Điều 6 của Nghị định 38/2003/NĐ-CP ngày 23/4/2013 của Chính phủ đã đề cập đến những nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn ODA [23], mà các chủ thể quản lý, sử dụng phải luôn quán triệt và tuân thủ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA; trong đó liên quan đến hoạt động quản lý nổi lên những nguyên tắc cơ bản sau đây:
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng
để thực hiện các mục tiêu ƣu tiên phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc và đƣợc phản ánh trong ngân sách Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật, nên phải đƣợc quản lý theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc.
Thứ hai, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA trên cơ sở
phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Thứ ba, việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA phải đƣợc xem xét, cân
đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ƣu tiên sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Thứ tư, bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản quy phạm
pháp luật của Việt Nam và hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ƣu đãi.
Thứ năm, tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và
24
chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa điều ƣớc quốc tế về ODA với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ƣớc quốc tế.
2.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý vốn ODA
Công tác quản lý vốn ODA phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan; trong đó, yếu tố chủ quan của cơ quan chủ quản và chủ chƣơng trình, dự án giữ vai trò quyết định nhất.
2.3.1. Về yếu tố khách quan
Trước hết, phải kể đến yếu tố quốc tế. Đó là Nhà tài trợ vốn quốc tế.
Các yếu tố nhƣ tăng trƣởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp hay những thay đổi chính trị trên thế giới, nhất là tại các nƣớc cam kết tài trợ vốn ODA có ảnh hƣởng lớn đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA, do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này thay đổi theo hƣớng có thể giữ nguyên, có thể tăng hay giảm, thậm chí dừng lại. Điều đó ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện chƣơng trình, dự án, nhất là khi mức cam kết không còn nhƣ lúc đàm phán ban đầu. Ngoài ra, có thể do sự thay đổi về thể chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hƣởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Mặt khác, các cam kết quốc tế đƣợc quy định trong các chƣơng trình, dự án đã ký chính là cơ sở pháp lý không thể thay đổi, buộc các chủ thể quản lý vốn ODA phải tuân thủ nghiêm ngặt; bởi một sự vi phạm không chỉ làm chậm tiến độ giải ngân của chƣơng trình, dự án, mà còn đem lại những hệ lụy khó lƣờng, tạo cơ hội cho bên ngoài có thể can thiệp sâu vào công việc nội bộ nƣớc nhận ODA, nhiều khi ngoài phạm vi chƣơng trình, dự án, nhƣ: vấn đề dân chủ, nhân quyền. Hơn nữa, mỗi Nhà tài trợ lại có chính sách và thủ tục
25
riêng, đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực, nhƣ: xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Tiến độ các chƣơng trình, dự án thƣờng bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tƣ thƣờng do những quy định này. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trƣơng hƣớng dẫn và quy định của từng Nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Thứ hai, là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc. Đây là
hệ thống văn bản đã đƣợc cơ quan lập pháp, các cơ quan nhà nƣớc xây dựng công phu, để điều tiết trong thời gian dài, đối với nhiều lĩnh vực; trong đó có lĩnh vực quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, nhƣ: Luật Đầu tƣ, Luật Ngân sách Nhà nƣớc, v.v. Do đó, các cơ quan chủ quản, các chủ chƣơng trình, dự án không thể tùy tiện thay đổi hay không tuân thủ các quy định có tính quy phạm pháp luật đó của Nhà nƣớc trong quá trình quản lý. Việc xây dựng các văn bản có tính pháp lý để quản lý các chƣơng trình, dự án vốn ODA cụ thể ở các bộ, ngành, địa phƣơng cụ thể phải nhất thiết trên cơ sở chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc, có tính đến yếu tố đặc thù của ngành mình, địa phƣơng mình, nhƣng không đƣợc đi ngƣợc lại các quy định của pháp luật nhà nƣớc. Tuy nhiên, trong thực tế, việc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong nƣớc có khi chƣa đầy đủ, đồng bộ, còn những khác biệt với thông lệ quốc tế cũng gây ra những khó khăn trong quá trình quản lý vốn ODA, đòi hỏi các chủ thể quản lý phải rất thận trọng. Do vậy, đây cũng là một yếu tố khách quan ảnh hƣởng tới quản lý nguồn vốn ODA cần tính đến.
26
Trước hết, đó là năng lực quán triệt, cụ thể hóa các văn bản quy phạm
pháp luật Nhà nƣớc, các cam kết trong quá trình đàm phán với các nhà tài trợ thành các quy định của cơ quan chủ quản các chƣơng trình, dự án; thông qua việc kịp thời ban hành các kế hoạch triển khai, các văn bản hành chính, nhƣ: quy chế, quy định, hƣớng dẫn..., nhằm quản lý chặt chẽ tiến trình triển khai các chƣơng trình, dự án vốn ODA đúng với mục tiêu đặt ra.
