2 KHUNG NGÀNH QUỐC GIA
2.5 ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH VÀ CHIẾN LƯỢC
2.5.1 Phù hợp với giảm nghèo
Với những thàng quả nổi bật đạt được trong vòng 10 năm qua, Việt Nam đã chứng tỏ xuất sắc năng lực giảm nghèo và đồng thời chứng tỏ tính hiệu lực của các chính sách quốc gia. Các chiến lược quốc gia về giảm nghèo được nêu trong Chiến lược Tổng thể Tăng trưởng và Giảm nghèo (CPRGS) và Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hội (SEDP). Các văn kiện này được coi là khung có chất lượng (tốt) cho giảm nghèo và chỉ ra phương hướng cho các cách tiếp cận có lợi cho người nghèo ở cấp ngành.
Lần đầu tiên, một trong những điểm khởi động (triggers) cho Tín dụng Hỗ trợ Giảm nghèo (PRSC)13 lần thứ 8 cho Việt Nam có liên quan đến biến đổi khí hậu. Điểm khời động này là NTP-RCC đã được phê duyệt và đã phân công các cơ quan tham gia thực 8 Bộ TNMT, Ngân sách cho Môi trường tại cấp tỉnh 2007
9 Báo cáo CEA 2007, trang 213
10 (Quỹ Tiền tệ Quốc tế , IMF, Báo cáo Tiến độ Thường niên về PRSP, 2006, trang 58).
11 Báo cáo EC, Liên hệ giữa Thích ứng với Biến đổi Khí hậu và quản lý giảm nhẹ thảm họa cho Giảm nghèo vững, Nghiên cứu Quốc gia Việt Nam, tháng 11 năm 2006
12 Nhóm Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, Chiến lược Phát triển Nông thôn, 2007, trang 3
13 Ngân hàng Thế giới, Hiệp hội Phát triển Quốc tế - International Development Association. Văn kiện chương trình cho tín dụng được đề xuất PRSO lần thứ 7. Tháng 5 năm 2008
hiện. Trong chú thích của điểm khởi động In the notes to the trigger có nêu rõ rằng cần tránh trùng lắp và cần đặc biệt chú ý đến sự đồng bộ giữa NTP-RCC và chiến lược giảm nhẹ thiên tai .
Như đã đề cập ở trên, khung ngành quốc gia về biến đổi khí hậu chưa được xây dựng đầy đủ, tuy nhiên đã có nhiều nỗ lực trong NTP-RCC để đặt trọng tâm vào các nhóm dế bị tổn thương nhất liên quan đến biến đổi khí hậu và thảm họa, nhưng hiện vẫn còn quá sớm để đanhg giá về việc đưa các cách tiếp cận có lợi cho người nghèo vào trong thực tế. Các mục tiêu giảm nghèo trên toàn quốc trong CPRGS đã được lồng ghép khá tốt vào trong khung ngành quốc gia thuộc lĩnh vực Tài nguyên Môi trường và Quản lý Thảm họa mặc dù nhiêu chiến lược, chương trình và kế hoạch của các ngành này còn chủ yếu mang tính định hướng kỹ thuật.
Chiến lược Tồng thể Tăng trưởng và Giảm nghèo nhấn mạnh đến tăng trưởng và khả năng cạnh tranh của công nghiệp Việt Nam, điều này sẽ có nếu có các các biện pháp can thiệp để sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng.
Đặc biệt, các biện pháp can thiệp về biến đổi khí hậu được coi là rất hứa hẹn nếu đề cập đến tác động giảm nghèo tiềm tàng. Nhóm người nghèo nhất và bị gạt ra ngoài lề xã hội là những người dế bị tổn thương do thảm họa gây ra và là những người có ít khả năng phục hồi nhất. Người nghèo ở vùng nông thôn phụ thuộc rất lớn vào việc sử dụng trực tiếp tài nguyên thiên nhiên và do đó bị tác động nghiêm trọng nếu môi trường xuống cấp. Với năng lực và nguồn lực hạn chế để ứng phó với thiên tai(stresses) như hạn hán và lũ lụt, khả năng của người nghèo đáp ứng các nhu cầu thiết yếu và thoát nghèo lại lại càng khó khăn hơn.
