4.2.2.1. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, việc quản lý nguồn vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH cũng còn có những hạn chế:
Thứ nhất, về việc ban hành một số văn bản chỉ đạo công tác quy hoạch
và phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH còn chƣa kịp thời. Để khắc phục những bất cập trong quá trình quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA, ngày 09-11-2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP thay thế cho Nghị định 17/2001/NĐ-CP. Và theo đó, ngày 29-12-2006, Thủ tƣớng chính phủ đã ký Quyết định số 290/2006/QĐ-TTg về việc phê duyệt Đề án “Định hƣớng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thời kỳ 2006 – 2010”. Đề án đã đặt ra các định hƣớng cụ thể cho việc thu hút và sử dụng vốn ODA vào ngành, lĩnh vực và các vùng, lãnh thổ; đảm bảo có sự cân đối và phù hợp về nguồn vốn phát triển, thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng, lãnh thổ. Song, kể từ khi có Nghị định 131/2006/NĐ-CP, Bộ LĐTB&XH chƣa ban hành một văn bản chính thức nào về quy hoạch và sử dụng nguồn vốn ODA. Vì vậy các chƣơng trình, dự án ODA tại Bộ có xu hƣớng dàn trải, còn coi trọng mặt số lƣợng, thực hiện trên địa bàn rộng nên chƣa phù hợp với năng lực quản lý. Bên cạnh đó, quá trình phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ cũng chƣa tập trung theo vùng lãnh thổ, chƣa có sự quy hoạch rõ ràng về tỷ lệ đầu tƣ theo khu vực. Ngoài ra, Bộ chƣa xây dựng đƣợc chiến lƣợc vận động viện trợ ODA, lĩnh vực ƣu tiên vận động viện trợ của ngành để các đơn vị làm căn cứ chủ động xây dựng chƣơng trình, dự án đề xuất viện trợ và chƣa xây dựng đƣợc khung logic trong đó xác định mối liên
53
hệ giữa một bên là các mục tiêu/mục đích với một bên là các chƣơng trình ƣu tiên phân bổ nguồn vốn, xác định các cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá kết quả.
Thứ hai, hệ thống các văn bản pháp quy liên quan tới quản lý và sử
dụng ODA tại Bộ chƣa hoàn chỉnh, còn thiếu đồng bộ. Nghị định 17/2001/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA có nhiều điểm tiến bộ hơn các quy định đã đƣợc ban hành trƣớc đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tƣ xây dựng công trình; đấu thầu; đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) có những nội dung không nhất quán với Nghị định về quản lý và sử dụng ODA. Trên cơ sở Nghị định số 17/2001/NĐ-CP, Bộ LĐTB&XH đã ban hành Quyết định số 1088/2004/QĐ- BLĐTBXH; trong đó phân công rõ trách nhiệm của từng Vụ (Cục) thuộc Bộ trong quá trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA. Tuy nhiên, quy chế lại không phân công, chỉ rõ Vụ (Cục) nào trong Bộ hay cơ quan quản lý nhà nƣớc nào sẽ là đầu mối, chịu trách nhiệm kiểm tra tình hình quản lý, thực hiện cũng nhƣ chủ trì việc đánh giá hiệu quả của các chƣơng trình, dự án ODA khi dự án kết thúc. Bên cạnh đó, quy chế này cũng chƣa phân công cơ quan quản lý nhà nƣớc nào sẽ chịu trách nhiệm làm đầu mối đứng ra xử lý các vấn đề phát sinh từ các chƣơng trình, dự án ODA trong quá trình thực hiện có liên quan đến nhiều Vụ (Cục) khác nhau trong Bộ, để kiến nghị Bộ trƣởng xem xét, quyết định biện pháp xử lý thuộc thẩm quyền quy định. Hạn chế này dẫn đến công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình quản lý thực hiện các dự án, chƣơng trình ODA chƣa đƣợc thực hiện một cách đồng bộ và chuẩn mực.
Thứ ba, công tác kế hoạch giải ngân và triển khai tiến độ ở một số chƣơng
trình, dự án đƣợc xây dựng chƣa dựa vào thực tế yêu cầu của cộng đồng, địa phƣơng và sự minh bạch hóa thông tin, trao đổi 2 chiều giữa địa phƣơng và Bộ cũng chƣa đƣợc thực hiện tốt. Tiến trình cải cách và nâng cao năng lực giải
54
ngân, thực hiện, quản lý dự án ở tất cả các cấp cũng không đƣợc đề cập đến trong kế hoạch; mà đây lại là các yếu tố quan trọng quyết định sự thành công, hiệu quả của kế hoạch nói chung và các chƣơng trình, dự án nói riêng.