Hai là, năng lực của các Ban QLDA trong việc tham mƣu, tổ chức
quản lý nguồn vốn ODA. Với tƣ cách là cơ quan giúp việc cho chủ dự án – chủ thể quản lý trực tiếp dự án, nên chất lƣợng công tác tham mƣu của Ban QLDA có ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng, hiệu quả công tác quản lý của chủ dự án. Đến lƣợt mình, chất lƣợng tham mƣu tốt hay chƣa tốt lại phụ thuộc vào năng lực của Ban này, trực tiếp là năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ trong Ban, nhất là của ngƣời đứng đầu.
Ba là, năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ tham gia quản lý
chƣơng trình, dự án; bởi cán bộ bao giờ cũng là gốc của mọi công việc. Hai yếu tố kể trên là năng lực ban hành các văn bản có tính pháp lý để quản lý của cơ quan chủ quản, năng lực tham mƣu của Ban QLDA, suy cho cùng phụ thuộc vào năng lực, trình độ của cán bộ quản lý. Mặt khác, ngƣời cán bộ có tài nhƣng không có đức cũng là điều nguy hiểm, vì điều đó tất yếu sẽ dẫn đến những vi phạm trong công tác quản lý. Các vụ tiêu cực liên quan đến quản lý, sử dụng vốn ODA trong một số chƣơng trình, dự án ở nƣớc ta vừa qua có nhiều nguyên nhân, nhƣng nguyên nhân chủ yếu là từ công tác quản lý cán bộ và trƣớc hết là từ phẩm chất của chính ngƣời cán bộ. Do vậy, năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý chƣơng trình, dự án, nhất là của ngƣời đứng đầu, là một trong các yếu tố chủ quan quan trọng nhất.
2.4. Kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của một số Bộ, ngành và bài học cho Bộ Lao động – Thƣơng binh và xã hội học cho Bộ Lao động – Thƣơng binh và xã hội
27
2.4.1.1. Tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong thời gian qua cũng đã tiếp nhận và sử dụng nhiều chƣơng trình, dự án từ nguồn vốn ODA. Khảo cứu quá trình quản lý nguồn vốn này tại đây cho ta thấy một số kinh nghiệm nhất định.
Trước hết, đối với công tác thiết kế dự án; để đảm bảo tính khả thi, ít
vƣớng mắc trong quá trình triển khai dự án, ảnh hƣởng đến tiến độ và các chi phí phát sinh, cần thuê những tƣ vấn có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phƣơng, am hiểu các quy định của nhà tài trợ. Đồng thời, việc thiết kế để phù hợp, nhất thiết phải có sự tham gia của địa phƣơng/cộng đồng thụ hƣởng dự án.
Hai là, việc đấu thầu phải đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc, trên cơ
sở pháp luật hiện hành, với sự lựa chọn những cán bộ có năng lực, có kinh nghiệm và có phẩm chất đạo đức tốt, để đảm bảo lựa chọn đƣợc nhà thầu đủ năng lực (chuyên môn, tài chính).
Ba là, cần có hƣớng dẫn quy trình thực hiện dự án ngay từ ban đầu;
thống nhất quy trình xét duyệt dự án tại các tỉnh, đảm bảo có sự đồng nhất, bố trí vốn đối ứng trong quá trình giải phóng mặt bằng.
Bốn là, cần xác định cụ thể cơ quan chủ trì để lập kế hoạch vốn hàng
năm đối với dự án hỗn hợp vừa có yếu tố xây dựng cơ bản, vừa có yếu tố hành chính sự nghiệp để giảm bớt thời gian, đáp ứng tiến độ giải ngân đề ra.
Năm là, tăng cƣờng năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện dự án: cả ở
cấp bộ và địa phƣơng.
Sáu là, tăng cƣờng công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án.
Theo đó, ngay từ đầu, phải xây dựng đƣợc quy chế giám sát, kiểm tra chặt chẽ. Đó sẽ là tác nhân chính nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn.
2.4.1.2. Tại Bộ Giáo dục và Đào tạo
Bộ Giáo dục và Đào tạo thời gian qua có tiếp nhận và sử dụng một số chƣơng trình, dự án ODA ƣu tiên cho phát triển giáo dục. Việc quản lý và sử
28
dụng nguồn vốn ODA tại đây cũng để lại một số kinh nghiệm có thể nghiên cứu, tham khảo.
Một là, kế hoạch thực hiện dự án phải đƣợc xây dựng một cách cụ thể,
rõ ràng, tránh hiện tƣợng chủ quan, duy ý chí về mặt thời gian triển khai thực hiện. Đồng thời, phải quy trách nhiệm cụ thể đối với các đối tƣợng tham gia dự án ODA.
