Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích pháp luật về tình trạng khẩn cấp của Liên bang Nga và đưa ra các gợi mở cho Việt Nam trong việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam.
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP CỦA LIÊN BANG NGA VÀ NHỮNG GỢI MỞ CHO VIỆT NAM Cao Vũ Minh* * TS Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Tóm tắt: Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp, pháp luật tình trạng khẩn cấp, Liên bang Nga Lịch sử viết: Nhận Biên tập Duyệt : 17/3/2021 : 16/4/2021 : 18/4/2021 Article Infomation: Abstract: Keywords: State of emergency; legal regulations on state of emergency; the Russian Federation Article History: Received Edited Approved Tình trạng khẩn cấp trạng thái xã hội lâm vào khủng hoảng nghiêm trọng nhiều nguyên nhân tác động, đe dọa sống quốc gia Việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp có khả làm gia tăng quyền lực cho quan nhà nước Tương ứng với gia tăng quyền lực nhà nước hạn chế quyền lợi ích người, cơng dân Trong phạm vi viết này, tác giả phân tích pháp luật tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga đưa gợi mở cho Việt Nam việc hồn thiện pháp luật tình trạng khẩn cấp Việt Nam : 17 Mar 2021 : 16 Apr 2021 : 18 Apr 2021 A state of emergency is a state in which the state is in serious crisis due to different causes that provide affects threats to the national survival The declaration of a state of emergency is likely to increase the power of state agencies Corresponding to the increase of state power is the restriction of rights and interests of inhabitants This article provides an analysis of the state of emergency law of the Russian Federation, and suggests experiences of Vietnam Pháp luật tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga 1.1 Cơ sở pháp lý ban hành tình trạng khẩn cấp “Tình trạng khẩn cấp” (state of emergency) trạng thái xã hội, nhiều nguyên nhân tác động, lâm vào khủng hoảng nghiêm trọng đe dọa sống cịn quốc gia Do đó, nhằm bảo vệ đất nước; bảo đảm lợi ích cơng cộng; bảo vệ tính mạng, tài sản cá nhân, tổ chức, quan có thẩm quyền thiết lập biện pháp, quy tắc đặc biệt không áp dụng điều kiện bình thường1 Nói cách khác, tình trạng khẩn cấp tình mà quyền, lợi ích chung, ban hành sách thực hành động mà thông thường không áp dụng Tại Liên bang Nga, tình trạng khẩn cấp áp dụng theo quy định ghi nhận Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 Luật Tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga năm 2001 sửa đổi, bổ sung năm 2005 (Luật Tình trạng khẩn cấp năm 2001) Điều Luật Tình trạng khẩn cấp năm 2001 quy định: “Tình trạng khẩn Oren Gross - Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency powers in theory and practice, Cambridge University Press, 2006, p 249 46 Số 10(434) - T5/2021 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ cấp chế độ pháp lý đặc biệt …, áp dụng toàn lãnh thổ Liên bang Nga địa phương, cho phép hạn chế quyền, tự công dân Liên bang Nga, người nước ngồi, người khơng có quốc tịch, quyền tổ chức xã hội, hiệp hội, đặt nghĩa vụ bổ sung cho chủ thể này” Như vậy, sở pháp lý việc ban hành tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga Hiến pháp Luật Tình trạng khẩn cấp 1.2 Phân định tình trạng khẩn cấp Theo quy định Điều Luật Tình trạng khẩn cấp năm 2001, tình trạng khẩn cấp ban hành trường hợp đe dọa trực tiếp đến tính mạng an ninh công dân, người tảng chế độ hiến định Liên bang Nga Pháp luật Liên bang Nga quy định hai trường hợp dẫn đến tình trạng khẩn cấp là: (i) Cưỡng ép vũ trang, khủng bố, bạo loạn để thay đổi chế độ hiến định Liên bang