Bên cạnh đó, theo Quyết định 74/2008/QĐ-BLĐTB&XH, Vụ Kế hoạch -Tài chính chịu trách nhiệm hƣớng dẫn, quản lý về mặt tài chính đối với các dự án ODA. Tuy nhiên, việc quản lý tài chính đối với một số Ban QLDA hiện nay là chƣa sát sao và hiệu quả. Điều này thể hiện ở chỗ, Vụ Kế hoạch - Tài chính hàng năm chỉ tham gia xét duyệt kế hoạch và ngân sách hoạt động của dự án, nhƣng chƣa có chế độ kiểm tra, giám sát, quyết toán định kỳ và đột xuất đối với dự án ở cả Ban QLDA Trung ƣơng và địa phƣơng. Mặc dù theo quy định, Vụ Kế hoạch - Tài chính phải hƣớng dẫn về mặt tài chính cho các dự án. Tuy nhiên, đa số các dự án đều tự xây dựng quy chế tài chính cho riêng mình trên cơ sở kinh nghiệm của nhân viên Ban QLDA hoặc thuê tƣ vấn bên ngoài, sau đó trình Vụ Kế hoạch - Tài chính phê duyệt.
Thứ tư, công tác tổ chức, quản lý và điều hành một số dự án còn có
những bất cập.
Cụ thể là, một số chủ dự án chƣa tuân thủ đúng trình tự dự án; công tác lập kế hoạch và giải ngân, thẩm định và phê duyệt dự án, vốn đối ứng ở một số dự án chƣa đƣợc đáp ứng đủ và kịp thời; công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả dự án, nhất là khi dự án kết thúc và đi vào sử dụng chƣa đƣợc chú trọng; nên còn xảy ra thất thoát, lãng phí, tiêu cực, nhƣ: Viện Khoa học Chỉnh hình và phục hồi chức năng, Trung tâm Chỉnh hình và phục hồi chức năng Hải Phòng [40].
Sự phối hợp giữa Ban QLDA phía Việt Nam và Văn phòng dự án phía đối tác ở một số dự án còn chƣa chặt chẽ, nên việc tuyển dụng chuyên gia và thuê tƣ vấn do phía đối tác đảm nhiệm ở một số dự án còn chậm trễ, bị động, không thuê đƣợc các chuyên gia giỏi, am hiểu lĩnh vực của dự án (nhƣ các cán bộ công chức nhà nƣớc), làm hạn chế chất lƣợng tƣ vấn.
55
Đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật mà phía đối tác điều hành và trực tiếp quản lý chi tiêu, cơ quan tiếp nhận dự án (phía Việt Nam) chỉ tham gia với vai trò phối hợp thực hiện các hoạt động chuyên môn và đƣợc thụ hƣởng kết quả dự án đã làm hạn chế tính chủ động của phía Việt Nam trong việc xây dựng kế hoạch thực hiện, quản lý, giám sát dự án, cũng nhƣ việc báo cáo tình hình thực hiện dự án theo quy định.
Một số đơn vị tiếp nhận tiền, hàng viện trợ đã sử dụng, chi tiêu nhƣng không làm thủ tục xác nhận viện trợ kịp thời để ghi tăng nguồn kinh phí theo quy định (nhƣ: Trƣờng Sƣ phạm kỹ thuật Nam Định, Tổng cục Dạy nghề, Cục Phòng chống tệ nạn xã hội...); một số đơn vị thanh quyết toán không đúng niên độ ngân sách [40].
Thứ năm, một số cơ quan chức năng thuộc Bộ (Vụ Kế hoạch – Tài
chính, Vụ Hợp tác quốc tế, Vụ Tổ chức cán bộ) chƣa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, trách nhiệm đƣợc phân công, khi tham gia chƣơng trình, dự án.
Biểu hiện cụ thể, nhƣ:
- Việc tập huấn cho các đơn vị thuộc Bộ, Ngành về quản lý, sử dụng nguồn viện trợ nƣớc ngoài còn ít; chƣa xây dựng kế hoạch bồi dƣỡng cán bộ quản lý chƣơng trình, dự án nƣớc ngoài.