Hai là, phải thƣờng xuyên trao đổi, đối thoại và chia sẻ thông tin với
các nhà tài trợ nhằm tăng cƣờng sự hiểu biết lẫn nhau; đồng thời, khi thực hiện các hoạt động của dự án, phải chú ý tới quy trình thực hiện đƣợc quy định bởi các nhà tài trợ.
Ba là, phải tăng cƣờng năng lực giám sát - đánh giá dự án của Ban
QLDA để làm cơ sở cho việc đánh giá tác động và hiệu quả của dự án trƣớc mắt cũng nhƣ lâu dài.
2.4.1.3. Tại Tập đoàn Bưu chính Viễn thông
Nghiên cứu quá trình quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA ở Tập đoàn Bƣu chính Viễn Thông, có thể tham khảo 2 kinh nghiệm:
Một là, thƣờng xuyên quan tâm đến việc hài hòa quy trình và thủ tục
hành chính. Bởi trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn ODA, ngoài việc tuân thủ quy định tại Nghị định của Chính phủ và các văn bản hƣớng dẫn có liên quan của các cơ quan nhà nƣớc về vốn ODA, cơ quan chủ quản và chủ dự án phải tuân thủ các quy định hiện hành về quản lý đầu tƣ xây dựng, đấu thầu, giải phóng mặt bằng, môi trƣờng... ở trong nƣớc. Bên cạnh đó, cũng phải tuân thủ các quy trình, thủ tục đƣợc quy định trong các cam kết quốc tế về hài hoà quy trình và thủ tục ODA; trƣớc mắt là các vấn đề kỹ thuật, nhƣ: hệ thống báo cáo tình hình thực hiện các chƣơng trình, dự án ODA, đánh giá chung về chƣơng trình, dự án ODA, v.v.
29
Hai là, tăng cƣờng đào tạo cán bộ về nhận thức và trình độ chuyên
môn. Theo đó, phải làm cho đội ngũ cán bộ tham gia quản lý ODA có nhận thức đúng về ODA với hai yếu tố chính trị và kinh tế đan xen để có thái độ và trách nhiệm đúng đắn trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Bên cạnh đó, cần có các biện pháp tăng cƣờng năng lực và nâng cao trình độ của cán bộ trực tiếp quản lý, thực hiện các dự án sử dụng vốn ODA.
2.4.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA của các bộ, ngành có thể rút ra những bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý nguồn vốn ODA cho Bộ LĐTB&XH. Cụ thể là:
Thứ nhất, thường xuyên nâng cao nhận thức về thực chất nguồn vốn ODA; để trên cơ sở đó, đảm bảo tính chủ động trong quản lý và sử dụng ODA. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã từng phải trả giá cho những hạn chế trong nhận thức về quản lý ODA, từ đó dẫn đến hai xu hƣớng tiêu cực: (1) Để cho các đối tác nƣớc ngoài thông qua các dự án ODA áp đặt các điều kiện tiên quyết nhằm gián tiếp hoặc trực tiếp gây ảnh hƣởng tới công việc nội bộ của quốc gia; (2) Chấp nhận cả những dự án ODA không có tính khả thi, dẫn đến tăng nợ nƣớc ngoài mà không đem lại lợi ích gì cho đất nƣớc. Đây thực sự là điều đáng phải chú ý vì thực tế ở nƣớc ta hiện nay cũng có lúc, có nơi do yếu kém về nhận thức hoặc do các nguyên nhân khác đã chạy đua “xin” dự án ODA bằng mọi giá.
Thứ hai, có cơ chế theo dõi, giám sát chặt chẽ các dự án ODA. Từ thực tiễn quản lý ODA ở Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giáo dục và Đào tạo, đều cho thấy, việc thu hút ODA không khó bằng việc quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Nếu không có cơ chế quản lý và giám sát nghiêm ngặt đối với các dự án ODA, thì sẽ dẫn đến tình trạng dự án chậm tiến
30
độ, sử dụng nguồn vốn lãng phí, tình trạng tham nhũng xuất hiện và chất lƣợng các dự án ODA không cao.
Công tác quản lý, giám sát phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, liên tục qua hình thức kiểm tra định kỳ, hoặc đột xuất nhằm kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý; phát hiện kịp thời những sai sót, yếu kém trong việc thực hiện các quy định của pháp luật và điều ƣớc quốc tế về ODA.
Việc đánh giá dự án có thể đƣợc tiến hành vào các thời điểm khác nhau của dự án, nhƣ: đánh giá ban đầu đƣợc tiến hành ngay sau khi bắt đầu thực hiện dự án; đánh giá giữa kỳ vào giữa thời gian thực hiện chƣơng trình, dự án; đánh giá kết thúc tiến hành ngay sau kết thúc dự án và đánh giá tác động tiến hành trong vòng 3 - 5 năm kể từ ngày đƣa dự án vào khai thác, sử dụng. Thêm vào đó,