Mặc dù đã đạt những tiến bộ ấn tượng trên toàn quốc, nhưng thách thức vẫn còn nhiều: giảm nghèo ở một số vùng không bền vững; ngăn cách giàu nghèo đang tăng lên; đồng bào thiểu đang bị tụt hậu; tốc độ giảm nghèo đang chậm lại và năng lực quản lý môi trường chưa đủ để đảm bảo phát triển bền vững. Trong một số trường hợp có khoảng cách giữa chính sách có lợi cho người nghèo nhưng trên thực tế thì không như vậy. Thiếu chứng cứ thực tế thuyết phục về tác động giảm nghèo của chính sách mặc dù trên giấy tờ thì có.
2.5.2 Đánh giá Khung Ngành Quốc gia – Thích ứng với biến đổi khí hậu
Khung Ngành Quốc gia (NSF) và năng lực thể chế (các cơ quan) trong quản lý rủi ro thảm họa khá phát triển. Có chính sách, kế hoạch và phân công trách nhiệm rõ ràng. Có sự phối hợp có hiệu lực trong vai trò của nhà nước và ngoài nhà nước ví dụ như trong Đối tác Quốc gia về Quản lý Thảm. Hoạch định chính sách ở cấp trung ương nhưng điều phối và thi hành hoạt động là ở cấp địa phương. Năng lực (sức mạnh) của các cơ quan cung cấp dịch vụ thông tin khoa học và thông tin liên quan đến khí hậu/thời tiết đang được tăng cường, một phần là từ kết quả của hợp tác quốc tế. Nhưng vẫn còn nhiều thách thức trong quản lý rủi ro thảm họa tại các cơ quan này trong đó có nhược điểm về: trao đổi dữ liệu và thông tin; điều phối; độ linh hoạt / khả năng tự chủ trong khi ra quyết định ở cấp địa phương và duy tu, và còn thiếu tập trung thích đáng vào các biện pháp phòng chống dài hạn.
Khung Ngành Quốc gia và năng lực các cơ quan đối với biến đổi khí hậu vẫn còn đang được hình thành như là một phần trong Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với biến đổi khí hậu- NTP-RCC. Mặc dù Bộ TNMT với vai trò là cơ quan chủ trì trong biến đổi khí hậu và xây dựng NTP-RCC đã có nhiều viện nghiên cứu, hệ thống, nguồn nhân lực và kỹ năng (năng lực-skills) cần thiết để hoàn thành vai trò lãnh đạo
của Bộ nhưng vẫn cần có sự tham gia ở cấp cao nhất để đảm bảo rằng phát triển ở Việt Nam có tính đến vấn đề biến đổi khí hậu. Thủ tướng Chính phủ đã nhất trí với thực tế này và đã quyết định đích thân làm trưởng Ban Chỉ đạo Quốc gia về Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với biến đổi khí hậu - NTP-RCC.
Các thách thức chủ yếu trong Khung Ngành Quốc gia về biến đổi khí hậu là:
• Lồng ghép biến đổi khí hậu vào phát triển chung với các nguồn lực phù hợp
• Cân bằng giữa nghiên cứu và hoạt động có hiệu quả về chi phí
• Đảm bảo Ensure cphương pháp tiếp cận đa ngành và tập trung vào các nhóm và các địa phương dế bị tổn thương (thiệt thòi)
• Trách nhiệm và sự tham gia của Khu vực tư nhân
• Vai trò và sự tham gia của Xã hội Dân sự
2.5.3 Đánh giá Khung Ngành Quốc gia - NSF – Giảm nhẹ biến đổi khí hậu
Việt Nam đã bắt tay vào giải quyết các vấn đề sử dụng hiệu quả năng lượng từ hơn 10 năm nay, đầu tiên là để ứng phó với tình trạng thiếu điện và gần đây như là cách để nâng cao năng lực cạnh tranh trong sản xuất công nghiệp. Nghị định về Sử dụng Tiết kiệm và Hiệu quả Năng lượng (EEC) đã được ban hành vào ngày 3 tháng 9 năm 2003 (Nghị định Số. 102/2003/NĐ-CP) và Chương trình quốc gia về Sử dụng Tiết kiệm và Hiệu quả Năng lượng tạo ra xương sống cho Khung Ngành Quốc gia. Một Luật mới về Tiết kiệm Năng lượng đang được xây dựng sẽ tập trung vào việc sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng. Luật xác định một số công cụ để đạt được mục tiêu trên bao gồm việc bắt buộc phải sử dụng nhà quản lý có chứng chỉ về năng lượng trong các ngành công nghiệp chính và trong các tòa nhà (xây dựng-? selected buildings) được lựa chọn, và việc xây dựng và thực hiện khuyến khích bằng kinh tế. Bổ sung cho luật năng lượng, Bộ Tài chính cũng đang đề xuất quá trình chuẩn bị một luật về định giá và có thể đánh thuế đối với phát thải gây ô.