- Chƣa mẫu hóa hƣớng dẫn trình tự, thủ tục, quy định về đối ngoại, về quan hệ với các đối tác trong quá trình thu hút, quản lý, sử dụng viện trợ nƣớc ngoài cho các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, Ngành. Trong đó, Vụ Kế hoạch – Tài chính chƣa hƣớng dẫn và quản lý tài chính đầy đủ các dự án, nhất là các dự án do đối tác điều hành thực hiện, các dự án chuyển về địa phƣơng, các dự án hỗ trợ kỹ thuật.
- Quy chế hoạt động của các Ban QLDA chƣa đảm bảo nguyên tắc ràng buộc trách nhiệm của ngƣời trực tiếp làm việc trong chƣơng trình, dự án.
56
4.2.2.2. Nguyên nhân hạn chế
Những hạn chế nói trên do nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu là:
Một là, nhận thức còn hạn chế của một bộ phận cán bộ tham gia quản lý
chƣơng trình, dự án và một số đối tƣợng (đơn vị, địa phƣơng) thụ hƣởng chƣơng trình, dự án về bản chất vốn ODA cơ bản là vốn đi vay. Có không ít ngƣời coi đây là viện trợ không hoàn lại, hoặc sau nhiều năm nhà tài trợ sẽ lại xóa nợ, nên họ chƣa có ý thức thƣờng trực trong việc quản lý, sử dụng vốn ODA.
Hai là, một số cơ quan chức năng thuộc Bộ chƣa làm hết trách nhiệm
hƣớng dẫn, chỉ đạo công tác quản lý, sử dụng vốn ODA cho các Ban QLDA và chủ dự án; chẳng hạn nhƣ Vụ Kế hoạch - Tài chính đến nay vẫn chƣa xây dựng đƣợc quy chế hƣớng dẫn tài chính chung theo từng nhà tài trợ cho các dự án có thể tham khảo hay vận dụng.
Ba là, năng lực của đội ngũ cán bộ tham gia quản lý chƣơng trình, dự
án ODA còn hạn chế, nhất là ở địa phƣơng. Do đó, việc tham mƣu triển khai lập kế hoạch giải ngân và triển khai tiến độ dự án còn lúng túng, nhiều khi có sai sót. Một số Giám đốc dự án không có kinh nghiệm quản lý trong lĩnh vực đƣợc giao phó, hoặc có kinh nghiệm về chuyên môn nhƣng lại không có kinh nghiệm về quản lý tài chính. Chính điều đó góp phần dẫn đến việc thất thoát, lãng phí, tiêu cực ở một số dự án thời gian qua.
Sở dĩ có điều đó, bởi cho đến nay, Bộ vẫn chƣa có kế hoạch đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ công chức của Bộ làm dự án nƣớc ngoài. Đa số cán bộ làm việc trong các Ban QLDA là cán bộ hợp đồng đƣợc tuyển dụng khi dự án đi vào hoạt động, nên chỉ đáp ứng đƣợc yêu cầu về ngoại ngữ, sự hiểu biết về các lĩnh vực chuyên môn của ngành còn hạn chế nên hiệu quả chƣa cao. Mặt khác, điều đó không tạo ra đƣợc sự gắn bó với dự án, xảy ra tình trạng đơn phƣơng chấm dứt hợp đồng khi dự án chƣa kết thúc, gây khó khăn cho quá
57
trình thực hiện và quản lý dự án (nhƣ dự án Hỗ trợ hoàn thiện và thực hiện Chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo – VIE02/001). Những dự án mà việc tuyển chọn cán bộ do phía đối tác thực hiện, thì cán bộ chỉ làm việc cho đối tác, không thực hiện nghiêm chế độ quản lý, báo cáo việc sử dụng nguồn viện trợ theo quy định của phía Việt Nam.
Trong khi đó, hầu hết cán bộ của Bộ làm việc cho dự án theo chế độ kiêm nhiệm, mà chƣa có những quy định về chế độ phụ cấp đối với các công việc này (Quyết định số 61/2006/QĐ-BTC của Bộ Tài chính về việc ban hành một số định mức chi tiêu áp dụng cho các chƣơng trình/dự án có sử dụng nguồn vốn phát triển chính thức tháng 11 năm 2014 mới ban hành). Điều đó, ít nhiều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng và tiến độ chung của dự án.