Nga hành vi bạo lực đe dọa trực tiếp đến tính mạng an ninh cơng dân, hoạt động bình thường quan nhà nước; (ii) Tình trạng khẩn cấp tượng thiên nhiên nguy hiểm, thiên tai, dịch bệnh thảm họa khác kéo theo gây thiệt hại người2 Nếu vào nội dung nguyên nhân phát sinh trường hợp (i) xem tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng Đây tình trạng khẩn cấp có ngun nhân từ ý chí, hành vi người Trong đó, trường hợp (ii) xem tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ Đây tình trạng khẩn cấp có ngun nhân từ biến - tức tượng đời sống khách quan xảy mà không phụ thuộc vào ý chí người thiên tai, dịch bệnh…3 1.3 Thủ tục ban hành tình trạng khẩn cấp Theo quy định Luật Tình trạng khẩn cấp năm 2001, có tình dự liệu phát sinh thực tế, Tổng thống Liên bang Nga ban hành sắc lệnh tình trạng khẩn cấp (Điều 5) Sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga việc ban hành tình trạng khẩn cấp báo cáo cho Hội đồng Liên bang (Thượng viện) Duma Quốc gia (Hạ viện), công bố qua kênh phát thanh, truyền hình, báo chí (Điều 6) Khi nhận báo cáo Tổng thống việc ban bố tình trạng khẩn cấp, hai viện Quốc hội liên bang cho ý kiến, định cuối việc phê chuẩn sắc lệnh thuộc Hội đồng Liên bang4 Trong thời hạn không 72 kể từ công bố sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga việc ban hành tình trạng khẩn cấp, Hội đồng Liên bang xem xét vấn đề phê chuẩn sắc lệnh Trong trường hợp sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga không Hội đồng Liên bang thông qua, sắc lệnh hết hiệu lực sau 72 kể từ thời điểm ban hành (Điều 7) Như vậy, quy định thẩm quyền Tổng thống Liên bang Nga ban hành tình trạng khẩn cấp nhằm bảo đảm tính nhanh chóng, kịp thời ứng phó với tình trạng khẩn cấp; đó, phê chuẩn Hội đồng Liên bang nhằm bảo đảm cho tính cẩn trọng ban hành áp dụng tình trạng khẩn cấp Article Federal Constitutional Law on State of Emergency (2001 as amended 2005) Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung nhà nước pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2003, tr 385 Mai Văn Thắng, “Mơ hình phân quyền Liên bang Nga (Kỳ I)”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13, năm 2012 Số 10(434) - T5/2021 47 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ 1.4 Phạm vi, nội dung thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp Theo Luật Tình trạng khẩn cấp năm 2001, tình trạng khẩn cấp áp dụng phạm vi toàn lãnh thổ Liên bang Nga địa phương cụ thể Sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga việc ban hành tình trạng khẩn cấp gồm nội dung sau: a) Các tình làm sở cho việc ban hành tình trạng khẩn cấp; b) Các lập luận để biện minh cho việc đưa tình trạng khẩn cấp; c) Phạm vi biên giới lãnh thổ áp dụng tình trạng khẩn cấp; d) Lực lượng phương tiện bảo đảm chế độ tình trạng khẩn cấp; e) Danh mục biện pháp áp dụng tình trạng khẩn cấp; f) Các quan nhà nước chịu trách nhiệm thi hành; g) Thời gian có hiệu lực tình trạng khẩn cấp Thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp tồn lãnh thổ Liên bang Nga khơng vượt 30 ngày; thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp địa phương không vượt 60 ngày Nếu nguyên nhân gây tình trạng khẩn cấp loại bỏ trước ngày kết thúc thời hạn có hiệu lực, Tổng thống Liên bang Nga hủy bỏ tình trạng khẩn cấp tồn phần Khi hết thời hạn nêu trên, tình trạng khẩn cấp coi chấm dứt Trong trường hợp nguyên nhân gây tình trạng khẩn cấp chưa loại trừ, Tổng thống Liên bang Nga ban hành sắc lệnh gia hạn thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp 1.5 Các biện pháp đặc biệt áp dụng tình trạng khẩn cấp Luật Tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga quy định biện pháp chung áp dụng tình trạng khẩn cấp bao gồm: a) Hạn chế quyền tự lại, tự cư trú toàn 48 Số 10(434) - T5/2021 lãnh thổ; b) Tăng cường trật tự, an ninh; c) Hạn chế loại hoạt động kinh tế tài riêng lẻ; d) Thiết lập quy trình đặc biệt để mua bán, phân phối sản phẩm thực phẩm vật dụng cần thiết hàng ngày; e) Cấm hạn chế mít tinh, biểu tình, tuần hành, dã ngoại…; f) Cấm đình cơng; g) Hạn chế giao thông việc kiểm tra phương tiện giao thơng; h) Đình hoạt động sở sản xuất nguy hiểm hoạt động tổ chức sử dụng chất nổ, chất phóng xạ, hóa học sinh học nguy hiểm; j) Di dời giá trị vật chất văn hóa đến khu vực an toàn Ngoài biện pháp chung nêu trên, pháp luật Liên bang Nga quy định biện pháp đặc thù áp dụng tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ Nói cách khác, có biện pháp áp dụng đặc thù tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng mà khơng thể áp dụng cho tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro cơng nghệ Ngược lại, có biện pháp áp dụng riêng xảy tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ mà không đồng thời áp dụng cho tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng Đơn cử, có biện pháp áp dụng đặc thù tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phòng như: a) Ra lệnh giới nghiêm; b) Đình hoạt động đảng phái trị hiệp hội xã hội khác; c) Hạn chế cấm bn bán vũ khí, đạn dược, chất nổ, chất độc; d) Trục xuất người vi phạm chế độ tình trạng khẩn cấp mà công dân Liên bang Nga… Ngược lại, có biện pháp áp dụng đặc thù tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, KINH NGHIỆM QUỐC TẾ rủi ro công nghệ như: a) Bắt buộc cư dân định cư tạm thời khu vực an toàn hơn; b) Thực kiểm dịch, thực hoạt động vệ sinh, chống dịch bệnh; c) Sử dụng dự trữ vật chất phủ; d) Huy động nguồn lực tổ chức… Các gợi mở cho Việt Nam việc hoàn thiện pháp luật tình trạng khẩn cấp 2.1 Gợi mở sở pháp lý điều chỉnh vấn đề tình trạng khẩn cấp Hiện nay, Việt Nam, tình trạng khẩn cấp điều chỉnh nhiều văn khác như: Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, Luật An ninh quốc gia năm 2004, Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013, Luật Quốc phòng năm 2018 Trong đó, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 văn cụ thể quy định tình trạng khẩn cấp Theo khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội quy định tình trạng khẩn cấp Khi tình trạng khẩn cấp cơng bố, quan nhà nước hạn chế số quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức Khoản Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “quyền người, quyền cơng dân bị hạn chế theo quy định luật trường hợp cần thiết lý quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng” Quy định cho thấy hình thức pháp lý việc hạn chế quyền người, quyền công dân văn luật Quốc hội ban hành Theo tác giả, điều có nghĩa việc hạn chế quyền người, quyền cơng dân quy định văn khác luật pháp lệnh, nghị quyết, nghị định Do đó, việc trì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 với nhiều quy định hạn chế quyền người, quyền công dân không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền5 Trên sở kinh nghiệm lập pháp Liên bang Nga, tác giả cho rằng, cần nghiên cứu sớm ban hành Luật Tình trạng khẩn cấp để thay cho Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 2.2 Gợi mở phân định tình trạng khẩn cấp Hiện nay, pháp luật Việt Nam chia tình trạng khẩn cấp thành 05 dạng: i) tình trạng khẩn cấp quốc phịng; ii) tình trạng khẩn cấp an ninh quốc gia; iii) tình trạng khẩn cấp thiên tai; iv) tình trạng khẩn cấp thảm họa; v) tình trạng khẩn cấp dịch bệnh6 So với pháp luật tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga phân định tình trạng khẩn cấp Việt Nam đa dạng Tuy nhiên, đa dạng chưa khoa học cịn tồn nhiều mâu thuẫn, chồng lắp Ví dụ, Luật Quốc phịng năm 2018 khơng quy định tình trạng khẩn cấp quốc phịng mà cịn điều chỉnh tình trạng khẩn cấp thảm họa với tính chất hệ tình trạng khẩn cấp quốc phịng Điều tạo chồng chéo xoay quanh việc áp dụng biện pháp ứng phó quy định Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 với Luật Quốc phịng năm 2018 Mỗi loại tình trạng khẩn cấp khác có nguyên nhân làm phát sinh khác Pháp luật Liên bang Nga thừa Đỗ Đức Minh, “Khái niệm, nội dung nguyên tắc pháp quyền”, Tạp chí Nhà nước pháp luật, số 6, năm 2018 Cao Vũ Minh, “Thẩm quyền quan nhà nước tình trạng khẩn cấp vấn đề cần hồn thiện”, Tạp chí Nhà nước pháp luật, số 02, năm 2021 Số 10(434) - T5/2021 49 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ nhận điều quy định hai trường hợp làm phát sinh tình trạng khẩn cấp Theo tác giả, việc xác định nguyên nhân làm phát sinh tình trạng khẩn cấp để phân chia trường hợp áp dụng biện pháp đặc thù ứng phó điều cần thiết Do đó, Luật Tình trạng khẩn cấp cần phân định tình trạng khẩn cấp thành loại sau: i) tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng, ii) tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 quy định 06 trường hợp hạn chế quyền người, quyền cơng dân là: i) quốc phịng; ii) an ninh quốc gia; iii) trật tự; iv) an toàn xã hội; v) đạo đức xã hội; vi) sức khỏe cộng đồng7 Việc Hiến pháp ghi nhận trường hợp hạn chế quyền người, quyền công dân tạo điều kiện cho quan nhà nước hạn chế quyền người mà để nhằm kiểm soát hành vi lạm quyền quan nhà nước hạn chế quyền người, quyền cơng dân8 Do đó, việc phân định thành hai trường hợp tình trạng khẩn cấp đề xuất tạo điều kiện thuận lợi cho việc tìm kiếm nguyên nhân trả lời cho câu hỏi hạn chế quyền người, quyền công dân Cụ thể, tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng nguyên nhân hạn chế quyền người, quyền cơng dân liên quan đến quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an tồn xã hội; tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro cơng nghệ ngun nhân hạn chế quyền người, quyền cơng dân liên quan đến sức khỏe cộng đồng 2.3 Gợi mở thủ tục ban hành tình trạng khẩn cấp Theo quy định khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp Trên sở nghị UBTVQH Quốc hội, Chủ tịch nước ban hành văn quy phạm pháp luật để công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, nhiều ngun nhân khác nhau, UBTVQH khơng kịp thời ban bố tình trạng khẩn cấp Điều làm cho khả ứng phó đất nước trở nên chậm chạp Dự liệu khả trên, Hiến pháp năm 2013 quy định, Chủ tịch nước có quyền “cơng bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp nước địa phương trường hợp UBTVQH họp được” Khi UBTVQH ban bố Chủ tịch nước cơng bố tình trạng khẩn cấp (trong trường hợp UBTVQH khơng thể họp được) khơng cần báo cáo hay trình chủ thể khác phê chuẩn Điều có phần khác biệt so với quy định thẩm quyền ban hành tình trạng khẩn cấp Tổng thống Liên bang Nga sắc lệnh Tổng thống Liên bang Nga phải trình lên Hội đồng Liên bang để phê duyệt Trong trường hợp UBTVQH ban bố tình trạng khẩn cấp: Do UBTVQH quan thường trực Quốc hội nên ban bố tình trạng khẩn cấp bảo đảm tính nhanh chóng, kịp thời9 UBTVQH lại hoạt Bùi Tiến Đạt, “Hiến pháp hóa nguyên tắc giới hạn quyền người: Cần chưa đủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, năm 2015 Nguyễn Văn Quân, “Tiêu chí hạn chế quyền người lý trật tự cơng cộng pháp luật số nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14, năm 2019 Khoản Điều 