Văn phòng EEC Office thuộc Bộ Công Thương được chỉ định là cơ quan chủ trì cấp chính phủ ở Việt Nam (trong chương trình này). Để thực hiện chương trình, Văn phòng EEC cộng tác với các bộ ngành liên quan và các cơ quan khác có liên quan, ví dụ như các trường đại học và các Trung tâm tiết kiệm năng lượng ECCs đã được thành lập ở cấp tỉnh.
Khung Ngành Quốc gia NSF tạo ra cơ sở vững chắc để gắn kết hỗ trợ. Chương trình Sử dụn Tiết kiệm và Hiệu quả Năng lượng là hạt nhân mà hỗ trợ của Đan Mạch và các hố trợ khác có thể tập trung. Văn phòng EEC với tư cách là cơ quan thực hiện sẽ là đầu mối quốc gia. Phân tích chi tiết cho thấy ba vấn đề chính cần giải quyết đối với NSF:
• Vai trò của kiến thức và nhận thức– kiến thức tự trau dồi và mạng lưới đào tạo còn yếu trong khu vực tư nhân, các trường đại học, và trung tâm đào tạo.
• Rào cản đối với sử dụng năng lượng có hiệu quả – tồn tại một số rào cản về sử dụng có hiệu quả năng lượng, trong đó có các biện pháp khuyến khích kinh tế còn thấp (giá năng lượng) và năng lực kỹ thuật còn chưa đáp ứng được yêu cầu.
• Nhu cầu và hỗ trợ đầu tư – thiếu nhận thức về lợi ích tiềm năng và cơ hội làm hạn chế nhu cầu đầu tư mặc dù là đầu tư khả thi..
2.6 CÁC VẤN ĐỀ XUYÊN SUỐT (ĐA LĨNH VỰC) VÀ ƯU TIÊN 2.6.1 Môi trường 2.6.1 Môi trường
Môi trường là một phần trong thích ứng với biến đổi khí hậu và giảm nhẹ và do đó là một phần của hai chương trình có sự hỗ trợ của Đan Mạch.
Như đã đề cập ở trên, chính sách và chiến lược của chính phủ về môi trường là, as earlier mentioned được nêu trong ‘Chiến lược Quốc gia về Bảo vệ Môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020’ (đã được Thủ tướng phê duyệt Tháng 12 năm 2003). Trong đó có chiến lược về lồng ghép môi trường trong tất cả các ngành. Khung Ngành Quốc gia về môi trường mạnh về chính sách, chiến lược và chủ thể. Các thách thức chủ yếu đến từ việc các tiếp cận về phát triển bền vững dài hạn chưa thật sự được thấm nhuần (not deeply rooted) trong chính phủ cũng như trong xã hội giám sát và tăng cường môi trường chưa đủ và chưa huy động đủ nguồn lực cho công tác này. Do đó ô nhiễm đang tăng lên. Điều này liên quan đến tập trung vào tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo mà Chỉnh phủ Việt Nam đang theo đuổi. Có khả năng là tập trung vào biến đổi khí hậu sẽ tăng cường cam kết bảo vệ môi trường vì tài nguyên thiên nhiên xuống cấp sẽ làm gia tăng nguy cơ gắn với biến đổi khí hậu.
Bảng 2.1 Ưu thế và thách thức đối với việc lồng ghép môi trường trong các ngành
Môi trường
Ưu thế • Khung quốc gia mạnh được hỗ trợ bởi các luật, chiến lược và kế hoạch
• Tính thần làm chủ cao trên phạm vi quốc gia và có sự phân công trách nhiệm rõ ràng đối với môi trường
• Ngân sách hàng năm cho môi trường đã tăng lên
• Biến đổi khí hậu có thể cải thiện nhận thức và hành động liên quan đến ô nhiễm và môi trường xuống cấp.
Thách thức • Chức năng môi trường và quy hoạch phát triển bền vững trong dài hạn chưa bắt rễ sâu trong hệ thống chính phủ và trong xã hội Việt Nam
• Giám sát, kiểm tra môi trường chưa đủ và chưa có đủ nguồn lực để thực hiện công tác này
• Chưa có sự thực hiện nhất quán các luật và quy định về môi trường
• Các vấn đề về môi trường đang gia tăng do tăng dân số và các hoạt động kinh tế.
