong điều kiện ranh giới giữa các hoạt động giữa các định chế tài chính trong khu vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm ngày càng trở nên mờ nhạt thì yêu cầu phối hợp thông tin và nguồn lực của các chủ thể giám sát tài chính ngày càng trở nên cấp thiết.
Thứ nhất, về việc phối hợp giữa các cơ quan giám sát tài chính trong khu
vực và quốc tế
Quá trình toàn cầu hóa đã khiến cho việc giám sát ngân hàng không chỉ giới hạn ở phạm vi biên giới quốc gia mà còn đòi hỏi sự hợp tác trong khu vực và quốc tế của các cơ quan giám sát tài chính nhằm đạt được hiệu quả mong muốn. Toàn cầu hóa và mở cửa thị trường tài chính nói chung và thị trường ngân hàng theo các cam kết quốc tế là xu hướng không thể tránh khỏi và kèm theo đó là các rủi ro xuyên biên giới của các hoạt động ngân hàng và giữa các thị trường tài chính. Sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, nhu cầu hợp tác quốc tế và khu vực trong hoạt động giám sát ngân hàng càng trở nên cấp thiết hơn. Khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua là một minh chứng cho thấy tầm quan trọng của việc hợp tác quốc tế trong giám sát ngân hàng, đặc biệt là trong việc xử lý các ngân hàng có tính chất toàn cầu. Theo khuyến nghị của Hội đồng ổn định tài chính - FSB, hiệp hội các nhà giám sát một số tập đoàn xuyên quốc gia lớn đã được thiết lập.
Thứ hai, việc phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các cơ quan giám sát tài
chính ở mỗi quốc gia.
Trong các tài liệu giải thích nguyên nhân thất bại của Cơ quan dịch vụ tài chính Anh, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra một trong những nguyên nhân thất bại là thiếu sự phối hợp, chia sẻ thông tin giữa FSA, Ngân hàng trung ương Anh và Bộ Tài chính.
Theo Điều trần ngày 24/7/2008 trước Quốc hội Mỹ, Chủ tịch Ủy ban chứng khoán Mỹ (Securities and Exchange Commission -SEC) Christopher Cox đã thừa nhận rằng việc thiếu một cơ chế rõ ràng cho việc chia sẻ thông tin quản lý giữa các Ủy ban chứng khoán Mỹ và Cục dự trữ liên bang dẫn đến tình trạng cả hai cơ quan đều không có thẩm quyền thực hiện chế độ giám sát bắt buộc và toàn diện đối với các tập đoàn sở hữu các ngân hàng đầu tư [19]. Qua đó, thể hiện được tầm quan trọng của cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin giữa các cơ quan trong hoạt động giám sát ngân hàng và xử lý khủng hoảng ngân hàng.
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã cho thấy, hiệu quả của hoạt động giám sát tài chính nói chung và giám sát ngân hàng nói riêng không phụ thuộc vào mô hình giám sát tài chính mà quốc gia theo đuổi. Dù được tổ chức dưới mô hình cơ quan giám sát hợp nhất hay mô hình cơ quan giám sát phân tán thì để đảm bảo hiệu quả của hoạt động giám sát, đòi hỏi phải có một cơ chế trao đổi, phối hợp cung cấp thông tin hiệu quả giữa các cơ quan chức năng trong mạng lưới an toàn tài chính mới có thể xử lý được các vấn đề rủi ro hệ thống.
Kết luận chương 1
1. Giám sát ngân hàng là một hoạt động thực hiện chức năng quản lý của nhà nước đối với hoạt động ngân hàng, chủ thể giám sát ngân hàng dù được thiết kế theo mô hình giám sát nào thì cũng phải là một cơ quan quản lý nhà nước. Với mục tiêu vừa đảm bảo sự ổn định vừa phát triển hiệu quả của hệ
thống ngân hàng, đảm bảo sự phát triển lành mạnh, an toàn của hệ thống ngân hàng, qua đó, bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng, duy trì lòng tin của công chúng cho thấy vai trò rất quan trọng của hệ thống giám sát ngân hàng.
2. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã để lại nhiều hậu quả nghiêm trọng và các quốc gia cần nhiều thời gian nữa để khôi phục lại hoạt động kinh tế, thoát khỏi ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng. Nhận thức được yếu kém của hoạt động giám sát ngân hàng trong thời gian qua và rút ra được các bài học về giám sát ngân hàng sau khủng hoảng là cơ sở để các quốc gia có những cải cách về hoạt động giám sát ngân hàng nhằm ngăn ngừa cuộc khủng hoảng tài chính trong tương lai.
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN SAU KHỦNG HOẢNG
2.1. Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ở Việt Nam trước khủng hoảng (giai đoạn trước năm 2009)
Trong giai đoạn trước khủng hoảng, luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về giám sát ngân hàng trong thời gian kể từ khi có Luật NHNN và Luật các TCTD năm 1997 đến trước tháng 7/2009.
Khuôn khổ pháp lý cho hoạt động giám sát ngân hàng trong thời kỳ này là Luật NHNN năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2004), Luật các TCTD (sửa đổi, bổ sung năm 2004), Luật Thanh tra 2004, Nghị định số 91/1999/NĐ-CP ngày 04/9/1999 quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngân hàng, Thông tư số 04/2000/TT-NHNN3 ngày 28/3/2000 hướng dẫn Nghị định 91/1999/NĐ-CP; Quyết định số 398/1999/QĐ-NHNN3 ban hành quy chế giám sát từ xa đối với các TCTD.
Ngoài ra, bên cạnh hoạt động giám sát ngân hàng của Ngân hàng nhà nước, việc giám sát các TCTD trong thời kỳ này còn được thực hiện thông qua một chủ thể khác, đó là cơ quan BHTG Việt Nam. Quy định về giám sát ngân hàng của BHTG Việt Nam được quy định tại Nghị định số 89/1999/NĐ-CP