44 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 50 Số 10(434) - T5/2021 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ động theo nguyên tắc tập thể nên huy động trí tuệ tập thể, từ bảo đảm cẩn trọng, tồn diện ban bố tình trạng khẩn cấp10 Trong trường hợp UBTVQH họp mà Chủ tịch nước cơng bố tình trạng khẩn cấp, tác giả cho rằng, cần có chế kiểm sốt Từ kinh nghiệm Liên bang Nga, tác giả cho rằng, cần bổ sung thủ tục, sau cơng bố tình trạng khẩn cấp, Chủ tịch nước phải báo với Ủy ban thường vụ Quốc hội Thủ tục không vô hiệu hóa thẩm quyền Chủ tịch nước mà cịn góp phần tăng cường trách nhiệm UBTVQH với tư cách quan thường trực Quốc hội định vấn đề hệ trọng quốc gia 2.4 Gợi mở phạm vi, nội dung thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp Theo quy định Hiến pháp năm 2013, tình trạng khẩn cấp Việt Nam áp dụng phạm vi nước địa phương cụ thể Nội dung có tương đồng với quy định tình trạng khẩn cấp pháp luật Liên bang Nga Tuy nhiên, quy định hành Việt Nam không xác định cụ thể nội dung cần phải làm rõ ban hành tình trạng khẩn cấp như: sở cho việc ban hành tình trạng khẩn cấp, lập luận để biện minh cho việc đưa tình trạng khẩn cấp, thời gian có hiệu lực tình trạng khẩn cấp Việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp làm gia tăng quyền lực cho quan nhà nước, hạn chế quyền lợi ích người, cơng dân11 Do đó, theo kinh nghiệm Liên bang Nga, cần minh định nội dung làm sở cho việc ban hành tình trạng khẩn cấp 2.5 Gợi mở biện pháp đặc biệt áp dụng tình trạng khẩn cấp Như đề cập trên, nước ta tồn nhiều văn khác quy định tình trạng khẩn cấp, văn lại điều chỉnh lĩnh vực tình trạng khẩn cấp khác nên biện pháp đặc biệt áp dụng tình trạng khẩn cấp tản mạn Trên sở kinh nghiệm lập pháp Liên bang Nga, tác giả cho rằng, cần minh định biện pháp đặc biệt áp dụng tình trạng khẩn cấp với biện pháp áp dụng điều kiện bình thường; xác định biện pháp đặc thù áp dụng phù hợp với loại tình trạng khẩn cấp Ví dụ, tổng động viên, động viên cục bộ, thiết quân luật nên quy định biện pháp đặc biệt áp dụng tình trạng khẩn cấp an ninh, quốc phịng khơng thể áp dụng tình trạng khẩn cấp thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ Việc thiết kế biện pháp đặc thù áp dụng phù hợp với phân loại tình trạng khẩn cấp vừa tạo điều kiện cho quan nhà nước dễ dàng nhận thức, kịp thời ứng phó với tình hình thực tế, vừa hạn chế tình trạng lạm quyền, tùy tiện, vi phạm quyền người, quyền công dân Khoản Điều 44 khoản Điều 45 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “Ủy ban thường vụ Quốc hội gồm Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội Chủ tịch Quốc hội làm Chủ tịch Phó Chủ tịch Quốc hội làm Phó Chủ tịch Các thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội chịu trách nhiệm tập thể việc thực nhiệm vụ, quyền hạn Ủy ban thường vụ Quốc hội” 11 Oren Gross - Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency powers in theory and practice, Cambridge University Press, 2006, p 267 10 Số 10(434) - T5/2021 51 ... hành Luật Tình trạng khẩn cấp để thay cho Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 2.2 Gợi mở phân định tình trạng khẩn cấp Hiện nay, pháp luật Việt Nam chia tình trạng khẩn cấp thành 05 dạng: i) tình. .. lực tổ chức… Các gợi mở cho Việt Nam việc hoàn thiện pháp luật tình trạng khẩn cấp 2.1 Gợi mở sở pháp lý điều chỉnh vấn đề tình trạng khẩn cấp Hiện nay, Việt Nam, tình trạng khẩn cấp điều chỉnh... sung cho chủ thể này” Như vậy, sở pháp lý việc ban hành tình trạng khẩn cấp Liên bang Nga Hiến pháp Luật Tình trạng khẩn cấp 1.2 Phân định tình trạng khẩn cấp Theo quy định Điều Luật Tình trạng khẩn