Quản trị nhà nước
Chương trình Cải cách Hành chính Công (PAR) đưa ra khuôn khổ để đảm bảo quản trị nhà nước hiệu quả được đưa vào khu vực hành công. Chương trình này bao gồm một loạt các biện pháp trong đó có nghị định về dân chủ cơ sở nhằm tăng cường sự tham gia và một luật mới về chống tham nhũng bao gồm thành lập các đơn vị chống tham nhũng trong các cơ quan chính phủ.
Chính sách và chiến lược về quản trị nhà nước được nêu trong Chiến lượng Tổng thể Tăng trưởng và Giảm nghèo – CRPGS cũng như được phản ánh trong Chương trình quốc gia Cải cách Hành chính Công (PAR) giai đoạn 2006-2010. Theo CPRGS, một trong những mục tiêu chung của Chính phủ Việt Nam là “xây dựng một Nền Hành chính Nhà nước lành mạnh, có hiệu lực, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình ở tất cả các cấp để có thể phát triển chính sách và cung cấp dịch đáp ứng nhu cầu của người dân, khuyến khích tạo ra cơ hội cho người nghèo và người gặp khó khăn để giúp họ phát huy khả năng.”14 Đây là mục tiêu chung nhưng cho thấy cam kết rất rõ củng cố 14 CPRGS, Phần III, Mục I, điểm 5, trang 53. Tháng 11 năm 2003.
cơ cấu chính quyền và gắn việc thực hiện mục tiêu này với đảm bảo để người dân có thể tiếp cận được tiếp cận các dịch vụ và cơ hội. Thực hiện được mục tiêu này phù hợp cao với các hoạt động can thiệp cần có liên quan đến biến đổi khí hậu và môi trường.
Trong Chương trình Tổng thể Cải cách Hành chính Công giai đoạn 2001-2010, lần đầu tiên Chính phủ đã xây dựng được một chương trình cải cách bền vững và dài hạn, xác định rõ bốn lĩnh vực cải cách chủ yếu bao gồm: cải cách thể chế; cải cách tổ chức; đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức và cải cách hành chính công. Chương trình Tổng thể này cũng đề ra các mục đích và mục tiêu rõ ràng cũng như các biện pháp để thực hiện thành công quá trình cải cách. Chương trình Tổng thể là một công cụ quan trọng của Chính phủ để chỉ đạo các Bộ, ngành và địa phương thực hiện Cải cách Hành chính Công ở tất cả các cấp. Mục tiêu chung của Chương trình Tổng thể Cải cách Hành chính Công giai đoạn 2001 – 2010 sẽ là:”xây dựng thành công một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”.15 Bộ TNMT đã xây dựng một chương trình hành động Cải cách Hành chính Công của Bộ. Trong khuôn khổ CCHCC, luật về Tham nhũng đã được thông qua, và các bộ được yêu cầu phải thành lập một ban chống tham nhũng.
Một vấn đề quản trị nhà nước quan trọng nữa có liên quan đến lĩnh vực can thiệp là mức độ tham gia của người dân địa phương tại cấp thực hiện. Về mặt này, theo CPRGS, mục tiêu của Chính phủ là: “Đẩy mạnh sự tham gia người dân, trong đó có người nghèo vào hoạch định và thực hiện chính sách bằng cách thúc đẩy áp dụng Nghị định về Dân chủ Cơ sở tại cấp Huyện và cấp xã.”16 Trong Nghị định về Dân chủ Cơ sở có cơ sở từ Chỉ thị của Đảng Cộng sản ban hành tháng 2 năm 1998, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập khung pháp lý cho việc mở rộng sự tham gia trục tiếp của công dân vào chính quyền địa phương. Nghị định đưa vào cơ chế tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền chính trị được biết về các hoạt động của chính quyền ảnh hưởng đến công dân, được bàn bạc và đóng góp vào xây dựng chính sách, được tham gia vào các hoạt động phát triển địa phương và giám sát một số hoạt động của chính quyền.17 Vì sự tham gia của người dân là một phần không tách rời và là một mặt quan trọng trong tiếp cận của chương trình góp phần tạo khả năng cho người dân địa phương làm chủ và tạo ảnh hưởng nên cam kết này phù hợp cao với tất cả các lính vực này.
Khung quản trị nhà nước cho thấy Việt Nam đang đi những bước vững chắc theo hướng cải thiện quản trị nhà nước. Nhưng vẫn có các thách thức là: ra quyêt định còn tập trung hóa, tham gia dường như vẫn chỉ tập trung vào nhà nước và tham